Dictamen n° 331 de 30 de Noviembre de 2001, de Federación Municipal Regional del Este
| Emisor | Federación Municipal Regional del Este |
C-331-2001
30 de noviembre del 2001
Señor
Miguel Vargas Chaves
Presidente
Federación Municipal Regional del Este FEDEMUR
Estimado señor:
Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me refiero a su oficio No. RA-FED-29-2001 de fecha 07 de agosto del 2001, por el que solicita el criterio técnico jurídico de la Procuraduría General, en el sentido de si la Federación Municipal Regional del Este FEDEMUR, al constituirse con las Municipalidades de Curridabat y La Unión, de acuerdo con lo previsto en el numeral 10 del Código Municipal, en relación con los numerales 4 inciso f), 9 y 13 del citado Código, y tomando en cuenta que su fin lo es el "integrar el manejo adecuado de los desechos sólidos de las Municipalidades asociadas y administrar el Relleno Sanitario de Río Azul…", gozaría o no de la exención establecida en el artículo 8 del referido Código Municipal.
Para llevar a cabo la anterior gestión, adjunta el criterio jurídico externado por la firma Estudios Económicos y Laborales S.A., suscrito por el Lic. Ernesto Ortíz Mora, en el que se concluye, después de un análisis sobre el particular, que FEDEMUR goza de las mismas exenciones otorgadas a las municipalidades.
Se procede entonces a dar respuesta a su solicitud, no sin antes mencionar que originalmente la presente gestión había sido asignada al Lic. Luis Diego Flores Zúñiga, Procurador Constitucional, quien a la fecha se encuentra fuera del país por razones académicas, por lo que atendiendo las especiales circunstancias por usted señaladas para que este pronunciamiento se emitiera a la brevedad, se autorizó a quien suscribe el mismo para que procediera a darle respuesta en los siguientes términos.
I.-
SITUACION Y NATURALEZA JURIDICA DE LA FEDERACIÓN MUNICIPAL REGIONAL DEL ESTE –FEDEMUR-Para los propósitos de la presente consulta, es fundamental clarificar la naturaleza jurídica de la Federación Municipal Regional del Este, en adelante FEDEMUR, para lo cual deben tenerse presente, como antecedentes normativos, los siguientes numerales del Código Municipal, que a la letra disponen:
"ARTÍCULO 4. - La municipalidad posee la autonomía política, administrativa y financiera que le confiere la Constitución Política. Dentro de sus atribuciones se incluyen: (…)
f) Concertar, con personas o entidades nacionales o extranjeras, pactos, convenios o contratos necesarios para el cumplimiento de sus funciones.
ARTÍCULO 9. - Las municipalidades podrán pactar entre sí convenios cuyo objeto sea facilitar y posibilitar el cumplimiento de sus objetivos o su administración, a fin de lograr una mayor eficacia y eficiencia en sus acciones.
ARTÍCULO 10. - Las municipalidades podrán integrarse en federaciones y confederaciones; sus relaciones se establecerán en los estatutos que aprueben las partes, los cuales regularán los mecanismos de organización, administración y funcionamiento de estas entidades, así como las cuotas que deberán ser aportadas. Para tal efecto, deberán publicar en La Gaceta un extracto de los términos del convenio y el nombramiento de los representantes. (Lo resaltado y subrayado no son del original)
ARTÍCULO 13. - Son atribuciones del Concejo:
e) Celebrar convenios, comprometer los fondos o bienes y autorizar los egresos de la municipalidad, excepto los gastos fijos y la adquisición de bienes y servicios que estén bajo la competencia del alcalde municipal, según el reglamento que se emita, el cual deberá cumplir con los principios de la Ley de Contratación Administrativa, No. 7494, de 2 de mayo de 1995 y su reglamento".
Por su parte y conforme con el Acta Constitutiva de FEDEMUR de las 12:00 horas del 29 de julio del 2000, en la cual se aprueban a su vez los Estatutos de la referida Federación, se aprecia claramente que los delegados de las respectivas Municipalidades constituyentes, a saber, de Curridabat y de La Unión, indican que la presente Federación se constituye de conformidad con el artículo 10 del Código Municipal, y manifiestan, de manera expresa, que dicha persona jurídica "se regirá por las disposiciones del Código Municipal, Ley General de la Administración Pública y por los siguientes Estatutos".
Esa autorización legalmente concedida en favor de las corporaciones municipales del numeral 10 del Código Municipal, sea, la de que las municipalidades pueden integrarse en federaciones y confederaciones, pudiendo a su vez establecer sus relaciones a través de los respectivos estatutos que lleguen a aprobar las partes, los cuales regularán la organización, administración y funcionamiento de este tipo particular de entidades, es lo que se conoce en doctrina como "poder de organización" para constituir otros entes públicos.
Sobre los alcances de ese poder de organización, la doctrina ha dicho que "el poder de organización, como un poder de hecho, lo tiene, pues, cualquier figura subjetiva, cualquier persona jurídica. Referido a las Administraciones Públicas consiste en la facultad de disponer la ordenación de sus órganos y servicios regulando la actividad de cada uno mediante la determinación y distribución de sus funciones así como procurando y organizando los medios personales y materiales al objeto de desarrollar la actividad de interés público a la que está llamada" (Antonio Paulo Loras. "Las prerrogativas locales". En: Tratado de Derecho Municipal. Dirigido por Santiago Muñoz Machado. Madrid, Civitas, 1988, página 510).
Luis Morell Ocaña afirma que "poder de organización es la potestad de creación, modificación y extinción de los entes administrativos y los órganos que lo integran" (Luis Morell Ocaña. El régimen local español". Tomo I. Madrid, Civitas, 1988, página 431).
Para el caso de Costa Rica, ya nuestro tratadista Eduardo Ortíz Ortíz había señalado lo mismo cuando llegó a afirmar lo siguiente:
"...todas las formas de coordinación municipal pueden reducirse en Costa Rica a las relaciones de la municipalidad como igual frente a los otros entes públicos y a las demás municipalidades, incluyendo al Estado (...) Por lo pronto, los artículos 14 y 15 C. Municipal, autorizan a las municipalidades para celebrar ‘convenios de coparticipación’ para la prestación de servicios y obras en común. Estos convenios requerirán aprobación de la Contraloría General en todo caso (...) y de la Asamblea Legislativa si crean organismos ‘distintos’ de las municipalidades parte en el convenio. Si tales organismos fueran meros órganos, no serían distintos, dada la identidad jurídica entre persona y órgano. Para que lo sean, es preciso que nazca una persona jurídica que, como tal, es otro sujeto de Derechos, independiente en su existencia, aunque pueda depender, financiera o funcionalmente, de las municipalidades que le dieron origen (...) Las municipalidades pueden crear ligas para la defensa de intereses (pp. 213/214) municipales comunes y aun del sistema municipal como tal, tanto como confederaciones de ellas, las que según el artículo 16 C. Municipal, y la Ley número 5.119 de 30 de noviembre de 1972, tienen personalidad jurídica propia (...) Evidentemente, la potestad de organización incluye la de crear entes tanto como órganos. Al crear un ente, se organiza automáticamente lo que está fuera del ente creador, precisamente por la personalidad jurídica conferida a la criatura. Crear entes (...) es claramente el ejercicio de una potestad de imperio (...) (pp. 214/215) un acto unilateral, con un efecto intersubjetivo inmediato (...) es potestad administrativa (...) que sólo puede darse cuando expresamente la atribuya el ordenamiento y, en Costa Rica, concretamente, la ley, en virtud de la reserva creada a su favor, en lo que toca a las relaciones entre autoridad y libertad, por los artículos 11 y 28, C. Política (que enuncian los principios de legalidad y de libertad) y por el artículo 19 L.G.A.P. (…) (pp. 215/220)
Entes asociativos. Las municipalidades pueden crear, por pacto con otras u otros entes públicos, nuevos organismos dotados de personalidad propia y encargados de dar prestaciones o ejercer funciones comunes frente al público. Pueden los mismos tener personalidad de derecho público o de derecho privado. 1) Los consorcios. Las municipalidades pueden crear, por asociación con otras u otros entes públicos, una especie de ellos llamados consorcios (...) (pp. 220/221) 2) Sociedades y Cooperativas..."
(Eduardo Ortíz Ortíz. "La Municipalidad en Costa Rica". En: Derecho Municipal Iberoamericano. Madrid, Instituto de Estudios de Administración Local, 1985)A nivel de derecho comparado, se tienen los siguientes casos a modo de referencia:
"En lo tocante a la asociación de municipios, también contemplada en el artículo 198, inciso 3° de la Constitución reformada en 1968, debe decirse que dicha figura nueva ha sido reglamentada por la Ley 1ª. De 1975, que la concibe como la posibilidad de dos o más municipios (que pueden ser de distintos departamentos) de asociarse para la prestación de uno o más servicios, financiar y ejecutar las obras necesarias a ellos o administrarlos o crear los nuevos organismos que los atiendan; además, un municipio puede pertenecer a distintas asociaciones que se ocupen de diferentes servicios (...) (pp. 142/143) la ley utiliza la referencia a los municipios para puntualizar que las asociaciones gozan de los derechos, privilegios, exenciones y prerrogativas acordados por la ley a aquéllos (...) jurídicamente las asociaciones son denominadas por el artículo 3° de la Ley como ‘entidades administrativas de derecho público’. Como tienen su propio patrimonio, autoridades suyas, personería jurídica y autonomía administrativa para el cumplimiento de sus funciones, reúnen las características de los establecimientos públicos y van a ser una especie dentro de ese género jurídico..."
(Jaime Vidal Perdomo. "La administración local en Colombia" En: Derecho Municipal Iberoamericano. Madrid, Instituto de Estudios de Administración Local, 1985)"Desde la promulgación de la Constitución de 1961, se había previsto...
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