Opinión Jurídica n° 006-J de 25 de Enero de 2000, de Presidencia de la República
| Emisor | Presidencia de la República |
Estimada señora Ministra:
Con aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta a su Oficio, en el cual nos consulta sobre el proyecto de compromiso arbitral para un posible arbitraje de derecho entre S. A. Toro Rojo y el Gobierno de la República.
En vista de que el Juzgado de lo Contencioso y Civil de Hacienda, ante el que se tramita la demanda interpuesta por S. A. Toro Rojo contra El Estado, por el mismo asunto (expediente N° 95-000194-C. A.), declaró la caducidad del proceso; resolución que impugnó la actora con los recursos ordinarios de revocatoria y apelación, preferimos esperar la decisión definitiva del punto, a fin de contar con mayores elementos de juicio. De ello, comunicamos en su oportunidad a ese Ministerio. Dicha resolución fue revocada en auto que simultáneamente confirió plazo para formular el alegato de conclusiones, encontrándose en la actualidad el asunto listo para el dictado de la sentencia.
Con relación a lo anterior, conviene precisar estos aspectos:
1) NATURALEZA DEL CONFLICTO Y PROCEDENCIA DE SOMETER A ARBITRAJE LA SOLUCIÓN DEL MISMO
Del proyecto de convenio remitido se desprende que el posible compromiso arbitral a suscribirse tendría como objeto definir, en primer término, si S. A. Toro Rojo tiene derecho a ser indemnizada por la presunta incorporación al Parque Internacional La Amistad de un inmueble de 1587,62 hectáreas, que dice ser de su propiedad; condición que el Estado le negó en sede administrativa al denegar su reclamo y, en vía judicial. En segundo término, si ese derecho tuviere existencia real y no se hallare extinguido por alguna de las causas previstas en la Ley, tendería a determinar el eventual resarcimiento que deba reconocerse.
El arbitraje no conlleva, en consecuencia, discusión sobre potestades públicas, ni renuncia a su ejercicio que, como se sabe, sólo por ley podría celebrarse un compromiso en tal sentido (1). La cuestión debatida, circunscrita a los daños y perjuicios que habría irrogado la Administración Central al presunto derecho subjetivo, con fijación de su monto, sería patrimonial, disponible. En dictámenes anteriores se ha reconocido esa naturaleza a asuntos análogos (2). Es posible entonces someter el conflicto a decisión arbitral.
(1) Artículo 66 de la Ley General de la Administración Pública. SOLÍS ZELAYA, Román, Arbitraje y transacción en la Ley General de la Administración Pública, en Justicia Alternativa en Costa Costa Rica. De la Justicia Tradicional a la Justicia Necesaria. Colegio de Abogados. San José, 1995, pgs. 159 a 166.
Sobre la indisponibilidad de las potestades o competencias públicas, dictámenes C-187-96 y C-089-99 y Opinión Jurídica O. J. 048-99.
(2) Dictámenes C-074-89, C-186-91, C-011-92 y C-045-92.
2) DESAPARICIÓN DEL REQUISITO DE APROBACIÓN DE LA PROCURADURÍA PARA SOMETER ASUNTOS A ARBITRAJE
En su texto inicial, la Ley General de la Administración Pública, artículo 27, exigía el dictamen favorable de esta Institución para que el Poder Ejecutivo (Presidente de la República y correspondiente Ministro) pudiera llevar a arbitraje asuntos de derecho privado superiores a cien mil colones ( 3 ).
(3) Cfr. con relación de esta norma los arts. 28.2 h) y 103.1-3 de la Ley General de la Administración Pública y Opinión Jurídica de la Procuraduría O. J. 048-99.
La falta de aprobación de la cláusula arbitral por la Procuraduría la hacía inoperante, a criterio de la SALA PRIMERA DE LA CORTE, en resolución N° 286 de las 14 hrs. 15 mts. del 24 de noviembre de 1995, al negar efectos a la cláusula suscrita por un ente semiautónomo, que Ísin llenar ese trámite- establecía la vía arbitral para resolver las cuestiones sobre ejecución de un contrato. También la SALA SEGUNDA DE LA CORTE (resolución 82 de las 14 hrs. del 20 de marzo de 1996) llegó a improbar la conciliación de una institución autónoma que no solicitó el dictamen de la Procuraduría; requisito que calificó esencial para la validez del acuerdo. Concuerdan con la jurisprudencia de la Procuraduría que extendió a las entidades descentralizadas la aplicación del art. 27 L. G. A. P. a los efectos de recabar el dictamen favorable para acudir al arbitraje (dictámenes C-225-88, C-066-94 y C-089-99. El último cita el dictamen de la Contraloría General de la República N° 2239 del 23 de febrero de 1996), pese a la interpretación literal y contextual que pudiera desprenderse del mismo (dictámenes C-141-79, C-038-86 , C-183-88 y C-074-89).
Sin embargo, los criterios de valoración pasaron a ser de exclusiva competencia de ese Poder de la República, al suprimirse ese requisito con la derogatoria del párrafo cuarto de dicho numeral por el artículo 64, inciso p), de la Ley de Expropiaciones, N° 7495, publicada en el Alcance N° 20 a La Gaceta N° 110 del 8 de junio de 1995, fecha de vigencia (vid. art. 66). Ley que en el artículo 65, inciso c), reformó el 508 del Código Procesal Civil, para autorizar al Estado, sus instituciones y municipalidades a someter a la decisión de árbitros o peritos las pretensiones estrictamente patrimoniales en las que figuren como partes interesadas, sin necesidad de la autorización previa Íhasta entonces requerida- de la Asamblea Legislativa o del Poder Ejecutivo, según el caso(4).
(4) La norma tiene engarce con el derecho constitucional (art 43 C. P.) de toda persona a terminar sus diferencias patrimoniales recurriendo al arbitraje, aun habiendo litigio pendiente. Resoluciones de la SALA CONSTITUCIONAL números 1696-92, 1079-92, 1073-93, 1344-95, 2307-95, 531-96, de la antigua SALA DE CASACIÓN la número 108 de 1972 y de la SALA SEGUNDA DE LA CORTE N° 19 de 10 hrs. 10 mts. del 12 de marzo de 1993 y 82 de las 14 hrs. del 20 de marzo de 1996. Con referencia al voto 1079-92 de la Sala Constitucional, cfr. AMADOR HASBUN, Jaime. El Arbitraje y otros mecanismos alternativos como medios para mejorar la resolución de conflictos patrimoniales en Costa Rica. Tesis. Facultad de Derecho. Universidad de Costa Rica. 1994, pgs. 128 sigts.
El derecho a dilucidar las diferencias en materia civil por arbitramento aparece ya recogido en la Constitución de 1871 (art. 48) y Código General de Carrillo de 1841 (art. 33). En el Código de Procedimientos Civiles de 1933 el arbitraje se normaba en los arts. 395 a 424, en conexión con el 15, 38, 39 y 883. El Código Civil regula el contrato de compromiso en los artículos 1386 y 1390 a 1392. El último numeral remite a las reglas y limitaciones que rigen el contrato de transacción (art. 1367 sigts.). Con relación al contrato de transacción, véanse los dictámenes de la Procuraduría C-220-82, C-342-82, C-074-89, , C-038-86, C-014-92 y O. J.-048-99. ESCOLA, Héctor J. Tratado Integral de los Contratos Administrativos, Vol I, Edics. Depalma. Buenos Aires. 1977, pgs.497-499. CANASSI, José, Derecho Administrativo, Vol. II. Edics. Depalma. Buenos Aires, 1984, pgs. 683-687 y bibliografía ahí citada.
Estos ajustes legislativos pretendían fomentar el empleo de la figura del arbitraje en el sector público, como medio alternativo, ágil, de solución de conflictos, como se aprecia de los comentarios hechos en la Comisión de Asuntos Jurídicos, expediente 11.800, actas N° 131 a 138, donde hubo poco análisis de las mociones propuestas. Enmiendas a su vez colaterales con la innovación introducida en el artículo 27 de la propia Ley de Expropiaciones, que permite el arbitraje Íde derecho o pericial- en cualquier etapa de los procedimientos expropiatorios, con arreglo a las regulaciones legales o instrumentos internacionales aplicables. Pero aclara que "si la diferencia versa sobre la naturaleza, el contenido, la extensión o las características del derecho o bien por expropiar, la discrepancia se resolverá antes de determinar el precio, un arbitraje de derecho, con los gastos a cargo de ambas partes" ( 5 ).
(5) Para aspectos técnico-periciales hay normas complementarias como el art. 28, inc. p), de la Ley Orgánica del Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos, en concordancia con el 70 del Reglamento Interior General, sobre el peritazgo o arbitraje que involucre a uno o más miembros activos del Colegio para zanjar diferendos propios a la índole de sus funciones. Sentencia del TRIBUNAL SUPERIOR CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO N° 265 de las 10hrs. 40 mts. del 21 de agosto de 1998.
Una reforma similar al artículo 508 del Código Procesal Civil introdujo la Ley de Contratación Administrativa, N° 7494 (Alcance N° 20 a La Gaceta N° 110 de 8 de junio de 1995, que entró a regir el 1° de mayo de 1996 (art. 113), casi un año después de la Ley de Expropiaciones, y autoriza a la Administración cuando objetare las condiciones de la obra, a recibirla bajo protesta y a resolver el punto en arbitraje (6).
(6) Artículo 61.
"Art- 110. Reforma al Código Procesal Civil:
El Estado, sus instituciones y las municipalidades también podrán someter a la decisión de árbitros o de peritos, conforme con los trámites de este capítulo, las pretensiones estrictamente patrimoniales en que figuren como partes interesadas".
Entre otras disposiciones relativas a la Administración Pública, para la concesión de obra pública también se establece que el cartel del concurso debe autorizar la vía del arbitraje como solución alterna a los tribunales de justicia (arts. 4 de la Ley 7762 de 16 de junio de 1998 y 3. 3 de su Reglamento). Como antecedente general, vid. el art. 251 del Reglamento de la anterior Ley de Contratación Administrativa.
3) ALCANCE DE ESTE PRONUNCIAMIENTO
Por consiguiente, lo que aquí se vierte es una opinión jurídica, sin los efectos vinculantes del dictamen, dentro de la práctica seguida por la Procuraduría de colaborar -a través de asesoramiento jurídico- con los miembros de los Supremos Poderes, en el desempeño de su función, reforzado en este caso por involucrar recursos naturales que integrarían un área...
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