OJ-021-2004
20 de febrero del 2004
Ingeniero
Pablo Cob Saborío
Presidente Ejecutivo
Instituto Costarricense de Electricidad
Estimado señor:
Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, doy respuesta a su atento oficio PE-743-03 (0010-54319-2003), de fecha 4 diciembre de 2003, mediante el cual se plantea consulta a este Órgano Asesor Técnico Jurídico, a fin de obtener nuestro criterio sobre los siguientes puntos:
1. Establecer los alcances de la dispensa de trámites indicada en el artículo 177 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, concretamente si dicho artículo admite la dispensa de publicación de proyectos de ley.
2. Determinar si la ausencia de publicación del proyecto de ley constituye una violación de un trámite esencial del procedimiento que acarrea la nulidad del mismo y por consiguiente de la norma aprobada en sede legislativa, previa acción de inconstitucionalidad.
I. De la competencia de la Procuraduría en materia de procedimiento parlamentario
De previo al análisis de la consulta, conviene precisar el ámbito de competencia de este Órgano Asesor en materia de procedimiento parlamentario.
El artículo 1º de nuestra Ley Orgánica indica, en lo que interesa, que la Procuraduría es el órgano superior consultivo técnico–jurídico de la Administración Pública, competencia que es reafirmada en el artículo 3, inciso b), que a la letra indica:
“Son atribuciones de la Procuraduría General de la República:
(…) b) Dar los informes, dictámenes, pronunciamientos y asesoramiento que, acerca de cuestiones jurídicas, le soliciten el Estado, los entes descentralizados, los demás organismos públicos y las empresas estatales.”
Nuestra jurisprudencia administrativa ha ido precisando los alcances de ese ámbito competencial. Así, en relación con la Asamblea Legislativa, que es el tema que interesa, se ha indicado:
“Finalmente, debe indicarse, que se emite el presente pronunciamiento, sin los alcances vinculantes que tienen nuestros dictámenes, ya que se ha indicado, en forma reiterada, que:
"…la labor de los señores Diputados –individualmente, en Comisiones, o en el Plenario– es ejercicio de funciones y competencias constitucionales que le son propias, por lo que este Organo Asesor no podría vincularlos con un dictamen. En esos supuestos, con ánimo de colaboración, se evacuan las dudas que plantean, pero no se hace en forma vinculante. En ese sentido, reiteradamente, se ha señalado:
‘El artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República No. 6815 de 27 de setiembre de 1982, indica que: (...)
En el presente caso, el consultante requiere el criterio de la Procuraduría General, en su condición de legislador para efectos de ejercer el denominado control político sobre autoridades gubernamentales. Por tal razón, no siendo el consultante un órgano de la administración, en los supuestos del artículo 4 transcrito, el pronunciamiento de la Procuraduría General no califica como dictamen en los términos de los numerales 2, 3 inciso b), y 4 de la Ley No. 6815.
Por tanto, en virtud de la competencia de la Procuraduría, la naturaleza del órgano consultante, y la materia consultada, la opinión que se vierte, siendo técnica, no tiene el carácter vinculante propio de los dictámenes.’ (OJ–027–95 de 25 de agosto de 1995) (Nota: Sobre el tema de la Asamblea Legislativa y la competencia consultiva de esta Procuraduría, pueden verse los siguientes criterios: C-092-92 de 12 de febrero de 1992, OJ-003-95 de 30 de marzo de 1995, OJ-027-95 de 25 de agosto de 1995, OJ-063-97 de 9 de abril de 1997, OJ-002-98 de 16 de enero de 1998, OJ-009-99 de 13 de enero de 1999, OJ-009-99 de 13 de enero de 1999, OJ-011-99 de 18 de enero de 1999, OJ-026-99 de 26 de febrero de 1999, OJ-031-99 de 17 de marzo de 1999, OJ-034-99 de 22 de marzo de 1999, OJ-040-99 de 26 de marzo de 1999, OJ-051-99 de 30 de abril de 1999 y OJ-070-99 de 9 de junio de 1999)
Obviamente, en aquellos supuestos en que la consulta provenga de la Asamblea Legislativa, en actuaciones propias de la función administrativa que excepcionalmente realiza, sí el posible emitir un dictamen vinculante." (Dictamen C-231-99 de 16 de noviembre de 1999)
Por lo tanto, ésta es una opinión jurídica sin efectos vinculantes.” (Pronunciamiento OJ-043-2002 de 8 de abril del 2002).
En consecuencia, aquellas consultas que provienen de la Asamblea Legislativa, y que tienen relación con el ejercicio de las atribuciones que le son propias y características, no se responden mediante dictámenes vinculantes, sino con la emisión de pronunciamientos que carecen de dicho efecto de vinculatoriedad. Eso sí, si la consulta es planteada en relación con temas en que la Asamblea Legislativa actúa, excepcionalmente, en función administrativa, o sea, como Administración Pública, su solicitud es evacuada como un dictamen con efectos vinculantes. Ese mismo tratamiento se realiza en tratándose del Poder Judicial y del Tribunal Supremo de Elecciones.
En el presente caso, si bien el consultante sí es Administración Pública (artículo 1º de la Ley General de la Administración Pública), la materia consultada está referida a la interpretación de una norma de procedimiento parlamentario contenida en el Reglamento de la Asamblea Legislativa.
Dicho cuerpo normativo tiene su fundamento constitucional en el artículo 121 inciso 22) de nuestra Constitución; pero además, debe resaltarse que, en la materia de interés, constituye parámetro de constitucionalidad de conformidad con el artículo 73 inciso b) de la Ley de la Jurisdicción Constitucional[1], lo que le otorga una característica importante en cuanto a su naturaleza.
Dentro del propio Reglamento, el numeral 207 dispone, en lo que interesa que “Toda reforma total o parcial a este Reglamente, así como la interpretación de cualquiera de sus disposiciones requiere, para ser aprobada, los dos tercios de votos de la totalidad de los miembros de la Asamblea. (…)”
De esta forma, el propio Reglamento reserva, a favor de la Asamblea, su interpretación.
Lo anterior nos permite afirmar que este Órgano Asesor no puede realizar una interpretación, con carácter vinculante, de las normas del Reglamento de la Asamblea Legislativa, aún cuando la consulta proceda de un órgano u ente de la Administración Pública.
En razón de lo anterior, y con un ánimo de colaboración, el estudio se limitará a señalar la doctrina y jurisprudencia relacionada con el tema.
II. Del procedimiento parlamentario en relación con el principio de publicidad
El procedimiento legislativo se debe ver como una unidad que tiene como finalidad que la voluntad del pueblo, representada por la Asamblea Legislativa, sea efectivamente realizada. El jurista Carlos Arguedas[2] lo expresa de la siguiente manera:
“(…) Cuando nos referimos a la ley, ésta se nos aparece como una entidad unitaria. Ello no obsta para que, tras el acto concluido, se advierta una serie de actividades ordenadas sistemáticamente, de modo indefectible y necesario, a producirlo, valga decir, tendientes a realizar esa finalidad unitaria. Se ha dicho antes que la ley es el resultado de una serie de actividades necesarias, articuladas según un orden previsto por el ordenamiento…”
Con dicha serie de actividades “ordenadas sistemáticamente” destinadas a dar como resultado la ley, lo que se pretende es asegurar el cumplimiento del principio democrático dentro de una sociedad que lo ha adoptado como propio de sus instituciones políticas. Asimismo, el principio democrático impone unos requisitos básicos para la elaboración de la ley, admitidos casi unánimemente por la doctrina.
Éstos consisten en que la propia ley sea la manifestación de la voluntad de la mayoría del Parlamento, siempre que durante su formación se haya garantizado la participación de los sujetos interesados, en un procedimiento público (reglas de la mayoría, de...
