OJ-111-2006
3 de agosto de 2006
Licenciada
Hannia M. Durán
Jefa de Área
Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos Agropecuarios
Recursos Naturales
Asamblea Legislativa
Presente
Estimada señora:
Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República me es grato referirme a su facsímil del 21 de julio del año en curso, a través del cual solicita el criterio del Órgano Superior Consultivo Técnico-jurídico sobre el proyecto de ley denominado “Ley para el Transporte Interno de Ganado Bovino y sus Productos para Consumo Humano”, el cual se tramita bajo el expediente legislativo n.° 15.568.
Es necesario aclarar que el criterio que a continuación se expone, es una mera opinión jurídica de la Procuraduría General de la República y, por ende, no tiene ningún efecto vinculante para la Asamblea Legislativa por no ser Administración Pública. Se hace como una colaboración en la importante labor que desempeña el diputado.
I.-
RESUMEN DEL PROYETO DE LEY.
La iniciativa tiene como objetivo principal establecer, en forma concreta y específica, “(…) los controles y sistemas que logren la protección de los hatos contra la acción de los cuatreros, por medio de un sistema de transporte interno, que garantice que los animales que se movilizan dentro del territorio nacional se encuentren sanos, con lo que se garantiza la inocuidad de la carne para consumo humano, además de que no se trata de animales adquiridos en forma ilegítima, con lo que protege el principal patrimonio de los productores, su hato ganadero”.
Por tal motivo, se crea la Comisión Reguladora de Transporte de Ganado, como un órgano de desconcentración máxima del Ministerio de Agricultura y Ganadería, el cual contará con personería jurídica instrumental; se establece que la movilización de un lugar a otro dentro del territorio nacional de todo semoviente deberá contar con una guía de transporte; se crean una serie de delitos y contravenciones y; por último, se reforman varias leyes relativas a la materia.
II.-
SOBRE EL FONDO.
El proyecto de ley presenta algunas falencias que pasamos a reseñar, las cuales deben ser corregidas con el fin de lograr una correcta interpretación y aplicación de la ley. En primer lugar, aclarar que en el numeral 4, en lo referente al agotamiento de la vía administrativa, conforme con el voto de la Sala Constitucional n.° 3669-06, este es optativo. Dicho de otra forma, la Comisión Reguladora de Transporte de Ganado agota la vía administrativa únicamente cuando el justiciable opte por agotarla.
En segundo término, el artículo 6 del proyecto de ley indica que para ser director ejecutivo de la citada comisión es necesario ser costarricense en el ejercicio de sus derechos civiles y políticos. Para efectos de estudio y de una correcta ubicación del tema que nos ocupa, conviene traer a colación la abundante e importante jurisprudencia que el Tribunal Constitucional ha sentado en esta materia. Tal y como lo expresamos en nuestro dictamen C-032-99:
“El artículo 19 de nuestra Carta Fundamental estipula que los extranjeros gozan de los mismos derechos individuales y sociales que los costarricenses, “... con las excepciones que esta Constitución y las leyes establecen...” (el destacado no figura en el original).
Fuera del campo político, entonces, existe una asimilación constitucional entre costarricenses y extranjeros en cuanto al disfrute de tales derechos, aunque la misma puede ser exceptuada por el legislador ordinario. O, como bien lo describe la Sala Constitucional, la norma constitucional “... traduce el principio de igualdad entre nacionales y extranjeros en materia de derechos individuales y sociales, su desigualdad en tratándose de derechos políticos y la posibilidad de realizar diferenciaciones mediante el procedimiento para la creación de la Ley formal...” (voto n° 8858-98 de las 16:33 horas del 15 de diciembre de 1998).
La jurisprudencia de ese mismo órgano jurisdiccional ha determinado que dicha potestad legislativa, así como el correlativo margen de discrecionalidad legislativa, son menos amplios de lo que podría pensarse, a partir del hito jurisprudencial marcado por el voto n.° 1282-90 de las 15 horas del 16 de octubre de 1990:
“... El ‘trato preferencial’, -según lo califica el accionante-, establecido en ese numeral no viola el principio de igualdad, ni el de igualdad de extranjeros con respecto a los nacionales, consagrados en los artículos 33 y 19 de la Constitución, al encuadrar dentro de las excepciones permitidas por este cuerpo normativo. La frase ‘con las excepciones y limitaciones que esta Constitución y las Leyes establecen’, contenida en el artículo 19, permite hacer diferencias entre nacionales y extranjeros, propias de las diferencias lógicas existentes, sin que se pueda interpretar, por supuesto, que las excepciones contenidas en la ley, pueden ser tales que implique una desconstitucionalización de los derechos, ya garantizados a nivel constitucional a los extranjeros. Sobre este punto, el Tribunal Constitucional Español ha dicho que el artículo 13 de la Constitución Española, al decir ‘en los términos que establezcan los tratados y la ley’, no supone que se haya querido desconstitucionalizar la posición jurídica de los extranjeros, relativo a los derechos y libertades públicas. ‘Antes bien, con la mejor doctrina habría que presumir, en principio, la equiparación del ejercicio de los derechos de los nacionales y de los extranjeros, que las posibles limitaciones habrían de tener carácter excepcional e interpretarse restrictivamente. En consecuencia, en aquellos derechos respecto a los cuales puedan establecerse limitaciones a su ejercicio por los extranjeros, el legislador no es enteramente libre, tales derechos siguen siendo constitucionales, y se ha de respetar el contenido esencial del derecho de que se trate. La restricción legal deja de estar amparada constitucionalmente si convierte el derecho proclamado en una pura apariencia de lo que es en realidad, si lo desvirtúa de forma que lo hace inaprensible, si lo desnaturaliza y borra los perfiles con que está caracterizado’ (ver sentencia #115/1987). El poder soberano, al que se refiere la Procuraduría, no es entonces, absoluto, sino que tiene sus límites en la propia Constitución, no siendo el legislador -ni el político- libre de hacer su voluntad. En consecuencia, en materia de extranjeros las únicas excepciones posibles al principio de igualdad son las permitidas expresamente por la Constitución Política, como lo son a manera de ejemplo, la prohibición de intervenir en los asuntos políticos del país, el ejercicio del sufragio, y por supuesto, la discriminación laboral contenida en el artículo 68 Constitucional ...”.
A partir de este precedente jurisprudencial, la Sala ha reiterado en varias oportunidades que un tratamiento normativo diferenciado para el extranjero debe ser excepcional, debe interpretarse restrictivamente y, en todo caso, debe superar un riguroso examen de razonabilidad constitucional; tendencia equiparadora que, sin embargo, no está exenta de algunos pronunciamientos divergentes (1).
Así, en punto a la autorización constitucional para exceptuar la igualdad entre nacionales y extranjeros, sostuvo:
“... por supuesto que esas excepciones han de ser lógicas y derivadas de la naturaleza misma de la diferencia entre éstas dos categorías, de tal forma que no se pueden establecer diferencias que impliquen la desconstitucionalización de la igualdad, como lo sería el decir en una ley que los extranjeros no tienen derecho a la vida, a la salud, o a un derecho humano fundamental, pues éstas serían irracionales. Las únicas posibles son - como se dijo - , las que lógicamente deben hacerse por la natural diferencia que existe entre éstas condiciones (nacionales y extranjeros) como lo es, a manera de ejemplo, la prohibición de intervenir en los asuntos políticos del país...” (voto n° 1440-92 de las 15 :30 horas del 2 de junio de 1992).
Similares consideraciones externó la Sala en las sentencias posteriores, tal y como aquella en donde se declaró inconstitucional el impedimento para los extranjeros de ejercer el notariado - voto n° 2093-93 de las 14:06 horas del 19 de mayo de 1993 - y la que anuló la norma que les impedía ser concesionarios del Depósito Libre Comercial de Golfito - n° 319-95 de las 14:42 horas del 17 de enero de 1995- .
También resulta sumamente relevante la sentencia n° 1059-95, de las 17:15 horas del 22 de febrero de 1995, a cuyo tenor es constitucionalmente válido que la ley estipule limitaciones al ejercicio de los derechos fundamentales de los extranjeros - para proteger a un determinado grupo de nacionales o una actividad determinada, atendiendo a razones de necesidad en un momento histórico concreto, o bien por cumplir con una verdadera función social - , pero no contener restricciones absolutas, por...
