Opinión Jurídica nº 052 -J de 06 de Junio de 2019, de Asamblea Legislativa
| Emisor | Asamblea Legislativa |
06 de junio 2019
OJ-052-2019
Señora
Silvia Jiménez Jiménez
Área Comisiones Legislativas VII
Departamento Comisiones Legislativas
Asamblea Legislativa
Estimada señora:
Con aprobación del señor Procurador General de la República me refiero a su oficio AL-20992-OFI-0359-2019 del 8 de abril 2019, mediante el cual solicita nuestro criterio sobre el proyecto de ley denominado “Ley de Fortalecimiento de las Autoridades de Competencia de Costa Rica”, el cual se tramita bajo el número de expediente 20.992.
Previamente debe aclararse que, de conformidad con nuestra Ley Orgánica N° 6815 del 27 de setiembre de 1982, la labor consultiva de la Procuraduría General se ejerce en un ámbito circunscrito a la Administración Pública. Para esos efectos, la Asamblea Legislativa únicamente podría ser considerada como Administración Pública, cuando consulta un tema relacionado al ejercicio de su función administrativa, no así, cuando actúa en ejercicio de su función legislativa.
A pesar de lo anterior, esta Procuraduría en un afán de colaboración con la importante labor que desempeñan las señoras y señores diputados, procederá a evacuar la presente consulta, advirtiendo que nuestro pronunciamiento carece de efecto vinculante.
Asimismo, debe señalarse que el plazo de diez días concedido no vincula a esta Institución, por cuanto no nos encontramos ante ninguno de los supuestos del artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma). Por lo anterior, emitimos nuestro pronunciamiento dentro de un plazo razonable considerando la carga de trabajo de nuestra institución y la tramitación prioritaria que se está dando al presente proyecto de ley en el seno legislativo.
OBJETO DEL PROYECTO DE LEY
De la exposición de motivos del proyecto de ley se desprende que su intención es modernizar y reforzar el marco jurídico institucional de la COPROCOM como autoridad nacional de competencia y, de la SUTEL, como autoridad sectorial de competencia en materia de telecomunicaciones.
Para ello se plantean una serie de reformas recomendadas por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), dentro del proceso de adhesión de Costa Rica a dicha organización.
Dentro de las reformas que se plantean podemos encontrar las siguientes:
Eliminación de excepciones a la ley de competencia N° Ley 7472;
Otorgamiento de autonomía técnica, operativa y presupuestaria a la COPROCOM;
Dotación de recursos a favor de la COPROCOM con cargo al presupuesto nacional;
Modificación en la integración de los miembros de COPROCOM, para que laboren a tiempo completo y con un régimen de suplencia;
Posibilidad de otorgar reducciones de multa a quienes colaboren con la autoridad de competencia;
Establecer un procedimiento especial aplicado por ambas autoridades de competencia;
Se amplían las prácticas tipificadas y se gradúan infracciones;
Se crea un procedimiento de análisis de concentraciones en dos etapas;
Se establece la obligación de justificar el apartarse de las recomendaciones de COPROCOM;
Se otorga potestad de las autoridades de competencia para realizar estudios de mercado;
Se otorga potestad de las autoridades de competencia para requerir información a entes públicos y privados;
Se reconoce competencia de la COPROCOM para autorizar las concentraciones en el sector financiero.
ANTECEDENTE DEL PROYECTO DE LEY
Dentro de la exposición de motivos del proyecto de ley, se indica que la presente propuesta tiene como antecedente el expediente legislativo 19.996, el cual fue elaborado por una Comisión Interinstitucional conformada por el Ministerio de Economía, Industria y Comercio, por la SUTEL, el Ministerio de Ciencia, Tecnología y Telecomunicaciones y el Ministerio de Comercio Exterior. Dicho proyecto de ley se denomina “Ley de Creación del Tribunal Administrativo de Competencia”.
Sobre el particular, debemos indicar que esta Procuraduría se pronunció sobre el citado expediente legislativo 19.996, mediante el dictamen OJ-129-2017 del 17 de octubre de 2017. En dicha oportunidad realizamos una serie de observaciones de constitucionalidad y de técnica legislativa sobre el texto consultado.
Ahora, se manifiesta en la exposición de motivos del presente proyecto de ley, que esta iniciativa es producto de las observaciones realizadas por los diferentes grupos de interés, instituciones y expertos, además de las recomendaciones de la OCDE.
Sin embargo, se observa que actualmente se mantiene vigente en la corriente legislativa la tramitación del expediente 19.996, por lo que se recomienda a las señoras y señores diputados tomar en consideración dicho aspecto al momento de discutir ambas iniciativas, para efectos de determinar cuál deberá archivarse.
ANÁLISIS DEL PROYECTO DE LEY
El proyecto de ley que se consulta forma parte de la legislación requerida dentro del proceso de adhesión de Costa Rica a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), por lo que esta Procuraduría reconoce la importancia que representa para nuestro país su aprobación.
Sin embargo, en virtud de la naturaleza de la competencia consultiva que es reconocida a esta Procuraduría en nuestra Ley Orgánica, debemos advertir que no nos pronunciaremos sobre la oportunidad y conveniencia del proyecto de ley, ni tampoco sobre su viabilidad desde un punto de vista político, entendiendo que existen sectores e instituciones que se referirán al proyecto desde esta perspectiva.
Nuestro análisis, estrictamente jurídico, se limitará a la técnica legislativa utilizada, así como aspectos de constitucionalidad que resulten relevantes, advirtiendo que únicamente realizaremos observaciones sobre aquellos artículos que ameriten algún tipo de discusión desde ese ámbito.
Artículo 2: sobre la naturaleza jurídica de COPROCOM
El proyecto de ley modifica la naturaleza jurídica actual de la Comisión para Promover la Competencia, reconociéndola como órgano desconcentrado con autonomía administrativa, presupuestaria y funcional y con personalidad jurídica instrumental.
Sobre el particular, es conocimiento de este órgano asesor que la Contraloría General de la República se opuso al reconocimiento de dicha naturaleza jurídica mediante el oficio DFOE-EC-0378 del 21 de mayo de 2019, por considerar que en la práctica es normal que “los órganos desconcentrados operen como entidades totalmente autónomas que no responden a un direccionamiento integrado por parte de sus respectivos jerarcas, lo que desnaturaliza su esencia como órganos parte de una entidad mayor”.
Este órgano asesor entiende la posición del órgano contralor, sin embargo, es lo cierto que el legislador debe valorar dentro de su ámbito de discrecionalidad, cuál es la vía para garantizar realmente la independencia técnica y presupuestaria a la COPROCOM que, según se desprende de la exposición de motivos, ha sido una recomendación de la OCDE dentro del proceso de adhesión.
Es nuestro criterio que sólo existen dos vías para garantizar una real independencia: la creación del órgano desconcentrado en grado máximo como se pretende o la creación de una institución autónoma. Esta segunda posibilidad, estimamos resulta inconveniente pues en el proceso de descentralización es clara la desarticulación con el gobierno central y el crecimiento del aparato estatal con cargo al presupuesto nacional.
Por ello, debe ponderar el legislador si en aras de la autonomía y reforzamiento funcional que desea otorgarse a COPROCOM, se justificaría la creación del órgano desconcentrado que se pretende, lo cual, insistimos, es un tema de oportunidad y conveniencia que debe decidir.
Artículo 3:...
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