O.J.-187-200308 de octubre del 2003
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- Doctor
- Eliseo Vargas García
- Presidente Ejecutivo
- Caja Costarricense del Seguro Social
- Su Despacho
Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me es grato referirme a su oficio n.° 30.484 del 17 de setiembre del año en curso, a través del cual solicita el criterio de la Procuraduría General de la República sobre si la Caja Costarricense del Seguro Social puede o no aceptar una dación en pago parcial de deudas por concepto de planillas de la Corporación Bananera Nacional, con bonos emitidos de conformidad con la Ley n.° 7406 de 3 de mayo de 1994.
Este criterio se solicita en acato del acuerdo de la Junta Directiva de esa entidad, adoptado en la sesión n.° 7788, artículo 7, celebrada el 11 de setiembre del año en curso.
I.-
ANTECEDENTES.
A.-
Criterio de la Asesoría Legal del ente consultante.
Mediante oficio n.° DJ-3488-2003 del 1° de setiembre del 2003, suscrito por los Licenciados Rodrigo Cordero Fernández y Guillermo Mata Campos, director jurídico y abogado de la Asesoría Jurídica de la C.C.S.S., se llega a la siguiente conclusión:
"Con fundamento en lo expuesto, se considera que la aceptación de la dación en pago propuesta respecto de lo adeudados por planillas, cuota patronal, de los productores bananeros mediante la entrega de bonos emitidos con base en la Ley Número 7406 del 3 de mayo de 1994 en sus términos no es aceptable desde el punto de vista legal. No obstante, se considera que podría aceptarse si se condicionare a que:
- Los bonos sean emitidos e inscritos conforme la Ley del Mercado de Valores determina, y por ende deberán estar inscritos en el Registro Nacional de Valores y tratarse de una emisión supervisada por la Superintendencia General de Entidades Financieras (artículo 39 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social),
- Que para la determinación del valor de los bonos a entregar se utilice su verdadero valor de mercado, utilizando para ello el mecanismo que la Caja determine al efecto (artículo 39 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social,
- Que el valor de los bonos a entregar corresponda a la totalidad del adeudo, lo anterior teniendo en consideración que para determinar el valor de los bonos deberá considerarse su verdadero valor de mercado, ello por cuanto la Caja se encuentra inhibida de condonar adeudos por concepto de cuota de la seguridad social (artículos 1, 3, 22, 23, 28, 30 y 31 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social,
- Que la tasa de interés de los bonos sea la de mercado, y
- Que por tratarse de un adeudo que se recuperan a futuro, se indica que a 15 años, deberá tomarse la previsión presupuestaria para no afectar los ingresos del Seguro de Salud, por cuanto dicho régimen es de reparto (artículo 33 Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social), asimismo el monto del principal se deberá considerar eventuales diferencias derivadas de la recuperación a futuro de las cuotas."
B.-
Criterio de la Asesoría Jurídica de la Corporación Bananera Nacional.
Este despacho, mediante oficio ADPb-1533-2003 del 22 de setiembre del año en curso, le dio audiencia de la presente consulta al Ing. Jorge A. Sauma Aguilar, gerente general de CORBANA. En su oficio n.° GG-438-2003 de 2 de octubre del 2003, se concluye lo siguiente:
"1- La Caja Costarricense de Seguro Social puede, legalmente, aceptar en dación en pago de cuotas patronales de la seguridad social los Bonos Bananeros emitidos con base en la Ley N.° 7406 del 3 de mayo de 1994.
2- La decisión de aceptar o no los Bonos Bananeros como pago de las cuotas patronales de la seguridad social, es una decisión discrecional, por lo que la Caja Costarricense de Seguro Social puede aceptarlos o no, con sujeción a las reglas técnicas, a las de buena administración y al principio de razonabilidad.
3- Se trata de una decisión sujeta a una valoración de oportunidad y conveniencia; solo si la decisión se apartare de reglas técnicas, de buena administración o del principio de razonabilidad, estaríamos en presencia de un problema de legalidad.
4- La decisión de la Caja de aceptar o no los Bonos Bananeros en pago de cuotas patronales de la seguridad social, de acuerdo con su autonomía constitucional compete a dicha Institución exclusivamente.
5- El negocio que CORBANA propone a la Caja, para esta sería una operación de recuperación de adeudos, por lo cual se puede asumir, como lo hace la Dirección jurídica en el dictamen que acompaña la consulta, como una simple operación de inversión para que se le aplique prima facie el artículo 39 de la Ley Constitutiva de la CCSS.
6- Que una vez que la CCSS pudiera adquirir los bonos, no obstante que la causa de adquisición sea la recuperación de un adeudo, los mismos entrarán a formar parte de su cartera de inversiones y, a partir de ello, se les aplicará el principio positivo y reglamentario de que los mismos deberán mantenerse hasta su vencimiento. Es esa situación, al final, la Caja habrá recuperado el principal, los intereses y las multas, calculados al momento en que se haga la operación y, además, los intereses de los bonos, con lo cual se ratifica y reinvidican las condiciones de identidad, integridad e indivisibilidad del pago realizado.
7- Que de conformidad con la Ley de Emisión de Bonos Bananeros, N° 7406, no existe facultad expresa alguna para que CORBANA entregue bonos a cambio de deudas de los productores que se pudieren beneficiar con los programas que se ejecuten a partir de la emisión, descontandos; ello no está en el espíritu de la ley.
8- Que en las condiciones actuales de las deudas de muchos productores bananeros con la Caja que suman aproximadamente US$12.000.000,oo (doce millones de dólares) la única posibilidad de que esa Institución recupere esas acreencias es que acepte los referidos bonos bananeros en las únicas circunstancias en que CORBANA se los está ofreciendo.
9- Que siendo esa la única posibilidad de que la Caja recupere esas acreencias, sería contrario a lo que aconsejan las reglas técnicas y los principios elementales de lógica y conveniencia regulados por el artículo 16 de la Ley General de la Administración Pública."
C. Criterios de la Procuraduría General de la República.
El Órgano Asesor, tal y como puede comprobarse en el Sistema Nacional de Legislación Vigente, no ha tenido la oportunidad de emitir un pronunciamiento en relación con la Ley n.° 7406. No obstante ello, sí ha abordado la figura de la dación en pago en varios de sus dictámenes, verbigracia: C-199-1997 de 21 de octubre de 1997, C-059-1997 de 23 de abril de 1997, etc.
II.-
NATURALEZA DE NUESTRO PRONUNCIAMIENTO.
Existen cuatro razones que nos impiden emitir un dictamen sobre el asunto consultado. En primer lugar, se trata de casos concretos (productores bananeros que adeudan las cuotas de la seguridad social, según el oficio n.° D.C.-1339-2003 de 4 de setiembre del 2003, suscrito por el Lic. Luis Diego Calderón Villalobos, director de la Dirección de Cobros de la C.C.S.S.) y, como es bien sabido, la función consultiva se ejerce en forma general y abstracta sobre la interpretación, aplicación y alcance de las normas vigentes del ordenamiento jurídico. Al respecto, en el dictamen 054-99 del 5 de mayo de 1999, indicamos lo siguiente:
"De conformidad con el artículo 1º de nuestra Ley Orgánica, la Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo técnico jurídico del Estado, dentro de cuyas competencias no se encuentra la de pronunciarnos -como se nos solicita-, sobre asuntos concretos."
Por otra parte, eventualmente estaríamos en presencia de un asunto en el que la Contraloría General de la República, a tenor del inciso a) del numeral 184 constitucional y el numeral 1 del Reglamento sobre el Refrendo de las Contrataciones de la Administración Pública, el cual señala que los convenios interinstitucionales, celebrados por los órganos y entes públicos que integran la Administración Pública (constituida por el Estado, el sector descentralizado territorial e institucional, los entes públicos no estatales y las empresas públicas), en el tanto comprometan fondos públicos, deben ser refrendados por ese órgano, ejercería una atribución exclusiva y prevalente. Al respecto, en la opinión jurídica O.J.-
148 de 18 de noviembre del 2002, expresamos lo siguiente:
Si bien nuestra Ley Orgánica (artículo 4) les permite a los auditores internos consultarle a la Procuraduría General de la República sin necesidad de que adjunten el criterio de la Asesoría Legal, esta norma debe interpretarse en sus justas dimensiones. Así las cosas, la consulta debe versar sobre una materia en la cual el órgano asesor puede ejercer válidamente la función consultiva, no así en aquellas, en las que otros órganos, tienen una competencia exclusiva y prevalente. En pocas palabras, la eximente del criterio de la Asesoría Legal no constituye un fundamento válido para que las auditorias internas puedan requerir el criterio de la Procuraduría General de la República en cualquier materia; ello sólo es posible en aquellos supuestos donde podemos ejercer nuestra función consultiva.
En el caso que nos ocupa, estamos en presencia de una materia en la que Contraloría General de la República tiene una competencia exclusiva y prevalente, y, por ende, el órgano asesor no puede ejercer la función consultiva emitiendo un dictamen vinculante en este supuesto. En un asunto similar al consultado, en el dictamen C-291-2000 de 22 de noviembre del 2000, expresamos lo siguiente:
En relación con la segunda consulta el órgano asesor es incompetente para emitir un dictamen, en vista de que estamos frente a un asunto en el cual la Contraloría General de la República ejerce una competencia prevalente y exclusiva. Como es bien sabido, de conformidad con el artículo 184 constitucional y la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, es a este órgano que le corresponde pronunciarse sobre aquellos asuntos donde está de...
