- C-319-2003
09 de octubre de 2003
- Licenciado
- Allan Flores Moya
- Ministro a.i.
- MINISTERIO DEL AMBIENTE Y ENERGÍA
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- Estimado señor:
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- Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me es grato referirme a su atento oficio DM-1726-03, de 29 de agosto del año en curso, de la siguiente manera:
I. PROBLEMA PLANTEADO:
- Se solicita el criterio de este Órgano Asesor, en torno a determinar la condición de funcionarios públicos o no de las personas que laboran para la Oficina de la Sociedad Civil de ese Ministerio, creada mediante Decreto Ejecutivo número 27485-MINAE, publicado en La Gaceta 245 del 17 de diciembre de 1998.
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- Al efecto, y cumpliendo con la disposición contenida en el numeral 4º de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se adjunta el oficio número DAJ-274, de 27 de febrero del año en curso, que contiene la opinión legal del Ministerio consultante, concluyéndose con respecto al tema de interés que:
"Los funcionarios de la Oficina de Sociedad Civil cumplen con estar debidamente nombrados para el ejercicio de sus cargos, pero al no contar la Administración con los recursos económicos para sufragar sus salarios a (sic) recurrido a fuentes de financiamiento distintas a los fondos del erario público, por lo que considera el suscrito que al cumplirse que estos funcionarios prestan sus servicios a la Administración en nombre de ésta y forman parte de la organización de acuerdo con el Decreto Ejecutivo N° 30077- MINAE, del 16 de febrero del 2002, por lo que no existe impedimento para que disfruten de los beneficios que la Administración brinda a los funcionarios pagados por el presupuesto ordinario."
- Cabe señalar que en relación con el asunto que nos ocupa, el señor Ministro de Ambiente y Energía, mediante oficio DM-1642-02 de 2 de diciembre del 2002, solicitó el criterio en relación al señor Ministro de Trabajo y Seguridad Social, mismo que fue evacuado por el Oficio DAJ-D-015-03 de 6 de febrero del 2003, y en donde la Dirección de Asuntos Jurídicos de ese Ministerio concluyó:
"Resulta sumamente claro, y así se desprende de los "Considerandos" que justifican el Decreto N° 27845-MINAE, que la Dirección de Sociedad Civil nació con el fin de coordinar y dirigir la participación de la sociedad civil en lo que constituye una obligación fundamental del Ministerio de Ambiente y Energía, es decir, promover la protección y conservación de los recursos naturales y procurar un ambiente sano para actuales y futuras generaciones, lo que sin lugar a duda constituye un fin público y, quienes tienen a cargo realizarlo son funcionarios públicos. Pero en mi criterio, todavía hay más: se trata de una gestión que es permanente del MINAE y por ende de la Dirección que nos ocupa, por lo que no cabe hacer distinción en los contratos que rigen tales relaciones de servicio, ni hablar de su duración. Se trata de contratos por tiempo indefinido, regidos sino por el Estatuto de Servicio Civil, al menos por la Ley General de la Administración Pública, y cuyos titulares son pagados con el presupuesto del Estado o de fondos aportados por organizaciones que coadyuvan en el logro de ese fin público. De conformidad con todo lo antes expuesto, no queda ninguna duda del carácter de "funcionarios públicos" que tienen las personas que prestan servicios en la Dirección de Sociedad Civil del Ministerio del Ambiente y Energía."
- II. PREÁMBULO:
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- De previo a analizar el fondo de lo consultado, consideramos conveniente examinar las figuras del contrato de naturaleza laboral y del contrato de servicios profesionales -que tiene naturaleza administrativa-; toda vez que la consulta planteada nos invita a dilucidar si los servidores de la Oficina de la Sociedad Civil del Ministerio del Ambiente y Energía son funcionarios públicos (afectos a una relación de empleo público); o bien, si son "consultores" de esa Dependencia, contratados bajo la modalidad de un contrato administrativo.
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- En primer término, es dable señalar que el contrato de naturaleza laboral es delimitado con precisión en el artículo 18 del Código de Trabajo (Ley número 2 de 27 de agosto de 1943), que al efecto dispone:
"ARTICULO 18.-
Contrato individual de trabajo, sea cual fuere su denominación, es todo aquél en que una persona se obliga a prestar a otra sus servicios o a ejecutarle una obra, bajo la dependencia permanente y dirección inmediata o delegada en ésta, y por una remuneración de cualquier clase o forma. Se presume la existencia de este contrato entre el trabajador que presta sus servicios y la persona que los recibe."
- A nivel doctrinal, se ha desarrollado con amplitud la figura del contrato de trabajo. Dentro de este desarrollo, traemos a colación algunas definiciones que sobre este tipo de contrato han expuesto reconocidos autores. Los tratadistas Manuel Alonso Olea y María Casas Baamonde, en su obra "Derecho del Trabajo", lo conceptualizan de la siguiente manera:
- "Contrato de trabajo es el que liga a una persona [trabajador] que presta sus servicios a otra [empresario], que los retribuye, organiza y dirige". (Olea, Manuel Alonso. Casas Baamonde, María E. Derecho del Trabajo. Madrid. 1997. pp.51-56.)
- El reconocido tratadista Guillermo Cabanellas, en su obra "Diccionario de Derecho Usual" lo define así:
"CONTRATO DE TRABAJO.- (...) el que tiene por objeto bajo la prestación continuada de servicios privados y con carácter económico, y por el cual una de las partes da una remuneración o recompensa a cambio de disfrutar o servirse, bajo su dependencia o dirección, de la actividad profesional de otra". (Cabanellas, Guillermo. Diccionario de Derecho Usual. Tomo I. Editorial Heliasta S.R.L. Buenos Aires. 1974. p.513).
- De las anteriores definiciones se evidencia que los elementos fundamentales que sustentan al contrato laboral son: la prestación de servicios, la remuneración y la subordinación jurídica, siendo ésta última, el elemento determinante en la definición de la relación laboral.
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- Con respecto a estos elementos característicos de todo contrato de trabajo, la doctrina en la materia ha señalado:
"(...) La subordinación, el salario y la prestación del servicio personal son elementos esenciales del contrato de trabajo. La prestación del servicio personal del trabajador es una obligación de facere (hacer); es una obligación que realiza con la relación jurídica laboral (...). El servicio debe ser ejecutado personalmente por el trabajador, esta es una de las características que hace del contrato de trabajo un contrato intuitu personae, es decir, celebrado por consideración a la persona. Significa que el trabajo debe ser realizado por el propio trabajador contratado y no por interpuestas personas (...). La subordinación como elemento esencial (...) cabe dentro del común denominador de posibilidad jurídica de dar órdenes y de la obligación de cumplirlas por parte de los extremos personales del contrato (...). el concepto de salario (...) se integra por todo lo que el trabajador recibe en dinero o en especie de modo permanente o habitual que, directa o indirectamente, implique remuneración de sus servicios, lo que social y económicamente, significa mejoramiento en sus condiciones de vida para él y su familia." (Lafont Francisco. Tratado de Derecho Laboral Individual. Ediciones Ciencia y Derecho. Bogotá. p.p. 333-363.)
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Asimismo, sobre este tema la Sala Segunda de la...
