Opinión Jurídica n° 096-J de 06 de Setiembre de 2000, de Ministerio de Comercio Exterior

Emisor:Ministerio de Comercio Exterior
 
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OJ-096-2000
San José, 6 de setiembre del 2000

Señores
F. Tomás Dueñas Leiva
Ministro de Comercio Exterior
Walter Nihaus
Ministro de Turismo

Estimados señores Ministros:
Con aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta a su Oficio DM-735-00 del 2000, en el cual manifiestan que bajo la idea del Gobierno de la República de analizar la normativa y proponer mejoras que garanticen la protección de los bienes jurídicos y favorezcan la transparencia en los procedimientos administrativos, se ha elaborado un proyecto de reforma parcial al Reglamento a la Ley sobre zona marítimo terrestre, Decreto N° 7841-P, del que solicita nuestro parecer.
El proyecto tiene por objeto compaginar el Reglamento con el verdadero sentido de la Ley 6043, necesidad que se afirma ha sido puesta de relieve en diversos pronunciamientos de la Procuraduría. Integra un bloque de reformas con dos proyectos más: un Reglamento de trámite de visado de planos para la construcción en la Zona Marítimo Terrestre y un Reglamento para el amojonamiento y demarcatoria de la misma, también sometidos a nuestro conocimiento y que se contestarán por separado, en razón de la disparidad y amplitud de temas que envuelven.
I.- ALCANCE DE ESTE PRONUNCIAMIENTO
Como se anotó en nuestro Oficio O. J.-062-2000, de 9 de junio, al contestar el Proyecto de Decreto para la revisión y aprobación de planes reguladores y planes maestros en la zona marítimo-terrestre, por tratarse de actos inherentes de la Administración activa, insustituibles por esta Institución a través de un dictamen de acatamiento obligatorio, el criterio en torno al proyecto consultado se emite con carácter de opinión jurídica Ítal y como se solicita-, no vinculante, en afán de colaborar con el Poder Ejecutivo en el desempeño de sus funciones.
  • II.- PROYECTO DE REFORMA PARCIAL AL DECRETO N° 7841-P, REGLAMENTO A LA LEY 6043
El proyecto, sobre la base de la potestad reglamentaria y con fundamento en varias Leyes, tiende a lograr una regulación clara y consecuente con la protección que requiere la zona marítimo terrestre, acogiendo Íse dice- varios pronunciamientos de la Procuraduría que aconsejan "modificar el reglamento vigente de la zona marítimo-terrestre, en la medida en que se aparte del sentido de la Ley 6043".
En este punto conviene concretar las disposiciones de las distintas Leyes citadas que se desarrollan, pues sólo se hace con la Ley General de la Administración Pública.
Además, han de detallarse los pronunciamientos de la Procuraduría que se mencionan e indicar los artículos que sugieren reformar. Esto por cuanto la redacción del segundo considerando es vaga al respecto y da a entender que "varios pronunciamientos de la Procuraduría" han recomendado reformar los once artículos que se modifican, lo que no se ajusta a la verdad.
Asimismo debe corregirse el calificativo de "administrador y vigilante" que se le atribuye a la Procuraduría en la zona marítimo terrestre, en virtud de que la administración compete a las municipalidades de las respectivas jurisdicciones y la superior y general de todo lo referente a la zona marítimo terrestre está a cargo del Instituto Costarricense de Turismo, con cuya función tiende a confundirse. Lo que ejerce la Procuraduría es un control jurídico para el debido cumplimiento de las disposiciones de la Ley 6043 (arts. 2°, 3°, 4°, 34 y 35).
III.- REFORMAS PROPUESTAS
Los artículos a modificar son: 15, 20, 27, 31, 32, 43, 46, 54, 55 y 84 del Reglamento a la Ley de la Zona Marítimo Terrestre. De su lectura se aprecia que la reforma se orienta esencialmente a subsanar cuestiones formales, para conciliar ambas normativas, más que a la efectiva protección de los recursos costeros y del medio ambiente, del que es parte, en el trámite, otorgamiento y ejecución de autorizaciones y concesiones, por ejemplo. Veamos.
  • REQUISITO DE DECLARATORIA DE APTITUD TURÍSTICA O NO TURÍSTICA PARA APROBAR OBRAS Y CONCESIONES
    1. La modificación del artículo 15 es acertada.
      La interpretación -en sentido contrario- del texto actual parece fomentar a priori dos erróneos criterios. El primero es que pueden aprobarse obras de construcción, reconstrucción o remodelación en la zona marítimo terrestre al sobrevenir, sin más, la declaratoria de aptitud turística o no turística por el ICT. Redacción que si bien sigue la imperfecta literalidad de los artículos 19 y 35, párrafo 2°, de la Ley, es equívoca, ya que ese tipo de obras, bajo una interpretación armónica de la Ley y su Reglamento, sólo pueden tener lugar al amparo de una concesión debidamente aprobada e inscrita en el Registro de Concesiones, cumpliendo todos los requisitos y trámites exigidos.
      El segundo aspecto, que distorsiona los objetivos de la planificación, contradice otros preceptos legales y puede generar conflictos innecesarios en torno a posibles responsabilidades civiles, es que faculta a las municipalidades a otorgar concesiones antes de producirse la mencionada declaratoria, siempre que no involucren construcciones, reconstrucciones o remodelaciones.
      Este extremo fue comentado en el dictamen C-100-95, del 10 de mayo de 1995 de la Procuraduría, que con arreglo a los postulados de la Ley 6043 y su Reglamento cuestionó la legalidad de autorizar concesiones sin mediar declaratoria de aptitud de la zona y obras estables sin plan regulador, entre otros presupuestos.
      La reforma propuesta tiene la orientación de corregir esos defectos y es positiva en tanto suprime la posibilidad de otorgar concesiones sin declaratoria de aptitud turística y no turística, y prohibe a las Municipalidades autorizar obras de construcción, reconstrucción o remodelación prescindiendo de la aprobación de plan regulador costero y contrato de concesión inscrito. Cabe resaltar que las obras deben apegarse a los términos de la concesión y al plan regulador implementado.
    2. NECESIDAD DE PLAN REGULADOR PARA URBANIZACIONES
      El artículo 20 vigente faculta la realización de urbanizaciones dentro de la zona marítimo terrestre donde no se ha formulado el plan regulador, sujetas a los requisitos que establezca en cada caso el INVU y el ICT, lo que se presta a una casuística subjetiva, sin los parámetros objetivos de desarrollo que debe inspirar el plan regulador. Sobre la ilegalidad de esa clase de disposiciones reglamentarias se pronunció la Procuraduría en el dictamen C-100-95.
      El Proyecto indica que al urbanizar terrenos dentro de las zonas planificadas, el diseño se ajustará a las normas y recomendaciones del Plan Regulador aprobado y a las Leyes que disciplinan la materia.
      Como la eficacia normativa del Plan Regulador se adquiere con la publicación en el diario oficial y no con la simple aprobación, ha de agregarse "y publicado" después de "aprobado." Se sugiere sustituir el término "Leyes" por "legislación". Es más amplio; comprende las normas reglamentarias.
      El Proyecto de reforma al artículo 20 elimina el último acápite del actual, que somete a la Ley de Planificación Urbana la regulación de las áreas de terrenos que corresponde ceder al uso público. Esta supresión no se aconseja porque afecta los derechos de los residentes y usuarios de la zona marítimo terrestre a los servicios básicos: vías, parques y facilidades comunales (equipamientos educativos, de salud, de actividades socio-culturales y de culto: iglesias, de administración y otros servicios: correos, casetas de policía, etc.), con perjuicio de la calidad de vida (en los campos expresados: salud, seguridad, etc.).
      En terrenos que ya son de dominio público estatal no cabría la cesión gratuita para esos usos, como acontece con los inmuebles privados, pero sí deben conservarse los porcentajes obligatorios y destinos de los terrenos para el acceso público a los servicios básicos.
      Se recomienda preservar el último párrafo del artículo 20 actual, y adaptar su redacción señalando que en cuanto a vías públicas, parques y facilidades comunales los usos se asignarán siguiendo los criterios de la Ley de Planificación Urbana (doctrina del artículo 40).
    1. FORMA DE PRESENTAR LA SOLICITUD DE CONCESIÓN
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