Opinión Jurídica n° 121-J de 23 de Julio de 2003, de Asamblea Legislativa
| Emisor | Asamblea Legislativa |
- O. J.-121-2003
- 23 de julio del 2003
- MSc. Jorge Luis Alvarez Pérez
- Presidente
- Comisión Especial de Turismo
- Asamblea Legislativa
- S. D.
- Estimado señor Diputado:
Con aprobación del señor Procurador General Adjunto, doy respuesta a la audiencia acerca del Proyecto de "Reforma del artículo 4° de la Ley Reguladora del Desarrollo y Ejecución del Proyecto Turístico del Golfo de Papagayo, expediente N° 15.049, que se publicó en el Alcance N° 90 a La Gaceta N° 239 del 11 de diciembre del 2002.
I.-
CARÁCTER NO VINCULANTE DEL PRONUNCIAMIENTOEn otras oportunidades señalamos, y se reitera ahora, la improcedencia de asumir la conformidad de la Procuraduría con el Proyecto consultado, ante una eventual falta de respuesta. Efecto que no atribuye la normativa de dominio público marítimo terrestre, ni la del Proyecto de Desarrollo Turístico de Papagayo.
Asimismo, la Procuraduría General de la República no se encuentra comprendida dentro de los órganos que enumera el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa.
Nuestra Ley Orgánica (artículo 5°), al excluir de los asuntos consultables los propios de los órganos administrativos con jurisdicción especial establecida por ley, entre los que están los pendientes de resolver en las distintas instancias, inhibe a la Procuraduría para arrogarse, de manera indirecta, vía dictamen de acatamiento obligatorio, funciones de administración activa. Y menos podría hacerlo con los de otro Poder del Estado.
Como la aprobación o desestimatoria de un proyecto de reforma de ley es un acto consustancial de la Asamblea Legislativa e insustituible por esta Institución, se emite una opinión jurídica no vinculante.
II.-
EXISTENCIA DE OTRO PROYECTO DE LEY PARA REFORMAR EL ARTÍCULO 4 DE LA LEY 6758Ha de tenerse en cuenta que en trámite legislativo hay otro Proyecto de Ley, expediente N° 14.998, para reformar, entre otras normas, el artículo 4° de la Ley 6758.
Acerca del mismo nos pronunciamos en la Opinión Jurídica O. J.-074-2003, dirigida a la Licda. Elvia Navarro Vargas, Secretaria de la Comisión de Asuntos Económicos, de la cual se adjunta copia.
III.-
OBJETO DEL NUEVO PROYECTOConforme a la motivación de las reformas, un aspecto para promover el desarrollo del polo turístico del Golfo de Papagayo es el acceso a las fuentes de financiamiento para los proyectos, con las reglas claras en torno a los gravámenes que otorgan los concesionarios.
El objetivo de la iniciativa de ley en estudio es "cubrir el vacío legal", que dice haber "respecto a la constitución de garantías de préstamo sobre los derechos de concesión turística", no logrado por los decretos ejecutivos que procuraron solventarlo.
Ese vacío lo atribuye el Proyecto a la Ley 6758, por no prever mecanismos de resarcimiento a los acreedores durante la ejecución de las garantías que gravan las concesiones, ni una protección adecuada a los intereses bancarios y del Instituto Costarricense de Turismo.
IV.-
REFORMAS PROPUESTASLas reformas consideran los derechos de concesión y obras como parte de los inmuebles en que residen, al momento de constituir gravámenes para asegurar los préstamos a favor de los concesionarios; la inafectabilidad de esos gravámenes al cancelarse la concesión por incumplimiento; la notificación al ICT en los procesos ejecutivos de la garantía; y la eliminación de restricciones para que los bancos comerciales del Sistema Bancario Nacional financien operaciones de crédito a empresas nacionales de servicios de turismo, cuando demuestren que tienen propiedad mayoritaria de costarricenses.
IV.1) GARANTÍAS DE PRESTAMOS A CONCESIONARIOS DE PAPAGAYO EN EL TEXTO ACTUAL
En el texto actual de la Ley 6758, artículo 4°, los concesionarios pueden obtener préstamos de los bancos e instituciones financieras estatales para sus proyectos de desarrollo turístico en Papagayo, con garantía de su concesión, edificaciones, mejoras e instalaciones.
En un primer término, la reforma se orienta en varios sentidos:
a) Autoriza los préstamos con esas garantías en general, sin circunscribirlos a las entidades crediticias del Estado
b) Al constituirlas, conceptúa los derechos de concesión, sus construcciones, instalaciones y mejoras, "parte de los inmuebles en los que residen"; y,
c) Aclara que, a tal efecto, pueden suscribirse hipotecas, cédulas hipotecarias y cualquier otro tipo de garantía.
IV.2) SUPRESIÓN DE LA AUTORIZACIÓN A LOS BANCOS E INSTITUCIONES ESTATALES PARA CONCEDER PRÉSTAMOS A LOS CONCESIONARIOS
Una enmienda implícita del Proyecto consiste en suprimir la autorización a los bancos del Sistema Bancario Nacional e instituciones públicas, que contiene el artículo 4° de la Ley 6758, para conceder préstamos a los concesionarios del desarrollo turístico de Papagayo, con garantía de la concesión, sus edificaciones, mejoras e instalaciones.
La reforma quiebra el principio seguido por la legislación costera en esta materia, que recoge la Ley 6043, artículo 67:
"Los bancos del Sistema Bancario Nacional e Instituciones del Estado quedan autorizados para conceder préstamos a los concesionarios de la zona restringida en la Zona Marítimo Terrestre, con garantía de la respectiva concesión y sus edificaciones, mejoras e instalaciones".
También el Decreto Ejecutivo N° 22163-MP-H-TUR (artículo 1°), derogado por el Decreto N° 29794-MP-TUR (art. 7°) facultaba a los Bancos del Sistema Bancario Nacional e instituciones estatales a conceder préstamos a los concesionarios para el desarrollo de los proyectos turísticos en el Golfo de Papagayo, con garantía de la concesión y sus edificaciones, mejoras e instalaciones.
Conviene que los señores diputados ponderen la conveniencia para el interés público de esta sustitución. Acorde con la reforma, artículo 4°, penúltimo párrafo, en los procesos ejecutivos por obligaciones impagadas habría un traspaso automático de derechos al adjudicatario. Posibles abusos podrían convertir la figura en un recurso para obviar el trámite común de autorización administrativa en las transmisiones de concesión y el cumplimiento de requisitos para ser concesionario.
IV.3) INTEGRACIÓN DE LOS DERECHOS DE CONCESIÓN Y OBRAS AL INMUEBLE EN QUE RESIDEN
A fin de garantizar dichos créditos, el nuevo texto integra la concesión y obras a los inmuebles en que residen, los que, se anotó, considera parte de estos al momento de constituir hipotecas, cédulas hipotecarias o cualquier otro tipo de garantía.
Si los derechos de concesión, construcciones, instalaciones y mejoras son parte, en sentido jurídico, del suelo de dominio público, en que asientan, tendrían su naturaleza jurídica y no podrían enajenarse ni gravarse. (Por el principio de accesoriedad, el carácter de dominio público se extendería al derecho y cosas accesorias). Afirmar que los derechos de concesión residen en un inmueble suscita reparos hasta de orden linguístico.
No se logra desentrañar el verdadero significado de la reforma. Falta precisión en los términos.
IV.4) CONSTITUCIÓN DE GARANTÍAS HIPOTECARIAS
Se comentan los siguientes aspectos:
IV.4.1) IMPROCEDENCIA DE LA CONSTITUCIÓN DE HIPOTECAS SOBRE TERRENOS DE DOMINIO PÚBLICO
En virtud de su incomercialidad iusprivatista, los bienes de dominio público no pueden embargarse ni hipotecarse, pues ello daría lugar a la enajenación ante el incumplimiento de la deuda. Su ligamen a la realización de valor de la cosa gravada, en subasta pública, para satisfacer los intereses del acreedor, crearía un régimen irreconciliable con el destino de los bienes.
En la Opinión Jurídica O. J.-
074-2003 dijimos que "la inclusión de las tierras como garantía real, expuestas a los procedimientos de ejecución judicial y remate por falta de pago de la deuda respaldada, es por completo improcedente y violatoria del principio de inalienabilidad.El dominio público está sustraído del tráfico o comercio privado, es inapropiable, y no puede ser objeto de actos o negocios que impliquen transferencia de la titularidad del suelo a manos de particulares. Lo contrario atenta contra su naturaleza jurídica y régimen exorbitante.
Las medidas de embargo e hipoteca sujetan el bien al cumplimiento de la deuda, a las resultas de la consiguiente ejecución y potencial enajenación forzosa. Actos que no se concilian con el carácter indisponible de las cosas públicas y crearía situaciones incompatibles entre su afectación y el derecho del acreedor.
No se ajustaría tampoco a las características esenciales de los derechos de garantía; a saber: que los bienes ofrecidos en garantía real pertenezcan en propiedad a la persona que la constituye; sean enajenables y aquella tenga libre disposición de los mismos".
El Código Civil excluye la hipoteca de los bienes que no pueden ser enajenados, y el derecho de poseer una cosa en cualquier concepto que no sea el de dueño, que es quien puede constituirla (artículos 409, 410, incs. 1° y 7°, y 430, pfo. 2°).
IV.4.2) TERRENOS DEMANIALES DEL PROYECTO TURÍSTICO DE PAPAGAYO NO PUEDEN SER OBJETO DE HIPOTECA O GARANTÍA REAL
En la Opinión Jurídica O. J. -074-2003 se expresó también que a consecuencia de la naturaleza de dominio público que tienen los terrenos del Proyecto de desarrollo turístico de Papagayo (dictamen C-210-2002, con cita de otros anteriores), son inalienables e inembargables, "y no pueden ser gravados con hipoteca u otra garantía real, en vista de que envuelven la probabilidad de culminar en un traspaso judicial a favor de particulares.
No es dable a los Tribunales proceder a la ejecución contra bienes demaniales afectados por ley a un uso público. El acto sería absolutamente nulo".
Por tanto, si la reforma busca incorporar el suelo de dominio público donde se cimientan las construcciones, instalaciones y mejoras, como inmueble en que estas residen, a las garantías reales (hipotecarias u otras) que pueden otorgar los concesionarios del Proyecto Turístico de Papagayo, a más de la concesión, sería un desatino, y no podría rematarse en un proceso de ejecución hipotecaria.
V.-
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