Opinión Jurídica n° 043-J de 26 de Julio de 2010, de Asamblea Legislativa
| Emisor | Asamblea Legislativa |
OJ-043-2010
Licenciada Nery Agüero Montero Comisión de Asuntos Jurídicos Asamblea Legislativa Jefe de Área
Estimada señora:
Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto de la República, doy respuesta a su oficio CJ-057-06-10 de 29 de junio de 2010. Memorial a través del cual se nos consulta el proyecto de Ley tramitado bajo el número de expediente 16.505 denominado “Ley que modifica los artículos 8 y 9 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República”, publicado en el Diario Oficial N.° 112 de 12 de junio de 2007.
A efecto de dar respuesta satisfactoria a su consulta, se analizará en primer lugar, aspectos generales sobre el régimen jurídico del control externo y objetivo de los fondos públicos. Luego nos referiremos al alcance de la reforma propuesta. Sin embargo, de previo, conviene realizar algunas consideraciones en punto a la atención de las consultas legislativas por parte de esta Procuraduría General.
1. EN ORDEN A LA ATENCIÓN DE CONSULTAS PLANTEADAS POR LA ASAMBLEA LEGISLATIVA.
Este Órgano Consultivo ya ha tenido la oportunidad de pronunciarse en torno al ejercicio de la función consultiva en relación con las cuestiones formuladas por los señores y señoras diputados. Sobre la materia, se ha apuntado que en el caso costarricense, no existe norma que atribuya a la Procuraduría General competencias para pronunciarse sobre los proyectos de Ley que se presenten a la Asamblea Legislativa. Empero, se ha remarcado que ha sido una práctica histórica evacuar, en un afán de colaboración, las consultas formuladas por las distintas comisiones legislativas, o por los señores y señoras diputadas en relación con determinados proyectos de Ley. Al respecto, conviene citar lo expresado en la Opinión Jurídica OJ-003-2008 del 15 de enero de 2008:
“En el caso costarricense, el ordenamiento jurídico no otorga expresamente competencias específicas a la Procuraduría General en relación con los anteproyectos de Ley que presente el Poder Ejecutivo a la Asamblea Legislativa. No obstante, ha sido costumbre del Órgano Consultivo – motivado por el propósito de colaborar con la Asamblea Legislativa – atender las solicitudes formuladas por las diversas comisiones legislativas y aún por los señores y señoras diputadas en relación con determinados proyectos de Ley.
La consideración que la Procuraduría General otorga a las consultas de los señores diputados responde a una práctica histórica ya consolidada desde lejana data. Sobre el particular, es oportuno subrayar que ya durante la discusión de la Ley Orgánica de la Procuraduría General, el entonces Sub - Procurador General Francisco Villa, reconocía la vigencia de la tradición institucional de responder a las consultas de los señores diputados (Ver Actas Nos. 23 y 24, folio 59 del expediente legislativo correspondiente a la Ley N° 6815 .)
En ausencia de una norma jurídica que autorice ese asesoramiento, este se ha fundado en el interés público presente en la consulta. No obstante, dadas las condiciones en que la asesoría se presta, la jurisprudencia administrativa ha realizado importantes puntualizaciones en orden a los límites que se imponen a las consultas que formulan los señores diputados.”
Así las cosas, es el interés público el que justifica el ejercicio de la función consultiva en relación con los proyectos de Ley que se presenten en la Asamblea Legislativa. En la Opinión Jurídica OJ-003-2008 ya citada, se indicó que la labor de asesoramiento de esta Procuraduría debe responder al interés público:
“(…) la labor de asesoramiento que presta este Órgano Consultivo debe responder indudablemente al interés general. De esta forma, nos está vedado atender cualquier consulta que no se oriente a la satisfacción de dicho interés. (En sentido similar: el dictamen C-447-2006 del 9 de noviembre de 2006).
La supeditación de la función consultiva al interés general es una característica común a toda la actuación pública en un Estado Democrático. Al respecto, conviene transcribir lo establecido en la Opinión Jurídica OJ-227-2003 del 11 de noviembre de 2003:
“El interés público que en términos generales identificamos con el interés general, es el fin último de la acción pública, al punto que se le considera la “piedra angular de la acción pública”. Es el fundamento de la legitimación de la actuación administrativa (cfr. Conseil d’Etat: Réflexions sur l’intérêt général . Le rapport public pour 1999), que garantiza la adhesión de los ciudadanos a la acción del Estado (F. RANGEON: L’idéologie de l’intérét général, Economica, 1986, p.9). En ese sentido, el interés general confiere al Estado el poder de actuar sobre el conjunto de los individuos, superponiéndose a los distintos fines particulares”.
En el caso que nos ocupa, el interés público que reviste la consulta es evidente, pues se nos pide extender nuestro criterio jurídico sobre un proyecto de Ley que eventualmente incidiría sobre el alcance de las competencias del órgano de control externo superior establecido por nuestra Constitución. Razón por la cual, estimamos procedente extender el presente criterio, el cual, sin embargo, evidentemente no es vinculante para los señores y señoras diputadas.
2. EN ORDEN AL CONTROL EXTERNO Y OBJETIVO DE LOS FONDOS PUBLICOS
La Constitución Política (CPCR), en su artículo 9, establece que el Gobierno de la República es responsable. La imposición de este deber general de responsabilidad alcanza a los tres poderes de la República y a sus titulares, y en última instancia a toda la administración pública.
Este principio de responsabilidad ya se encontraba también en la Constitución de 1871, específicamente en su artículo 73.
La más antigua doctrina constitucional costarricense ha explicado dicho principio de responsabilidad en los siguientes términos:
“Como quiera que sea, la responsabilidad de los funcionarios públicos es base esencial del régimen republicano, que se funda en el principio de que los empleados son simples mandatarios del pueblo, nombrados exclusivamente para su servicio, y por tanto deben cuenta estricta de sus actos al mandante. De otra parte, la responsabilidad asegura el buen desempeño de una función y el ejemplo de la tercera república en Francia lo está demostrando….” (BEECHE, OCTAVIO. Estudios de Derecho Constitucional. Librería Española. San José. 1910. P. 152)
El principio de responsabilidad, comprende, entonces el deber de los jerarcas y titulares subordinados, y en general de todo funcionario público, de rendir cuentas sobre su gestión. En todo caso, el deber de rendición de cuentas ya ha sido incorporado expresamente en nuestra Carta Fundamental. Específicamente, el artículo 11 CPCR establece que la Administración Pública debe estar sometida a los procedimientos de evaluación de resultados y rendición de cuentas. Constituye un deber del Legislador crear dichos procedimientos.
Correlativamente, el principio de responsabilidad, establecido en el artículo 9 constitucional, implica que la Administración Pública se encuentra sujeta a control externo. Así se entendió durante las discusiones suscitadas en la Asamblea Constituyente de 1949. Al respecto, conviene transcribir, aunque fuese parcialmente la intervención del constituyente Facio Brenes, quien claramente enfatizó la relación intrínseca que existe entre el principio de responsabilidad y el principio de sujeción de la Administración a alguna forma de control externo:
“No puedo ahora entrar en detalles sobre tal capítulo: tan sólo diré de él que es su propósito central el impedir que lleguen a recargarse en el Estado, concretamente, en el Poder Ejecutivo, tantas funciones económicas o sociales, que lo conviertan por auto-fortalecimiento, en un peligro para la libertad política y la estabilidad democrática del país. Abjuramos del Estado hipertrofiado, del Ejecutivo a la Prusia, de la seguridad social recetada por Bismarck; queremos un Estado democrático, libre, eficaz, responsable, controlado, dentro del cual la división de funciones y la descentralización garanticen a la ciudadanía contra presuntos irrespetos a sus derechos.” (Acta 50 de la sesión de 16 de abril de 1949)
Es decir que en nuestra Ley Fundamental no es posible concebir una Administración Pública libre de controles externos que aseguren la transparencia de la gestión de sus funcionarios.
En este mismo sentido se ha decantado el desarrollo del Derecho a la democracia elaborado por la Carta Democrática Interamericana. Instrumento que en su artículo 4 establece que la transparencia, la responsabilidad y el control de la gestión son componentes fundamentales del ejercicio de la democracia:
Artículo 4
Son componentes fundamentales del ejercicio de la democracia la transparencia de las actividades gubernamentales, la probidad, la responsabilidad de los gobiernos en la gestión pública, el respeto por los derechos sociales y la libertad de expresión y...
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