OJ-121-2007
13 de noviembre, 2007
Diputado:
José Ángel Ocampo Bolaños
Secretario
Comisión Permanente Especial
para el Control del Ingreso y Gastos Públicos
Asamblea Legislativa
Estimado señor Diputado:
Con la aprobación de la señora Procuradora General, me refiero a su atento oficio de 17 de octubre último, mediante el cual la Comisión Permanente Especial para el Control del Ingreso y el Gasto Públicos, solicita el criterio de la Procuraduría General sobre los siguientes puntos:
“1. La aplicación del inciso v) del Artículo 45 de la Ley N. 6131, Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos, ante la entrada en vigencia de los Decretos Ejecutivos números 31458-H del 19/10/2003; 31877-H del 19/7/2004; 33293-H del 29/8/2006 y 32434-H referente a los nuevos clasificadores del gasto, ingresos, fuentes de financiamiento y demás.”
Lo anterior se fundamenta en que existen diferentes criterios a nivel institucional acerca de que con estos nuevos clasificadores se anularía la vigencia del inciso en mención.
“2. De acuerdo con lo que establece el citado artículo 45 de la citada Ley, se les solicita emitir criterio en forma amplia acerca del alcance y límites que tendría tanto la Asamblea Legislativa como el Poder Ejecutivo en materia de presupuestos extraordinarios y modificaciones al presupuesto nacional”.
La consulta se plantea porque al interno de la Comisión existen dudas sobre los alcances y límites de la competencia de la Asamblea Legislativa y la propia del Poder Ejecutivo en orden a modificaciones presupuestarias.
El presupuesto de la República es un plan de gobierno aprobado legislativamente. En ese sentido, en la materia presupuestaria intervienen necesariamente los dos poderes políticos. Una intervención que va a estar regida por el principio de especialización presupuestaria, particularmente en orden al destino del gasto público.
A. DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS EN MATERIA PRESUPUESTARIA
Consulta la Comisión porque estima que no son claros los límites en orden al ejercicio de las competencias de los Poderes Legislativo y Ejecutivo en materia presupuestaria, sobre todo en lo que concierne a los presupuestos extraordinarios y modificaciones al presupuesto nacional. Lo que obliga a referirnos a la competencia de uno y otro Poder en el ciclo presupuestario.
1- La Asamblea Legislativa: un poder de aprobación
Instrumento fundamental de Gobierno, el Presupuesto se manifiesta desde diversas facetas, produciendo efectos económicos, jurídicos y políticos.
Desde la perspectiva política, constituye un plan de acción expresado en términos económicos dentro de un período de tiempo determinado. Un plan sujeto a control parlamentario: al ejercitar su competencia en materia de Presupuesto (en su aprobación y ejecución), el Parlamento puede controlar el accionar de los poderes públicos y de la Administración Pública Centralizada. La utilización de los recursos públicos queda sujeta a la concreta planificación realizada mediante el Presupuesto, de modo tal que la responsabilidad de quienes lo ejecutan podría medirse con base en la correspondencia entre la ejecución y la autorización legislativa.
Desde la perspectiva jurídica, que es lo que interesa, cabe recordar que el presupuesto es una ley formal y material que presenta características especiales frente al resto de leyes:
"… la Ley de Presupuesto es una ley en sentido formal y material, pero de una naturaleza especial, excepcional, y, por ende, no puede, válidamente, contener "materia no presupuestaria", ni suplir la legislación ordinaria, ni afectarla". (Sala Constitucional, votos No. 6859-96 y 10136-2000).
Esa especialidad deriva de la materia presupuestaria y del procedimiento establecido para su aprobación, aspectos que permiten diferenciar la ley presupuestaria frente al resto de leyes, o leyes ordinarias.
La materia presupuestaria es definida en los artículos 176 y 180 de la Constitución Política. Conforme el primero de dichos artículos, el Presupuesto comprende todos los ingresos probables y todos los gastos autorizados de la Administración Pública durante el año económico. Pero el presupuesto es algo más que un balance de ingresos y egresos, es el límite de acción de los poderes públicos en materia de gasto público (artículo 180 constitucional).
Ese límite abarca, como se remarcará más adelante, la naturaleza del gasto autorizado. Ello significa que la autorización presupuestaria se otorga en relación con determinado tipo de gasto y no es, por ende, genérica.
Por otra parte, es necesario recordar que la participación del Parlamento se produce en tres momentos del ciclo presupuestario: la aprobación inicial de la Ley de Presupuesto, las modificaciones a dicha Ley (sea en la ejecución presupuestaria) y la aprobación de la liquidación presupuestaria.
De acuerdo con lo dispuesto en el numeral 121, inciso 11 de la Constitución corresponde a la Asamblea Legislativa dictar los presupuestos de la República. Una facultad que comprende los presupuestos “ordinarios y extraordinarios”.
Dentro de la concepción liberal el concepto de Presupuesto extraordinario está en relación con la fuente de financiamiento. Se ha estimado, así, que el presupuesto extraordinario se financia con ingresos, llamados extraordinarios, como lo sería la deuda pública. En ese sentido, el último párrafo del artículo 177 de la Constitución Política dispone que los proyectos de presupuesto extraordinario tienen como objeto la inversión de los recursos de crédito público o de “cualquier otra fuente extraordinaria”.
El concepto de presupuesto extraordinario estaría, así, relacionado con la fuente de financiamiento del presupuesto, sin que al efecto se imponga que determinada fuente de financiamiento financie un tipo particular de gastos. Es de advertir, sin embargo, que este punto ha sido objeto de discusión en la jurisprudencia constitucional. Al efecto, debe tomarse en cuenta que a finales de los años 90, la Sala Constitucional estableció que la práctica de considerar como presupuestos extraordinarios aquéllos destinados a modificar la Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República no encuentra sustento constitucional. Ello en el tanto se estaría dejando de lado lo dispuesto en el artículo 177, in fine de la Constitución:
"V.-
SOBRE EL CONCEPTO Y ALCANCES DE
LA LEY DE PRESUPUESTO ORDINARIO Y EXTRAORDINARIO:
La Sala ha dicho, reiteradamente, que la Ley de Presupuesto es una ley en sentido formal y material, pero de una naturaleza especial, excepcional, y, por ende, no puede, válidamente, contener "materia no presupuestaria", ni suplir la legislación ordinaria, ni afectarla. De una primera y superficial lectura de los textos, parecería que la Constitución hubiera querido denominar "Presupuesto Ordinario de la República" al que se dicte, en general, para el siguiente ejercicio económico, y "Extraordinarios" a los que se emitan en el curso del mismo; y así, algunos miembros de la propia Asamblea Nacional Constituyente de 1949, de los Poderes Ejecutivo y Legislativo, la Corte Suprema de Justicia, en funciones de Tribunal Constitucional, hasta 1989, han dado por supuesta esta errónea concepción, la cual resulta, más que errónea, inclusive contradictoria con las normas y principios constitucionales, interpretados armónicamente y en su contexto. Ciertamente, el artículo 176 constitucional sólo alude, en su texto, al "presupuesto ordinario de la República", que, al final, llama incluso "presupuesto de la República", a secas, como si ambos conceptos fueran sinonímicos, pero del todo no lo son, porque también son "presupuestos de la República" los "extraordinarios" a que alude el artículo 177 párrafo 4 de la misma Constitución. La verdad es que hay, conforme al Derecho de la Constitución en su conjunto, dos clases diferenciadas de Presupuestos de la República: el "Ordinario", así, en singular, que comprende el que podemos llamar "General", que se aprueba para el siguiente ejercicio anual, junto con las reformas que se le introduzcan después y que serán sólo eso: "reformas al Presupuesto Ordinario", pese a que, como se dijo, la dicha tradición de equívocos haya dado y continúe dando en llamarlas, con frecuencia, "presupuestos extraordinarios", y los "extraordinarios", cuantos sean necesarios, y sus reformas. Uno y otros constitucionalmente definidos, no de acuerdo con su trámite, ni con la oportunidad de su presentación por el Poder Ejecutivo o de su aprobación por la Asamblea Legislativa, ni siquiera con el contenido de los egresos que autorizan -aunque éstos sí tengan importancia, como se dirá-, sino por el origen de los ingresos con los cuales se vayan a financiar: si éstos son ordinarios, corrientes o permanentes, como los tributarios y, en general, las rentas del Estado, entonces se tratará del Presupuesto Ordinario; si los ingresos son extraordinarios, como los empréstitos, en general, se tratará de Presupuestos Extraordinarios. Por esto mismo, la tradición en Costa Rica fue, durante los primeros lustros de vigencia de la Constitución de 1949, que el Poder Ejecutivo presentara, en setiembre, y la Asamblea Legislativa aprobara, en noviembre de cada año, dos Presupuestos, conjuntamente, el Ordinario y el Extraordinario, para el siguiente ejercicio económico. Lo que ha ocurrido después es que, sencillamente, se han venido involucrando ambos en un solo documento, llamado "Presupuesto Ordinario y Extraordinario" -lo cual en sí no plantearía problema constitucional, de conformidad con lo que se dirá-, sólo que, además, sin desglosar cuáles gastos serán financiados con cuáles ingresos, haciendo prácticamente imposible determinar cuándo y cuántos de los egresos, de una u otra índole, se pretenden cubrir con qué clase de ingresos". Resolución N. 6859-96 de 14:42 hrs. del 17 de diciembre de 1996.
Criterio reiterado en otras resoluciones, como la N. 9192-98 de 12:30 hrs. de 23 de...
