Opinión Jurídica nº 068 -J de 17 de Mayo de 2022, de Asamblea Legislativa
| Emisor | Asamblea Legislativa |
17 de mayo 2022
PGR-OJ-068-2022
Licenciada
Ana Julia Araya Alfaro
Jefa de Área
Área de Comisiones Legislativas II
Asamblea Legislativa
Estimada señora:
Con aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República, nos referimos a su oficio AL-CPAS-0140-2022 del 3 de marzo de 2022, mediante el cual solicita nuestro criterio sobre el texto sustitutivo (dictaminado) del proyecto de ley denominado “LEY PARA EL DESARROLLO SOCIAL MEDIANTE LA REGULACIÓN DE LA ACTIVIDAD MINERA METÁLICA”, el cual se tramita bajo el número de expediente 21.584 en la Comisión Permanente de Asuntos Sociales.
Previamente debemos señalar que, de conformidad con las atribuciones dispuestas en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, este órgano asesor únicamente está facultado para ejercer su función consultiva rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración Pública. Consecuentemente, la Asamblea Legislativa sólo está legitimada para consultar cuando lo haga en ejercicio de potestades administrativas, pero no cuando se trata del ejercicio de su función legislativa.
A pesar de lo anterior, en un afán de colaboración con la importante labor que desempeñan las señoras y señores diputados, hemos acostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus diputados, advirtiendo que se trata de criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de ley o en relación con la función de control político.
Indicando lo anterior con relación al presente proyecto de ley, debemos señalar, además, que el plazo de ocho días concedido no vincula a esta Institución, por cuanto no nos encontramos ante ninguno de los supuestos del artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma).
OBJETO DEL PROYECTO DE LEY
El proyecto de ley en estudio tiene como finalidad la regulación de la actividad minera metálica, mediante el establecimiento de parámetros, procedimientos, deberes y requisitos indispensables para promover el uso eficiente de los minerales metálicos existentes en el territorio nacional, de manera sostenible con el ambiente, así como el aprovechamiento de los beneficios económicos que genera esta actividad para el desarrollo social de las comunidades donde se encuentra el yacimiento y de toda la población en general (artículo 1 del texto sustitutivo).
De conformidad con el numeral 2 del texto sustitutivo del proyecto, dicha habilitación permitiría desarrollar esta actividad bajo tres modalidades: a) permisos para la exploración, b) concesiones para la explotación, y, c) concesiones de beneficiamiento de minerales metálicos bajo la modalidad subterránea (túneles y galerías), siempre que se trate de mediana minería, pequeña minería y minería artesanal.
Adicionalmente, como excepción se podrá otorgar concesiones para la explotación de minerales metálicos bajo la modalidad superficial en mediana o pequeña minería, siempre y cuando, técnicamente se compruebe que no se puede desarrollar la actividad minera metálica de manera subterránea.
Como parte de la justificación de lo anterior, en la exposición de motivos del proyecto se indica que Costa Rica es un país rico en sustancias minerales, lo cual debe ser aprovechado para promover el desarrollo socioeconómico de su población, sectores del país como: Cutris de San Carlos, Abangares, Miramar, Puerto Jiménez, Monte del Aguacate, entre otros.
Señalan que, Costa Rica tiene la potestad legal de extraer y utilizar los recursos minerales existentes en pro del desarrollo y la reactivación económica de sus comunidades, derecho que le concede tanto el marco jurídico interno como el marco jurídico internacional existente producto de los convenios así ratificados. Sin embargo, la minería metálica está supeditada actualmente a una actividad de subsistencia, dejando de ser considerada una actividad económica para ser percibida únicamente como de gran impacto ambiental.
Asimismo, la actividad minera ilegal se ha venido expandiendo en todo el territorio nacional sin un plan de mitigación debidamente presentado, sin un estudio de impacto ambiental, sin una planta de procesamiento para el debido aprovechamiento del material extraído, sin el reglamento de seguridad que los respalde, y, por ende, sin la patente municipal correspondiente.
Adicionalmente, se suman problemáticas ambientales, de salud y factores sociales asociados a la ilegalidad de una actividad que debería estar controlada por el impulso del desarrollo minero mediante una planificación sostenible con el medio ambiente.
En consecuencia, la exposición de motivos concluye lo siguiente:
“... con la extracción ilegal de oro acontecida en el país, da origen a una serie de riesgos sociales que están afectando de manera directa a los pobladores de Crucitas, y comunidades aledañas, y de manera indirecta a todo el país, por lo que se requiere de la intervención inmediata de las instituciones involucradas así como la ratificación de una ley que proporcione el desarrollo minero metálico de manera que sea sostenible con el ambiente, en donde se cumpla además, con lo establecido por el Convenio de Minamata antes mencionado, el cuál fue ratificado por el país. Una ley que también sea solidaria con sus comunidades aledañas, y que proporcione la seguridad jurídica requerida a los mineros artesanales y pequeños mineros...”
ANTECEDENTE LEGISLATIVO
El proyecto de ley que se consulta, tiene una intención similar al proyecto que se tramitó bajo el expediente legislativo 22.007, denominado “Ley de Minería Crucitas”, ante la ComisiónEspecial de la Provincia de Alajuela, Encargada de Analizar, Investigar, Estudiar, Dictaminar y Valorar las Recomendaciones Pertinentes en Relación con la Problemática Social, Económica, Empresarial, Agrícola, Turística, Laboral y Cultural de dicha Provincia.
Cabe señalar que, este órgano asesor emitió pronunciamiento sobre dicho proyecto de ley a través de la opinión jurídica OJ-079-2021del 13 de abril de 2021.
El objetivo de dicho proyecto fue la creación de un marco regulatorio para el otorgamiento de permisos de exploración y concesiones de explotación para el desarrollo de la actividad minera en la zona de Crucitas, en Cutris de San Carlos, cuya intención fue reactivar la economía, combatir la actividad de la minería ¡legal y promover la minería legal, junto con la creación de nuevas fuentes de empleo.
No obstante, dicho proyecto fue archivado el 2 de marzo de 2022 en virtud del dictamen negativo unánime de la Comisión, cuya fundamentación fue la siguiente:
“II. SOBRE EL FONDO
El proyecto de ley en discusión presenta graves vicios de constitucionalidad que no son de posibles de subsanar. Se trata de disminuciones en los niveles de protección ambiental con los que ya cuenta nuestro país. Actualmente, existen prohibiciones para el desarrollo de actividades de minería a cielo abierto, considerando sus nocivos impactos socioambientales.
Por otra parte, el proyecto no identifica si las explotaciones irregulares se están realizando en fincas de particulares y/o dentro del Corredor Biológico Fronterizo. Atendiendo a lo anterior, sería improcedente autorizar una ley que permita concesiones a particulares dentro de propiedades privadas que involucran las concesiones canceladas por la Resolución N° R-217-2008-MINAE relacionadas con la empresa Industrias Infinito S.A. subsidiaria de Infinito Gold.
Adicionalmente, al analizar la exposición de motivos y revisar el número permanente de familias de la localidad de Crucitas, no se determinan los beneficios de la minería para las pocas familias que han permanecido viviendo y debidamente arraigadas en la localidad de Crucitas.”
Partiendo de esta referencia, a continuación, nos referimos sobre algunas consideraciones emitidas en la opinión jurídica OJ-079-2021del 13 de abril de 2021 respecto a la tutela ambiental, en orden a la explotación minera, las cuales son de aplicación al proyecto que se consulta en esta oportunidad.
SOBRE LA TUTELA AMBIENTAL
Tal y como se señaló, este órgano asesor se pronunció, a través de la opinión jurídica OJ-079-2021del 13 de abril de 2021, sobre el proyecto de ley 20.007 “Ley de Minería Crucitas”, de allí que, dada su relación con el proyecto que ahora se consulta, consideramos importante referirnos sobre las observaciones generales emitidas respecto a la tutela ambiental y la necesidad de estudios técnicos para su disminución, a efectos que sean tomadas en consideración en la discusión del presente proyecto de ley.
Señala la opinión jurídica OJ-079-2021del 13 de abril de 2021:
“(...) Al respecto, debemos indicar que el inciso 14 del artículo 121 de la Constitución Política expresamente atribuye al legislador la potestad de“Decretar la enajenación o la aplicación a usos públicos de los bienes propios de la nación”. Dentro del ejercicio de esta potestad, el legislador sometió los recursos mineros al régimen jurídico de los bienes demaniales, según lo establecido en el Código de Minería (artículo 1).
Al estar en presencia de bienes de dominio público, cuya titularidad pertenece al Estado, los particulares únicamente pueden explotarlos al amparo de la ley y dentro del régimen jurídico específico del título habilitante: sea mediante concesión o permiso, que son precisamente los instrumentos establecidos en el articulado del presente proyecto de ley.
Al no estar en presencia de bienes privados, la Sala Constitucional ha aceptado que la libertad de empresa, industria y comercio en esta materia tendrá los alcances que de forma rigurosa le fija la ley dentro de los parámetros constitucionales. Precisamente a partir de ello, dicha Sala avaló en el pasado la constitucionalidad de la Ley 8904 del 1° de diciembre de 2010, que declaró a Costa Rica país libre de minería metálica a cielo abierto. (ver sentencia2013-001594 de las 16:01 horas del 30 de enero de 2013.
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