O.J.-242-2003
20 de noviembre del 2003 Señores Licda. Lineth Saborío Chaverri Ministra de Planificación Nacional y Política Económica Lic. Roberto Tovar Faja Ministro de Relaciones Exteriores y Culto Lic. Juan José Echeverría Alfaro Presidente Ejecutivo Instituto de Fomento y Asesoría Municipal Distinguidos señores:
Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me es grato referirme a su carta del 4 de los corrientes, a través de la cual solicitan a la Procuraduría General de la República reconsiderar lo indicado en la O.J.-124-2003 de 30 de julio del 2003, respecto de la designación y operación de las Unidades de Gestión, particularmente lo establecido en el punto 9 de las conclusiones vertidas, a efecto de que se considere viable la posibilidad de que por criterios de oportunidad y conveniencia se designen como Unidades de Gestión instituciones públicas diversas a las que sean establecidas como Beneficiarios, al amparo de las particulares disposiciones que regula el CONVENIO-MARCO bajo la figura de la delegación.
I.-
NATURALEZA DE NUESTRO PRONUNCIAMIENTO Y ACLARACIÓN PREVIA.
Por las razones indicadas en la O.J.-124-2003 de 30 de julio del 2003, la Procuraduría General de la República no pudo ejercer la función consultiva a través de un pronunciamiento con efectos vinculantes para los órganos y ente consultantes.
En segundo lugar, en vista de la naturaleza de la O.J.-124-2003, la cual no tiene efectos vinculantes, siendo una mera opinión jurídica, no es posible solicitar una reconsideración de lo ahí expresado. En estos casos, lo procedente es pedirle al Órgano Asesor una aclaración, ampliación o un nuevo análisis de los aspectos estudiados a causa del acaecimiento de nuevos hechos o nuevas tesis jurídicas que cuestionan las conclusiones de la opinión jurídica. Así las cosas, es dentro de esta filosofía que entramos a analizar el punto que se nos solicita.
II.-
ANTECEDENTES.
A.-
Criterio de la Asesoría Jurídicas de los órganos y entes consultantes.
Mediante memorando del 4 de noviembre, suscrito por Javier Moiso Greñas, Clarencio Bolaños Barth y José Francisco Peralta Prado, director de la Asesoría Jurídica de MIDEPLAN, director de la Asesoría Jurídica de la Cancillería y director de la Asesoría Jurídica del IFAM, respectivamente, concluyen en lo siguiente:
"9) En conclusión, se considera que el propio CONVENIO-MARCO, que es un convenio internacional y posee tal rango constitucional, diseña un particular mecanismo de cooperación y coadyuvancia que designa bajo la denominación de delegación que deba reflejarse, al menos, en la esfera interinstitucional. Bajo este particular mecanismo Íque no es coincidente con su homónimo en la legislación ordinaria administrativa-, el beneficiario es responsable directo de todos los actos de imputación jurídica relacionados con la ejecución del proyecto y la Unidad de Gestión es responsable de proporcionar la estructura operativa para implementar las acciones propias del proyecto que el Beneficiario haya decidido ejecutar, no bajo una relación de dependencia Ícomo sería el caso cuando la Unidad de Gestión es una oficina más dentro de la estructura del Beneficiario- sino bajo medidas de cooperación y coadyuvancia, cuando por criterios de oportunidad y conveniencia la Unidad de Gestión recae en una institución pública ajena al Beneficiario, pero común a éste en la consecución de intereses públicos involucrados con las metas y objetivos que persigue el proyecto.
10) Tanto el Convenio Específico que se suscriba al amparo del CONVENIO-MARCO como el eventual Convenio de Delegación que igualmente se suscriba al amparo del CONVENIO-MARCO y del respectivo Convenio Específico, deben ser acordados voluntariamente entre las instituciones públicas involucradas y refrendado por la Contraloría General de la República."
(Las negritas no corresponden al original).
B.-
Criterios de la Procuraduría General de la República.
En lo conducente, en la opinión jurídica O.J.-
124-2003, expresamos lo siguiente:
"9.-
No pueden designarse como Unidades de Gestión instituciones públicas diversas a las instituciones públicas beneficiarias y organizaciones no gubernamentales, ya que ello implicaría una violación al principio de legalidad."
III.-
SOBRE EL FONDO.
En la opinión jurídica O.J.-124-2003 esbozamos, entre otros, los siguientes argumentos a favor de nuestra tesis:
"Además, tampoco se desprende del Convenio y sus anexos que las instituciones públicas puedan actuar en esa condición, lo que podría vulnerar el principio de legalidad. En este sentido, debemos recordar que las actuaciones de la Administración Pública están sometidas al principio de legalidad. Con base en él, los entes y los órganos públicos sólo pueden realizar los actos que están previamente autorizados por el ordenamiento jurídico (todo lo que no está permitido está prohibido). En efecto, señala el artículo 11 LGAP, que la Administración Pública debe actuar sometida al ordenamiento jurídico y sólo puede realizar aquellos actos o prestar aquellos servicios públicos que autorice dicho ordenamiento, según la escala jerárquica de sus fuentes.
Por su parte, la Sala Constitucional, en el voto N° 440-98, ha sostenido la tesis de que, en el Estado de Derecho, el principio de legalidad postula una forma especial de vinculación de las autoridades e instituciones públicas al ordenamiento jurídico. Desde esta perspectiva,
toda autoridad o institución pública lo es y solamente puede actuar...
