Opinión Jurídica n° 138-J de 11 de Diciembre de 2000, de Asamblea Legislativa
| Emisor | Asamblea Legislativa |
- OJ-138-2000
- San José, 11 de diciembre del 2000
- Licenciado
- Otto Guevara Guth
- Presidente
- Comisión Permanente Especial de Control Del Ingreso y Gasto Públicos
- Estimado Señor Diputado:
- Con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos referimos a su atento oficio del 14 de noviembre del año en curso, recibido el día 16 del mismo mes y año, en el que solicita el criterio técnico de este Organo Asesor sobre los siguientes aspectos:
- Determinar si el Ministerio de Hacienda, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley No. 7798 y el artículo 15 de la Ley No. 5662, se encuentra obligado a girar los fondos recaudados a CONAVI y a FODESAF de forma inmediata.
- Determinar si el Ministerio de Hacienda está incumpliendo su obligación de entregar los fondos a las referidas instituciones, de conformidad con la información de la Memoria Anual de 1999 de la Contraloría General de la República, en la que se indica que el Ministerio de Hacienda no giró ni a CONAVI ni a FODESAF la totalidad de los fondos que por ley les corresponde.
- Señalar el tipo de responsabilidad en que estaría incurriendo el Ministerio de Hacienda en caso de que exista incumplimiento.
- De conformidad con lo anterior, debe esta Procuraduría determinar si existe la obligación del Ministerio de Hacienda de girar los fondos previstos en las leyes No. 7798 y No. 5662 a CONAVI y a FODESAF, respectivamente, con destino específico en tanto modalidad de los ingresos del Presupuesto Nacional. Esta obligación debe ser examinada fundamentalmente a partir de la relación que corre entre la ley presupuestaria y la ley ordinaria, por una parte y a los efectos jurídicos de la Ley de Presupuesto, por otra parte.
- De previo a analizar dichos aspectos, procede recordar que la presente Opinión carece de efectos vinculantes al no estarse ante los supuestos del artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República. Por lo que debe ser tenida como una forma de colaboración con las altas funciones que la Constitución Política ha confiado a los señores Diputados. Cabría anotar, además, que por el contenido propio de la consulta, el criterio que externa no podría tener en ningún caso efectos vinculantes. En efecto, dicho contenido concierne materia presupuestaria, respecto de la cual existe una competencia prevalente de la Contraloría General de la República. En consecuencia, aún cuando la consulta proviniere de un órgano de la Administración activa, la Procuraduría tendría que limitarse a externar una opinión no vinculante.
- A.- OBLIGACIÓN DE PRESUPUESTAR LOS FONDOS
- De conformidad con los términos de la consulta que nos ocupa, existen dos leyes que establecen tributos (leyes de CONAVI y FODESAF), que determinan el destino de los ingresos que se recauden, de forma tal que el Ministerio de Hacienda debe girarle a organismos los porcentajes que las leyes disponen. La consulta parte de que el Ministerio de Hacienda carece de facultades para modificar o ignorar el porcentaje indicado, debiendo transferir los fondos con estricta sujeción a lo dispuesto en las citadas leyes.
- Puesto que se trata de establecer si lo dispuesto en las citadas leyes vincula a los órganos con competencia en materia de Presupuesto y ello en orden al monto de los ingresos y al propio deber de girar los recursos, debe analizarse qué es el Presupuesto y su relación con la ley tributaria.
- 1-. Una ley especial por su materia
- Instrumento fundamental de Gobierno, el Presupuesto se manifiesta desde diversas facetas, produciendo efectos económicos, jurídicos y políticos.
- Desde la perspectiva política, constituye un plan de acción expresado en términos económicos dentro de un período de tiempo determinado. Un plan sujeto a control parlamentario: al ejercitar su competencia en materia de Presupuesto (en su aprobación y ejecución), el Parlamento puede controlar el accionar de los poderes públicos y de la Administración Pública Centralizada. La utilización de los recursos públicos queda sujeta a la concreta planificación realizada mediante el Presupuesto, de modo tal que la responsabilidad de quienes lo ejecutan podría medirse con base en la correspondencia entre la ejecución y la autorización legislativa.
- Desde el punto de vista económico, el presupuesto es el instrumento de ordenación de los recursos públicos orientados hacia el desarrollo y el crecimiento económico:
- " El concepto de Presupuesto ha evolucionado a tal punto que actualmente se entiende no sólo como un documento unitario y contable, sino como un instrumento de desarrollo social y planificación de la economía del Estado, consolidándose así su naturaleza previsora, planificadora y de control efectivo, dentro de los parámetros del Estado Constitucional " (Sala Constitucional, votos No. 9317-99 y 10136-2000).
- La intervención estatal en la vida social constituye al Presupuesto en un instrumento de política económica. Por su medio se busca el mejoramiento de las condiciones socio-económicas del país, con miras al crecimiento, para lo cual la Administración selecciona los aspectos estratégicos por atender, define el monto de los recursos a otorgar en cada área y procede a ejecutar las tareas asignadas en el marco de la previsión legislativa. Es la planificación de la actividad financiera del Estado, durante un período determinado, en atención a la administración de recursos escasos y, orientada hacia la maximización de los beneficios del todo social.
- Desde la perspectiva jurídica cabe recordar que el presupuesto es una ley formal y material:
- " la Ley de Presupuesto es una ley en sentido formal y material, pero de una naturaleza especial, excepcional, y, por ende, no puede, válidamente, contener "materia no presupuestaria", ni suplir la legislación ordinaria, ni afectarla". (Sala Constitucional, votos No. 6859-96 y 10136-2000).
- Esa especialidad deriva de la materia presupuestaria y del procedimiento establecido para su aprobación, aspectos que permiten diferenciar la ley presupuestaria frente al resto de leyes, o leyes ordinarias.
- La materia presupuestaria es definida en los artículos 176 y 180 de la Constitución Política. Conforme el primero de dichos artículos, el Presupuesto comprende todos los ingresos probables y todos los gastos autorizados de la Administración Pública durante el año económico. Pero el presupuesto es algo más que un balance de ingresos y egresos, es el límite de acción de los poderes públicos en materia de gasto público (artículo 180 constitucional).
- Los artículos constitucionales mencionados consagran los principios de unidad y universalidad presupuestarias. Principios que tienden a mantener el equilibrio entre los Poderes del Estado y, particularmente, la claridad y transparencia en el manejo de los fondos públicos.
- En efecto, al disponer el artículo 176 de la Constitución Política que el Presupuesto comprende la totalidad de los ingresos y gastos que origine la actividad financiera del Estado, consagra el principio de universalidad presupuestaria. Puesto que todos los ingresos y egresos públicos deben estar contenidos en la Ley de Presupuesto, se sigue que no pueden existir ingresos y gastos fuera del Presupuesto. El Presupuesto es el vehículo de la política del Estado, es su plan de acción y es, como se dijo, un límite para esa acción, puesto que si determinados gastos no están autorizados presupuestariamente, no pueden ser realizados. Las demás leyes no pueden ser fuentes del gasto, pero sí pueden ser fuentes de las obligaciones a cargo del Estado. Esa situación es fácilmente comprendida en relación con diversos ámbitos del accionar administrativo. Una dificultad mayor en orden a la naturaleza y efecto de la ley presupuestaria se presenta, sin embargo, respecto de los recursos, particularmente tributarios.
- 2-. Una vinculación del Presupuesto a la ley ordinaria
- La organización de los tributos en un sistema permanente de ingresos generó la "bifurcación del principio de legalidad financiera" y la separación del sistema tributario de la aprobación anual de los Presupuestos (Fernando Sainz de Bujanda, Lecciones de Derecho Financiero, Universidad Complutense, Madrid, 1993, p. 456). De esta forma, la regulación impositiva surge de la función legislativa ordinaria y el Presupuesto se limita, tal y como se mencionó...
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