Opinión Jurídica nº 064 -J de 20 de Junio de 2023, de Asamblea Legislativa
| Emisor | Asamblea Legislativa |
20 de junio de 2023
PGR- OJ-064-2023
Diputados (as)
Comisión Permanente de Gobierno y Administración
Asamblea Legislativa
Estimados (as) señores (as):
Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República, nos referimos al oficio No. AL-CPGOB-313-2023, de 07 de junio de 2023, por el que nos comunica que, en virtud de la moción aprobada, dicha Comisión Permanente ha dispuesto consultar nuestro criterio sobre elproyecto de Ley:“MISMO PATRÓN, IGUAL CONTRIBUCIÓN” EQUIDAD CONTRIBUTIVA PATRONAL EN REGÍMENES BÁSICOS DE PENSIONES”,Expediente N° 23.733, el cual se adjunta.
I.- Consideraciones sobre la naturaleza y alcances de nuestro pronunciamiento.
Resulta conveniente, desde ahora, definir la naturaleza jurídica de nuestro pronunciamiento y, consecuentemente, los efectos del criterio que se emite al respecto.
En primer lugar, debemos indicar que este Despacho despliega su función consultiva respecto de la Administración Pública. En ese sentido, el artículo 4° párrafo primero de nuestra Ley Orgánica (Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas) dispone lo siguiente:
"Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría, debiendo, en cada caso, acompañar la opinión de la Asesoría Legal respectiva." (El subrayado es nuestro).
De la norma transcrita fácilmente se infiere que la Procuraduría General de la República sólo está facultada para emitir dictámenes a petición de un órgano que forme parte de la Administración Pública, en tanto ejecute función administrativa. A tales dictámenes el artículo 2° de la supracitada ley, les atribuye efectos vinculantes:
"Los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría General constituyen jurisprudencia administrativa, y son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública".
Ahora bien, pese a que la actividad esencial de la Asamblea Legislativa no forma parte de la función administrativa del Estado, este Despacho ha considerado que se encuentra legitimada para requerir nuestra intervención en materias que conciernan específicamente al ejercicio excepcional, por su parte, de la función administrativa y que, en tal caso, el respectivo pronunciamiento tendrá los efectos comentados.
No obstante, en un afán de colaborar con los señores miembros de la Asamblea Legislativa, mediante opiniones jurídicas no vinculantes, la Procuraduría ha venido evacuando las consultas que formulan los señores diputados en relación con un determinado proyecto de ley o en relación con aspectos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político. Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, colaborar con el efectivo ejercicio de las altas funciones parlamentarias que la Constitución les atribuye y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico.
En consecuencia, en consideración a la investidura de los consultantes miembros de la citada Comisión y como una forma de colaboración institucional, emitiremos nuestro criterio sobre el referido proyecto de ley, planteando algunas reflexiones generales en torno a la propuesta normativa en cuestión, con la advertencia de que tal pronunciamiento carece –reiteramos- de efectos vinculantes, siendo su valor el de una mera opinión consultiva, similar a la que emitiría cualquier otro asesor jurídico; labor que en este caso le compete al Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea.
De previo a referirnos a su consulta, ante la indicación de que debíamos de responder esta solicitud dentro del término de 8 días, pues en caso contrario se asumiría que no se tienen objeciones al proyecto, interesa recordarle que las consultas facultativas como la presente, que se someten voluntariamente a la Procuraduría General de la República, no están expresamente reguladas por ninguna normativa en cuanto al plazo en que deben ser razonablemente evacuadas; lo cual nos ha llevado incluso a reafirmar que lo dispuesto por el numeral 157 del Reglamento Interior de la Asamblea Legislativa, se refiere a las consultas que de conformidad con el Derecho de la Constitución (arts. 88, 97, 167 y 190) deben serle formuladas obligatoriamente a las instituciones del Estado interesadas en un determinado proyecto de ley (Tribunal Supremo de Elecciones, Universidad de Costa Rica, Poder Judicial o una institución autónoma), no así a este otro tipo de consulta facultativa (Véanse al respecto, entre otros muchos, los pronunciamientos OJ-053-98, de 18 de junio de 1998; OJ-049-2004, de 27 de abril de 2004; OJ-060-2011, de 19 de setiembre de 2011; OJ-037-2012, de 6 de julio de 2012; OJ-055-2012, de 20 de setiembre de 2012; OJ-138-2017, de 15 de noviembre de 2017; OJ-141-2017, de 16 de noviembre de 2017; OJ-052-2018, de 12 de junio de 2018; OJ-009-2020, de 13 de enero de 2020, OJ-055-2021, 8 de marzo de 2021, OJ-122-2021 de 30 de julio de 2021, PGR-OJ-031-2022 de 22 de febrero de 2022 y PGR-OJ-035-2023 de 27 de marzo de 2023).
Así las cosas, a continuación, emitiremos nuestro criterio no vinculante sobre la propuesta legislativa, en punto a aquellos aspectos concretos que consideramos relevantes y necesarios de comentar a nivel jurídico, según el contenido del proyecto de ley consultado.
II.- Consideraciones generales relativas al motivo y el contenido de la propuesta legislativa.
Grosso modo, esta es una iniciativa con la que se pretende efectuar un ajuste en la cotización patronal para el Régimen de Capitalización Colectiva del Magisterio y al Régimen de Jubilaciones y Pensiones del Poder Judicial, equiparándola con la que se realiza para el Régimen General del Invalidez, Vejez y Muerte (IVM) que administra la Caja Costarricense de Seguro Social. Homologación cuantitativa que será gradual o paulatina, para mitigar efectos significativos en la sostenibilidad financiera y actuarial de los regímenes que se verían afectados con la reforma.
III.- Criterio no vinculante de la Procuraduría General.
Comentarios generales sobre el proyecto de ley.
Según hemos reconocido y reiterado en nuestra jurisprudencia administrativa, la Sala Constitucional ha admitido la existencia de regímenes contributivos especiales de pensiones, sustitutivos del régimen general de invalidez vejez y muerte.No obstante, en reiteradas ocasiones ha indicado que, para la validez de esos regímenes, es necesario que:“1) la contribución del Estado como tal sea igual porcentualmente sobre los salarios para todos los regímenes incluyendo los de la empresa privada: y 2) la contribución del Estado como empleador en los diversos regímenes no sea superior a la...
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