Opinión Jurídica n° 058-J de 13 de Mayo de 1999, de Asamblea Legislativa
| Emisor | Asamblea Legislativa |
OJ- 058-1999
San José, 13 de mayo de 1999
Señor
José Manuel Núñez González
Diputado
Estimado señor:
Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me es grato referirme a su carta del 27 de abril del año en curso, a través de la cual solicita la opinión de este órgano superior consultivo técnico-jurídico en relación con el proyecto de Ley Reguladora del Servicio Público de Transporte Remunerado de Personas en Vehículos Modalidad Taxi , el cual se tramita bajo el expediente legislativo número 13.511.
Es necesario aclarar que el criterio que a continuación se expone, es una mera opinión jurídica de la Procuraduría General de la República y, por ende, no tiene ningún efecto vinculante para la Asamblea Legislativa, por no ser Administración Pública y se hace como una colaboración en la importante labor que desempeña el Diputado.
I.-
OBJETIVOS DEL PROYECTO DE LEY.Según se desprende de la exposición de motivos del proyecto de ley y de su articulado, la iniciativa del Poder Ejecutivo es una respuesta a tres problemas crónicos que se presentan en el servicio de transporte remunerado de personas en vehículos modalidad taxi, a saber: que en veintiséis años no se ha podido realizar una licitación pública para adjudicar concesiones de taxis; a la existencia de los taxistas no autorizados, popularmente llamados "piratas" y, por último; a la entrega indiscriminada de permisos de taxis, concedidos al margen de los procedimientos normales de adjudicación de servicios concesionales.
Para atacar estos problemas, el proyecto de ley propone sustituir la relación contractual concesional por una autorización administrativa, sujeta a estudios técnicos de oferta y demanda.
En segundo lugar, ante el problema de los taxis no autorizados, se varía la multa fija de 20.000 colones por una multa cuantificada por el sistema de salarios mínimos y se viabiliza - según se indica- la aplicación del tipo penal de entorpecimiento a los servicios públicos.
Por último, ante la entrega indiscriminada de permisos de taxis, se establecen límites a la Administración Pública, de manera que se le obliga no sólo a observar y respetar un Registro de Elegibles que se crea para conceder las autorizaciones, sino que debe someter a la Autoridad Reguladora de Servicios Públicos los estudios de oferta y demanda que realice.
El proyecto de ley también contempla otros aspectos, entre ellos, el de la renovación de la flotilla de taxis, manteniendo la exoneración parcial de que gozan los actuales concesionarios, y otorgando en forma total, cuando los taxistas introduzcan tecnologías limpias y nuevas, como los vehículos eléctricos, híbridos o a gas LPG.
II.-
ANALISIS DE LOS ASPECTOS MAS IMPORTANTES DE LA INICIATIVA LEGISLATIVA.En esta sección se analizan, en forma resumida, la situación jurídica de los permisionarios de taxis, las técnicas de la concesión y de la autorización y las consecuencias de pasar de la primera a la segunda
A.-
LA SITUACION DE LOS PERMISIONARIOS.La Sala Constitucional ha señalado que el permisionario tiene un estatus jurídico especial. Su situación es precaria, temporal y excepcional , a diferencia del concesionario de transporte remunerado de personas en vehículos modalidad taxi, que tiene una situación consolidada, permanente y normal. En el voto número 1425-95 expresó:
"III.-
El permiso para la explotación del servicio de transporte automotor de personas es esencialmente diferente a la concesión para explotar dicho servicio. El contenido, duración y la naturaleza jurídica de ambos, son distintos...".En el voto número 3451-96, el Tribunal Constitucional, fue más explícito, debido a que estableció, claramente, la diferencia entre el permisionario y el concesionario . Al respecto indicó:
" I.-
El transporte remunerado de personas, en sus diversas modalidades, ya sea por medio de autobuses, "busetas", o taxis, es un servicio público cuya prestación puede ser otorgada por el Estado a los particulares, celebrando con ellos contratos de concesión, y solamente por excepción, por medio de permisos transitorios de explotación del servicio. A los efectos que nos ocupan en este amparo, conviene establecer las diferencias existentes entre ambas figuras : a.- naturaleza jurídica del permiso: es posible que la administración se encuentre obligada a dar soluciones urgentes a la falta de transporte remunerado de personas, utilizando para ello cualquier modalidad para la explotación. Esto es precisamente lo que origina la figura del permiso, que se encuentra previsto en los artículos 3 y 9 de la Ley Reguladora del Transporte Remunerado de Personas en Vehículos Automotores y Ley Reguladora del Transporte Remunerado de Personas en Vehículos Taxis, respectivamente. La doctrina del Derecho público admite de manera casi unánime, que la trascendencia que tiene la concesión, por ser la forma ordinaria par la satisfacción de la necesidad del servicio, desaparece en el permiso, que al ser otorgado por la administración tiene aplicación en supuestos carentes de esa mayor importancia, de donde se deriva su naturaleza esencialmente temporal. Por ello el permiso tiene un contenido unilateral y precario. Su precariedad es consubstancial con la figura misma, de manera que el permisionario -salvo la prerrogativa de ejercitar su actividad- carece de derechos concretos que pueda exigir al Estado y que vayan más allá de lo que dispone el acto administrativo de autorización.La facultad emergente para conceder un permiso no constituye un derecho subjetivo completo y perfecto y su propia esencia admite que sea revocado sin responsabilidad para la administración, es decir, sin derecho a indemnización, cuando desaparecen las causas que le han dado origen, o cuando la Administración formaliza el contrato de concesión. La posibilidad que tiene la administración de revocar el permiso, sin necesidad de que exista una cláusula especial que así lo establezca es de principio general, pero de todas formas, cuando la revocación sea jurídicamente posible, ésta no puede ser intempestiva, ni arbitraria, conceptos jurídicos que han sido suficientemente desarrollados por la Sala. Se parte de que quien se vincula a la administración sobre bases tan precarias no puede luego quejarse de las consecuencias que de ello se derivan. Ahora bien, el otorgamiento de permisos depende de la discrecionalidad administrativa y la Administración puede apreciar si el permiso que se pide está o no de acuerdo con el interés público y conforme a ello decidir si lo otorga o lo niega..." "... En este tipo de contrato el concesionario tiene un derecho subjetivo perfecto y declarado; es decir, deriva un derecho patrimonial en el sentido constitucional del término, porque al otorgar una concesión de servicio público, se formaliza un contrato administrativo en sentido estricto. Conviene aclarar que el derecho de explotación del servicio público que se concede a particulares, no es susceptible de ser enajenado, puesto que esa actividad sigue siendo pública, y por ende, sometido a su régimen jurídico esencial. El concesionario debe gozar de un plazo razonable para dedicarse a la actividad de que se trate, de manera que por definición los tiempos indefinidos o de corta duración se encuentran excluidos de la concesión y resultan más bien propios de los permisos, que son revocables en cualquier momento como se dijo. Por lo demás, adviértase que la concesión pertenece a la categoría de contratos administrativos que la doctrina denomina de "colaboración" y su duración es temporaria, pero ha de serlo por un lapso tal que razonablemente permita la amortización de los capitales invertidos y la obtención de una ganancia adecuada para el concesionario. Conviene indicar finalmente, que en algunas ocasiones el contrato de concesión puede incluir tratos especiales para el concesionario, relacionados con su actividad. La doctrina admite como posible que la administración asuma el compromiso de no otorgar nuevas concesiones para el mismo servicio, si éstas pueden afectar la prestación del mismo. Entre nosotros, los artículos 12 de la ley 5406 y 10 de la ley 3503 establecen la obligación del Estado de oir previamente a los concesionarios establecidos, lo que les permite intervenir a fin de que su situación económica o patrimonial, dentro de la concesión de servicio público, no resulte afectada..."
En conclusión, el permiso tiene un contenido unilateral y precario; por ello su titular carece de derechos, salvo el...
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