- OJ- 012-2000
- 08 de febrero del 2000
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- Señor
- José Manuel Núñez González
- Diputado, Fracción Partido Fuerza Democrática
- Asamblea Legislativa
- S. D.
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- Estimado señor:
Por encargo y con la aprobación del señor Procurador General de la República, Román Solís Zelaya, me es grato dar respuesta a su Oficio Número FFD-JM-314-00 de miércoles 12 de enero del 2000, mediante el cual solicita el criterio técnico-jurídico acerca:
" Si procede el pago de la totalidad de los años de servicio, referente al pago de Auxilio de Cesantía, en caso de DESPIDOS por reestructuración del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, tal y como se ha dado en otras instituciones."
Previo a dar respuesta a su interrogante, es menester advertir que, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 1, 2, 3 inciso b) de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República -Ley No. 6815 de 27 de setiembre de 1982- los dictámenes y pronunciamientos que este Organo Consultor vierta a los componentes de la Administración Pública son de acatamiento obligatorio.
No obstante, entratándose de los señores Diputados, ha sido práctica institucional dar su asesoramiento, cuando así lo soliciten en el ejercicio de la función pública. De ese modo, lo que en este estudio se determine, responde únicamente una opinión jurídica que no tiene la virtud de ser vinculante para la Administración Estatal. Hecha la anterior observación, se procederá a realizar el análisis sobre lo planteado, no sin antes exponer algunos puntos que faciliten la comprensión de la respuesta.
I.-
REGIMEN JURIDICO APLICABLE A LA RELACIÓN DE SERVICIO HABIDA ENTRE EL FUNCIONARIO Y EL INSTITUTO NACIONAL DE VIVIENDA Y URBANISMO:
De conformidad, fundamentalmente, con los artículos 1 y 2 de la Ley No. 1788 de 24 de agosto de 1954 y sus reformas(1), el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo es una institución autónoma del Estado, con independencia de gestión administrativa y técnica, sin embargo, entratándose de las relaciones de empleo entre los funcionarios y esa dependencia, deberá sujetarse a los principios constitucionales que propugnan los artículos 191 y 192 de la Carta Política y toda la jurisprudencia que alrededor de ellos existe, tal y como este Despacho, expuso, ampliamente, mediante el Dictamen No. 143-99 de 13 de julio de 1999.
NOTA (1): Denominada Ley Orgánica del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo.
En esa oportunidad se explicó que, dichas mandatos de orden superior, son los pilares normativos en que se apoya la relación de servicio habida entre los servidores públicos y el Estado, encargándose el legislador de ajustar sus presupuestos a todo el ámbito de la función pública. En ese aspecto, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, ha advertido en uno de sus importantes fallos, que falta por hacer en el plano jurídico del empleo público, cuando a la fecha, aún no se ha comprendido la regulación total de las relaciones de servicio en el Sector Público, mediante un régimen estatutario único y uniforme, que permita contemplar por igual, todos los principios que rigen el trabajo estatal, en garantía no sólo del servidor sino en aras del bienestar común. Así, ese Organo de Control de Constitucionalidad, mediante el Voto No. 1696-92 de cita, subrayó que:
"XI. En opinión de la Sala, entonces, los artículos 191 y 192 de la Constitución Política, fundamentan la existencia, de principio, de un régimen de empleo regido por el Derecho Público, dentro del sector público, como ha quedado claro del debate en la Asamblea Nacional Constituyente y recoge incipientemente la Ley General de la Administración Pública. Este régimen de empleo público implica necesariamente, consecuencias derivadas de la naturaleza de esa relación, con principios generales propios, ya no solamente distintos a los del derecho laboral (privado), sino muchas veces contrapuestos a éstos.
Obviamente, la declaración contenida en esta sentencia abarca la relación de empleo que se da entre la administración (o mejor, administraciones) pública y su servidores, más, en aquellos sectores en que haya una regulación (racional) que remita a un régimen privado de empleo, la solución debe ser diferente..."
Lo anterior explica, con meridiana claridad que, por la esencia constitucional del régimen de referencia, su tratamiento resulta ser diferente al que tiene el empleo privado, siendo que la circunstancia de aquellas entidades del Aparato Estatal de no estar todavía incorporadas formalmente a un régimen estatutario, no les autoriza mientras tanto, la aplicación de normativa que pertenece al ámbito privado de las relaciones de trabajo, si no es, por el carácter excepcional de la "supletoriedad". En consecuencia, la labor del servidor con el Estado debe estar siempre regulada por el Derecho Administrativo, tal y como lo ordena el Artículo 112.1 de la Ley General de la Administración Pública.(2)NOTA (2): Ley N# 6227 de 02 de mayo de 1978
De toda forma, la jurisdicción constitucional, a través del fallo de análisis, y con soporte de los antecedentes de la Carta Fundamental de 1949, acotó con detenimiento que, desde el principio los constituyentes se preocuparon por un cuerpo legal que abarcara integralmente el sistema de empleo del Estado. Verbigracia, en el Aparte V de dicha sentencia, se visualiza una de las disposiciones transitorias para la proyección, en aquella oportunidad, del artículo 140 de la Constitución Política, a través de la cual, se patentiza esa inquietud, de la siguiente forma:
"... Esa ley podrá, además disponer que sus normas se apliquen gradualmente a los diversos departamentos de la Administración Pública; en todo caso, dicha ley deberá proteger a la totalidad de los servidores públicos incluidos en el inciso segundo del artículo 140, a más tardar el ocho de noviembre de mil novecientos cincuenta y nueve..."
No obstante la intención de la Asamblea Nacional Constituyente, para que, por un tiempo determinado se lograra un cuerpo jurídico que cubriera igualmente todo el empleo estatal, es lo cierto que, a la fecha no ha sido posible cumplirse con la encomendada tarea; empero, esa circunstancia no permite a las instituciones públicas, ayunas de una legislación propia, separarse de los principios superiores de cita, en tanto en nuestra Carta Política, se encuentran bien definidos los presupuestos por los cuales, debe regirse la Administración Pública, a saber: "un estatuto de servicio civil regulará las relaciones entre el Estado y los servidores, con el propósito de garantizar la eficiencia de la administración", a través de un personal altamente calificado, nombrado a base de idoneidad comprobada, que "sólo podrá ser removido por las causales de despido justificado que exprese la normativa correspondiente, o en el caso de reducción forzosa de servicios, ya sea por falta de fondos o para conseguir una mejor organización de los mismos."
Continúa la Sala de consulta subrayando en el mencionado Pronunciamiento, que: "dichos numerales buscaron enunciar los principios por los que debía regularse el régimen estatutario del empleado público, con el objeto de evitar injerencias extrañas en las funciones propias de sus servidores. Existía para el Estado un deber de aprobar un estatuto para el Estado, pero que conforme a la exposición de motivos del proyecto del Estatuto del Servicio Civil, preparado por iniciativa del Poder Ejecutivo, se abstuvo de emitirlo en cuanto a la Administración Pública en general y lo limitó en cuanto a su alcance, lo que produjo las consecuencias e interpretaciones aplicativas de una normativa ajena a lo pretendido por el constituyente" (Ibid) (Lo subrayado no es del texto original)
Desde la óptica jurídica reseñada, ha quedado bien clara la voluntad del legislador-constituyente al momento del dictado de los numerales 191 y 192 de la Constitución Política, lo que hoy constituyen mandatos, y no simples recomendaciones, como, en varias ocasiones, lo ha dicho el Organo Contralor de la Carta Magna. Pero, también lleva razón esta Sala al argüir que, en el plano legal, todavía hay instituciones estatales, en las que el legislador no ha regulado, estatutariamente, la relación de servicio con los funcionarios; situación, que a no dudarlo, ocasiona problemas de aplicación de supuestos como el planteado en su Oficio, que en cambio sí resuelve la Ley del Estatuto de Servicio Civil(3); del cual, siguiendo una tesis restrictiva de los precedentes de las recién citadas disposiciones constitucionales y el mencionado artículo 112.1 de la Ley General de la Administración Pública, sería posible recurrir a su propio texto, sin embargo, ello no es tarea fácil(4), sino es complementándose con las herramientas de la tecnicidad jurídica para su comprensión.
NOTA (3): Artículo 1 de la Ley No. 1581 de 30 de mayo de 1953 que a la letra dice:
"Este Estatuto y sus Reglamentos regularán las relaciones entre el Poder Ejecutivo y sus servidores, con el propósito de garantizar la eficiencia de la Administración Pública y proteger a dichos servidores" (Lo resaltado no es del texto original)
NOTA (4): Para el caso de estudio, es realmente valioso el aporte que el Doctor Eduardo Ortiz nos legó en una de sus "tantas obras" al enseñar que: "..., que, dado el texto del artículo 191, no hay independencia del ente frente a la Asamblea Legislativa cuando ésta regula sus relaciones de empleo, con el fin de asegurar la eficiencia de la Administración y la justicia en el trato del servidor público, pues ese campo está reservado a ella, por el Artículo 191, sin límites de ninguna especie, fuera de los expresamente consignados en la Constitución. El Estatuto del Servicio Civil puede ser el mismo para los entes públicos estatales que para el Estado y sus tres Poderes, sin menoscabo de la independencia de aquellos en materia de administración, porque en relación con su régimen de empleo el ente carece de autonomía y no hay ningún campo a él reservado con exclusión de la ley. Desde ese ángulo se ve claro que los...
