- O. J.-222-2003
- San José, 06 de noviembre del 2003
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- Licenciada
- Sonia Mata Valle
- Jefa de Área de la Comisión
- Permanente de Asuntos Sociales
- Asamblea Legislativa
- S. O.
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- Estimada señora:
Con la aprobación del Procurador General Adjunto, me refiero a sus oficios números CPAS-03-14691 y CPAS-03-15025, ambos de fecha 29 de julio del 2002, por medio del cual se solicita el criterio de la Procuraduría General con respecto a los Proyectos de Ley que se tramitan bajo los expedientes Nºs 14691 y 15025, con los que se pretenden modificar varios artículos del Código de Trabajo ÍLey Nº 2 de 27 de agosto de 1943-, incluido el numeral 602 de dicho cuerpo normativo, para regular de una forma más justa la prescripción laboral.
Sobre el particular, me permito manifestarle lo siguiente:
I.-
Consideraciones previas.
De previo a emitir nuestra opinión técnico-jurídica sobre los Proyectos de Ley consultados, resulta conveniente indicar que la Procuraduría General de la República, desde su creación, ha tenido a su cargo dos funciones esenciales: la función consultiva y la defensa del Estado en juicio. Respecto de la función consultiva se ha dicho que es una labor de asesoría a los órganos activos, preparando la acción de éstos, facilitándoles elementos de juicio que sirvan de base para la correcta formación de la voluntad del órgano llamado a actuar.
En ese sentido, el objeto de toda consulta es obtener una opinión previa a la toma de decisiones por parte de la autoridad competente. Al consultar, el órgano competente pretende que se le oriente, aclare o determine, sobre la decisión a tomar y las posibles consecuencias jurídicas.
Tal y como lo hemos indicado en distintas oportunidades, la Procuraduría despliega su función consultiva respecto de la Administración Pública. Sobre el particular, el artículo 4º, párrafo primero, de nuestra Ley Orgánica, dispone:
"Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría, debiendo, en cada caso, acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva".
De la norma transcrita se desprende claramente que la Procuraduría emite un dictamen a petición de un órgano de la Administración Pública. A los dictámenes así solicitados, la ley atribuye efectos particulares, que exceden los típicos de los actos de administración consultiva. Sobre el particular señala el artículo 2º de la supracitada ley:
"Los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría General constituyen jurisprudencia administrativa, y son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública".
Ahora bien, pese a que la Asamblea Legislativa no integra orgánicamente la Administración Pública, este Despacho ha estimado que en consideración a la investidura de los diputados, y como una forma de colaboración con la Asamblea Legislativa, emitimos nuestro criterio sobre el referido proyecto de ley, mediante la emisión de una opinión jurídica y no por vía de un dictamen vinculante y obligatorio.
De previo a referirnos a su petición, cabe recordar que la audiencia conferida a la Procuraduría General no está dentro de los supuestos que establece el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, Universidad de Costa Rica, Poder Judicial o instituciones autónomas), aparte de que la aplicación de dicho numeral tiene lugar, no cuando el proyecto está en estudio en la Comisión Permanente, sino cuando ya hubiere pasado a conocimiento del Plenario legislativo, en trámite de Primer Debate. Por esas razones, estimamos el plazo de ocho días hábiles allí previsto no le resulta aplicable a este Órgano Superior Consultivo.
En todo caso, ofrecemos las disculpas del caso por la demora en la emisión del criterio solicitado, máxime cuando sabemos que desde el 1º de octubre del presente año, la Comisión Permanente de Asuntos Sociales dictaminó de forma negativa el expediente Nº 15025 Íreforma al artículo 602 del Código de Trabajo-. Pero en razón del volumen de trabajo que maneja este Despacho, nos fue materialmente imposible atender antes la audiencia conferida.
II.-
Textos consultados.
De seguido, procederemos a emitir nuestro criterio, no vinculante, sobre los textos de ambos Proyectos de Ley consultados, en punto a aquellos aspectos que consideramos relevantes y necesarios de comentar.
A.-
Diferenciación de los conceptos jurídicos de "irrenunciabilidad" e "imprescriptilidad" en materia de derechos y garantías sociales.
Observando la exposición de motivos de ambos proyectos, y especialmente la del Nº 14691, consideramos oportuno aclarar que los conceptos jurídicos de "irrenunciabilidad" e "imprescriptibilidad" no son del todo asimilables.
Parte de la confusión que logramos intuir, se fundamenta quizás en ciertas apreciaciones que en su momento hiciera la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, en su resolución Nº 01584-99 de las 16:39 horas del 3 de marzo de 1999, toda vez que en ella se identifica la "irrenunciabilidad" con la "imprescriptibilidad", al otorgarles a ambos conceptos los mismos efectos jurídicos, de manera que constitucionalmente se afirmó que no procede la prescripción en relación con los derechos y garantías sociales (incluidos los derechos laborales), en virtud de lo dispuesto en el artículo 74 de la Constitución Política.
En lo que interesa, dicha sentencia dispuso lo siguiente:
"Pretender aplicar normativa de corte eminentemente liberal, para resolver las obligaciones sociales a cargo del Estado, implicaría igualar con ellas las relaciones privadas entre los particulares y, consecuentemente, aplicando una normativa que nació bajo una coyuntura distinta a las actuales concepciones, sobre todo si modernamente, el Estado debe asumir un papel activo en el aseguramiento del entorno de vida adecuado para las personas. Es en el ámbito de esta nueva concepción del papel del Estado para organizar de la sociedad, que nacen los derechos de la segunda generación y con ellos el derecho de la persona a percibir una pensión, siempre que se cumplan determinadas exigencias formales. Es desde esta nueva perspectiva que la Constitución Política establece en el artículo 73 la creación de los seguros sociales en beneficio de los trabajadores a fin de protegerlos contra los riesgos de enfermedad, maternidad, invalidez, vejez, muerte y demás contingencias que la ley determine, estableciendo luego en el artículo 74, que éste y todos los sociales, son derechos irrenunciables, y por tanto, imprescriptibles, como en tantas ocasiones lo ha sostenido esta Sala (...) En resumen, a juicio de la Sala sí resulta una infracción de derechos fundamentales, aplicar la prescripción civilista por sobre la legislación social, para hacer finiquitar los derechos de los trabajadores o de sus causahabientes, cuando sea transmisibles legalmente y hayan tenido origen en la llamada cuestión social."
Ahora bien, según explicamos en el pronunciamiento C-156-2002 de 17 de junio del 2002, en definitiva la Sala Constitucional sustentó esas afirmaciones en una errónea apreciación de esos dos institutos jurídicos Í"irrenunciabilidad" e "imprescriptibilidad"-; situación que luego, ella misma rectificó en resoluciones posteriores.
En primer lugar, interesa indicar que, mediante la resolución Nº 2000-00878 de las 16:12 horas del 26 de enero el 2000 (Expediente Nº 99-001795-0007-CO), la propia Sala Ícontrario a lo que había afirmado anteriormente-, concluyó que aquellos conceptos no eran asimilables, y que la prescripción no es inconstitucional en sí misma. Sobre ese punto, se refirió en los siguientes términos:
"(...) Efectivamente, a la luz del principio de la supremacía constitucional, los derechos y garantías -éstas últimas, entendidas como instrumentos de servicio y eficacia de los primeros- sociales, son irrenunciables; sin embargo, esta especial condición debe entenderse referida a todos los derechos fundamentales (concepto más amplio que "constitucionales), independientemente de la clasificación o categorización que se haga de ellos, precisamente en virtud de su especial naturaleza, al conformarse de la esencia y condición del ser humano y su dignidad, en tanto los derechos fundamentales no pueden estar sometidos a la libre disposición de su beneficiario. Se entiende que la renuncia se configura en la manifestación expresa de abandono del derecho y su absoluta prescindencia. De manera que hay un interés público en la intangibilidad de los derechos fundamentales, en protección de su beneficiario, precisamente para ponerlo a salvo de presiones indebidas que puedan orientar su accionar en ese sentido.
III.-
Pero otra cosa es la prescripción, institución jurídica en virtud de la cual, por la inactividad y negligencia del interesado en un plazo definido en la ley, se pierde el disfrute de un derecho, según lo define la doctrina, al señalar que "en la prescripción, el derecho nace con duración indefinida y sólo se pierde cuando haya negligencia en usarlo" (Roberto Ruggiero, en su libro Instituciones de Derecho Civil, traducido de la cuarta edición italiana por Ramón Serrano Sureño y José Santacruz Teijeiro, Editorial Reus, S.A, Madrid, España, 1929). De manera que, la prescripción extingue la acción o pretensión, no así el derecho en sí, a diferencia de la caducidad, institución semejante a la prescripción en tanto en ella también opera el tiempo como causa extintiva, pero se repite, del derecho, de modo que se impide la adquisición del derecho por el transcurso inútil del término legal, o lo que es lo mismo, "la pretensión a cuyo ejercicio se prefija un término, nace originariamente con esta limitación de tiempo, de modo que no puede ser hecha valer cuando haya transcurrido" (Roberto Ruggiero, Op. Cit.). En estos mismos términos ha sido entendida por la jurisprudencia constitucional, al referirla a la omisión o inercia del beneficiario, que ha dejado transcurrir un determinado plazo...
