Opinión Jurídica nº 060 -J de 11 de Junio de 2019, de Asamblea Legislativa
| Emisor | Asamblea Legislativa |
11 de junio de 2019
OJ-060-2019
Licenciada
Nery Agüero Montero
Jefe Comisión
Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos
Estimada licenciada:
Con la aprobación del señor Procurador General de la República, Dr. Julio Alberto Jurado Fernández, nos referimos al oficio número AL-CPSN-OFI-0457-2017 de fecha 7 de setiembre del año 2017, mediante el cual se solicita emitir criterio jurídico en relación con el proyecto de ley denominado “Ley de delitos contra los trabajadores, adición de un título XVIII al Código Penal, Ley N.° 4573 del 4 de mayo de 1970 y sus reformas”.
Antes de referirnos al proyecto que se nos consulta, debemos indicar el alcance de este pronunciamiento, ya que según la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, no es posible emitir dictámenes con carácter vinculante cuando lo que se consulta es un proyecto de ley.
El artículo 4° de nuestra Ley Orgánica, le otorga a la Procuraduría una competencia asesora en relación con los órganos de la Administración Pública, quienes “... por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría”. Criterios que resultan vinculantes para las dependencias administrativas consultantes, según lo señalado en el artículo 2° ibídem.
La jurisprudencia administrativa de este Órgano Asesor, reconoce la posibilidad de que la Asamblea Legislativa pueda consultar aspectos relacionados con la labor administrativa que desempeña, de manera excepcional a su actividad principal, en cuyo caso los dictámenes emitidos serán vinculantes. Sin embargo, tratándose de consultas relacionadas con la labor legislativa que ese Órgano legislativo desarrolla, nos encontramos imposibilitados de emitir criterios que tengan el carácter de acatamiento obligatorio, en el tanto dicha competencia escapa a lo señalado en la normativa que nos rige; no obstante, con el fin de colaborar, se emitirá criterio sobre el proyecto de ley bajo análisis, no sin antes advertir que por lo anteriormente señalado, éste pronunciamiento es una opinión jurídica sin efectos vinculantes.
Dicho esto, procederemos a analizar el proyecto de ley consultado, bajo la figura de una Opinión Jurídica en los siguientes términos:
El proyecto legislativo denominado “Ley de delitos contra los trabajadores, adición de un título XVIII al Código Penal, Ley N° 4573 del 4 de mayo de 1970 y sus reformas”, sometido a consideración de esta Procuraduría General, propende a la incorporación de un nuevo título al Código Penal, ello para establecer una protección a bienes jurídicos de orden laboral radicada en el derecho penal, mediante la introducción de cinco nuevos delitos; además, se pretende la creación de un artículo 196 tris de ese mismo cuerpo normativo relativo a los delitos contra el ámbito de la intimidad y finalmente, impulsa la modificación del artículo 56 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense del Seguro Social.
El objeto de la reforma planteada, según se colige de la exposición de motivos, es complementar el principio protector de los trabajadores, sea el comúnmente llamado principio pro-operario, mediante la aplicación de la jurisdicción penal, defendiendo y consolidando los derechos de la población trabajadora en esa vía distinta a la laboral.
Estiman los proponentes que, en la legislación penal costarricense, existen pocos tipos penales en defensa de los derechos laborales; por tanto, la reforma propuesta se “sustenta en la necesidad de tipificar una serie de conductas que inciden delictivamente en perjuicio de los trabajadores”.
Reconocen los señores diputados y señora diputada que impulsan la reforma aquí estudiada, que la intención no es novedosa, toda vez que intenta retomar parte de las modificaciones pretendidas con el proyecto de ley N° 11.871, el cual aspiraba reformar el Código Penal de manera integral, incluyendo un capítulo denominado “Delitos contra (sic) los trabajadores”, recuperando con el presente proyecto algunas conductas contenidas en aquel.
Por otra parte, coexiste con la presente iniciativa en la corriente legislativa el proyecto de ley N° 17.170, denominado “Adición de un nuevo Título XII Delitos contra los derechos de los trabajadores al Código de Trabajo Ley Nº 2 del 27 de agosto de 1943”, que impulsa también la tipificación de conductas en perjuicio del sector trabajador; no obstante, se trata de conductas distintas –a excepción de una- a las que se analizarán en los apartados subsiguientes. Valga indicar que sobre el proyecto de ley N° 17.170 esta Oficina vertió criterio, mediante la opinión jurídica N° OJ-061-2011 de fecha 20 de setiembre de 2011.
CRITERIO DE LA PROCURADURIA GENERAL DE LA REPUBLICA
Como se indicó en el párrafo inmediato anterior, actualmente conviven en el seno parlamentario dos proyectos similares en su nomenclatura e intención, pero que incorporan tipos penales distintos y en diferentes cuerpos normativos; el que nos ocupa modificaría el Código Penal y el otro reformaría el Código de Trabajo.
En ese sentido y a modo de recomendación, como primer punto considera este Órgano Asesor conveniente que los legisladores estudien la posibilidad de continuar conociendo dichos proyectos de manera conjunta, ello en aras de procurar una congruencia normativa y evitar posibles inconvenientes ante una eventual entrada en vigencia de ambas leyes.
Sobre la viabilidad del proyecto y la dosimetría de las sanciones
Por considerar que resulta completamente ajustable y oportuna la opinión que esta representación vertió sobre el proyecto N° 17.170 de previa cita, nos permitiremos transcribir el apartado en el que se analizó la viabilidad del proyecto, particularmente nos parece provechoso en relación con el tema de la conveniencia y procedencia de la tutela en sede penal de los bienes jurídicos involucrados, así como en relación a la dosimetría de las sanciones a las diferentes conductas -casi idéntica-; siendo necesaria la salvedad de que el proyecto que nos atrae incorpora subsidiariamente a la pena privativa de libertad la sanción de días multa, en tanto el proyecto más longevo no otorgaba dicha posibilidad.
Transcribimos así:
“En primer término, previo a cualquier otra consideración, debemos partir de la razonabilidad y proporcionalidad de las normas que se pretenden introducir con la reforma que nos ocupa –principios que son parámetros de constitucionalidad y limitan la acción legislativa a la hora de elaborar las normas penales-, ello a efecto de verificar si el reproche jurídico-penal social responde concordantemente a la puesta en peligro o daño efectivo del bien jurídico que se tutela.
Según la doctrina, el principio de proporcionalidad “...exige que las consecuencias de la infracción penal, previstas o impuestas, sean proporcionadas –si se prefiere, no más graves, si es que se puede equiparar la gravedad de unas y otra- a la entidad de la misma, que exista una concordancia material entre delito y consecuencia jurídico-penal o una proporción entre el mal que es la pena y el mal que es el delito, o bien que la pena – o en su caso la consecuencia jurídica que proceda – sea idónea, necesaria y equilibrada,... estrictamente necesaria en términos de necesidad, utilidad y coerción...”( DE LA MATA BARRANCO, Norberto J., El principio de proporcionalidad penal, Editorial Tirant Lo Blant, Valencia, 2007, pág. 94 y 95).
En esta línea, dicho principio exige no sólo realizar la ponderación de la limitación penal y los beneficios que de ella emanen, sino debe tenerse en todo momento conciencia del valor del bien jurídico a proteger; es decir, que la posibilidad de la restricción de la libertad –como última ratio- se justifique o bien la imposición de sanciones ya sean civiles, penales, de inscripción en registros judiciales, de imposibilidad de disfrutar del beneficio de la aplicación de medidas alternas durante un período, etc. La conducta debe ser sumamente gravosa para la sociedad o exponer al bien jurídico a peligro tal, que no quede otra opción al Estado que intervenir con su poder punitivo, pues lo que está juego son restricciones a bienes muy preciados...
Por otra parte, el principio de razonabilidad guarda intrínseca relación con el principio de proporcionalidad, pues se refiere a la razón suficiente para imponer una limitación a los derechos fundamentales de las personas y dentro del cual deberá valorarse la concordancia de las medidas adoptadas en relación con los fines perseguidos (la intromisión del Estado que se haga en los derechos ciudadanos debe facilitar el fin perseguido).
Al analizar el proyecto en cuestión a la luz de lo anteriormente consignado, se evidencia que existen necesidades o intereses sociales emergentes relacionados con inadecuados o ineficaces métodos de protección de derechos fundamentales, sobre todo tratándose del sector laboral del país, cuyo aporte es fundamental para la sociedad costarricense y que con este tipo de situaciones se ve afectado no sólo en su seguridad personal y/o familiar sino también en su dignidad como ciudadano y ser humano.
Por lo tanto, aun cuando la limitación que se está imponiendo con este proyecto es gravosa –sea la transmutación de una conducta de mínima sanción (ámbito laboral) en infracción penal aunque híbrida en algunos casos ya que implicaba una contravención-, es lo cierto que aquella (la reacción), al generarse en respuesta a un mal de igual categoría, resulta adecuada a la luz del principio de proporcionalidad.
Por otra parte, también es factible indicar que la solución punitiva invocada por el presente proyecto guarda asimismo concordancia con el principio de razonabilidad, pues con fundamento en la inaceptable violación de los derechos de los trabajadores de la que se ha hecho alusión, la respuesta contenida en las normas propuestas tiene a su haber razón suficiente para su existencia.
En esta línea, si bien en la normativa iuspublicista pueden observarse algunos numerales que con sanciones de tipo...
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