Opinión Jurídica nº 071 -J de 19 de Mayo de 2022, de Asamblea Legislativa
| Emisor | Asamblea Legislativa |
19 de mayo de 2022
PGR-OJ-071-2022
Señora
Gabriela Ríos Cascante
Comisi ones Legislativas VIII
Asamblea Legislativa
Estimad a señora:
Con la aprobación de la procuradora general adjunta de la república, me refiero a su oficio no. CEZC-025-2021 de 5 de octubre de 2021, por medio del cual se nos comunica que la Comisión Especial de Investigación de Zonas Costeras y Fronterizas que ocupan Terrenos de Dominio Público y lo Relativo a Terrenos Pertenecientes al Patrimonio Natural del Estado en situación de Conflicto, requirió nuestro criterio sobre el texto sustitutivo del proyecto de ley no. 22391, denominado “Ley para la gestión y regularización del patrimonio natural del Estado y del derecho de utilidad ambiental (Ley DUA).”
1. Carácter de este pronunciamiento.
De conformidad con los artículos 1°, 2° y 3° inciso b) de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982) la Procuraduría es el órgano superior consultivo, técnico jurídico, de la Administración Pública, y, en esa condición, cumple su función rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración Pública.
Para esos efectos, la Asamblea Legislativa podría ser considerada como Administración Pública cuando nos consulte un tema en el ejercicio de la función administrativa, no así cuando requiere nuestro criterio sobre algún tema de interés para el ejercicio de la función legislativa.
Pese a lo anterior y a que no existe previsión legal al efecto, la Procuraduría ha acostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus diputados, con el afán de colaborar con el ejercicio de las importantes funciones que la Constitución Política les atribuye. De ahí que se rinden criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de ley, cuando son consultados por la Comisión Legislativa encargada de tramitarlos, o en relación con aspectos jurídicos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político y que razonablemente puedan estimarse de interés general.
En virtud de ello, los criterios emanados de este órgano asesor en cuanto a los alcances y contenido de un proyecto de ley, no poseen la obligatoriedad propia de aquellos referidos a asuntos surgidos del ejercicio de la función administrativa y, por esa razón, este criterio es vertido por medio de una opinión jurídica no vinculante que pretende ser un insumo en el ejercicio de la importante labor legislativa.
Por otra parte, al no encontrarnos en los supuestos establecidos por el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, este pronunciamiento no se encuentra sujeto al plazo de ocho días en él establecido.
2. Consideraciones sobre el proyecto de ley.
La Procuraduría se refirió al texto original del proyecto de ley, mediante la opinión jurídica no. OJ-078-2021 de 12 de abril de 2021. En esa ocasión, la principal observación expuesta fue en cuanto a la falta de estudios técnicos que sustenten el proyecto.
En ese sentido, expusimos cuál es el marco normativo actual sobre el patrimonio natural del Estado y las áreas silvestres protegidas, y señalamos que el proyecto plantea dos grandes propuestas: la reforma del régimen del patrimonio natural del Estado (Título II) y la posibilidad de otorgar derechos de utilidad ambiental (Título III).
Después de confrontar el régimen actual con las propuestas de la iniciativa y tomando en cuenta el desarrollo jurisprudencial de la Sala Constitucional en cuanto a los principios de objetivación de la tutela ambiental, de no regresión y de razonabilidad y proporcionalidad, concluimos que:
“De tal forma, de cara al régimen vigente del patrimonio natural del Estado, las dos grandes propuestas planteadas por el proyecto sí implican una reducción del nivel de protección ambiental vigente, y, por tanto, conforme con los principios antes expuestos, su constitucionalidad dependería de la existencia de un criterio técnico que lo justifique.”
Siendo esa la principal observación hecha al proyecto, debemos indicar que, después de revisado el texto sustitutivo dictaminado, la falta de estudios o criterios técnicos sigue constituyendo una omisión del proyecto que podría, eventualmente, acarrear su inconstitucionalidad.
Si bien es cierto, en el dictamen afirmativo de mayoría del proyecto, se hace referencia a un estudio que está elaborando la Universidad de Costa Rica, contratado por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, se indica que éste no está culminado, y, de haberse terminado, no consta si forma parte del expediente legislativo.
En todo caso, de lo expuesto en el dictamen, dicho estudio tiene como fin determinar el impacto socioeconómico del derecho de utilidad ambiental y estimar desde varios supuestos los efectos del proyecto en caso de que se convierta en ley de la república. Es decir, pareciera que el estudio únicamente se enfoca en una de las propuestas del proyecto de ley, la relativa a la regulación del derecho de utilidad ambiental, dejando por fuera todo lo relativo a la reforma al régimen del patrimonio natural del Estado.
De tal forma, en caso de que el estudio haya culminado y conste en el expediente legislativo, todas las modificaciones que se plantean sobre el marco normativo del patrimonio natural del Estado y de las áreas silvestres protegidas carecería de sustento técnico.
Además, en cuanto al fundamento técnico que debe respaldar el otorgamiento de los derechos de utilidad ambiental, en la opinión jurídica citada, indicamos:
“...debe existir un criterio técnico que fundamente la necesidad de permitir esa posibilidad en todo el patrimonio natural del Estado. Ello implicaría que deba existir un estudio técnico que demuestre que el problema de ocupación que pretende solucionar el proyecto es un problema global, es decir, que se presenta, de manera significativa y generalizada en todo el patrimonio natural del Estado, y que, en ese carácter, requiere una solución de esa misma naturaleza.
En ese sentido, de cara a la constitucionalidad de la propuesta, debe valorarse si es posible justificar técnicamente que resulte necesario permitir el otorgamiento de derechos de utilidad ambiental en todo el patrimonio o si, más bien, ésta debería enfocarse, exclusivamente, en áreas silvestres protegidas o bienes específicos en los que se haya determinado, a priori, que existen ese tipo de ocupaciones que puedan ser regularizadas. Es decir, debe valorarse la razonabilidad de permitir el otorgamiento de concesiones sobre todo el patrimonio natural del Estado sin saber, a ciencia cierta, en cuáles bienes específicos se presenta el conflicto que, según la exposición de motivos, debe ser solucionado.
En caso de que se opte por mantener la propuesta de manera generalizada para todo el patrimonio, resultaría recomendable que la iniciativa contemple algún mecanismo o procedimiento que garantice que, antes de que el SINAC o la entidad administradora correspondiente decidan habilitar la posibilidad de otorgar derechos de utilidad ambiental en cada área silvestre protegida específica o terreno concreto, se haya determinado con certeza que existe un problema de ocupación que requiere ser regularizado.
Aunque con esta iniciativa no se busca desafectar sectores específicos del patrimonio natural del Estado, la Sala Constitucional ha reconocido que la constitucionalidad de proyectos de ley que pretenden el otorgamiento de concesiones en áreas silvestres protegidas requieren de un estudio técnico que justifique la adopción de la medida y que acredite que esa modificación en el régimen no afectará el ambiente ni la integridad del bien.
(...)
Con base en ese precedente, el proyecto debería garantizar, sin lugar a dudas, que antes de que en determinado bien integrante del patrimonio natural del Estado se puedan otorgar derechos de utilidad ambiental, exista un estudio técnico que justifique la posibilidad de reducir el grado de protección del bien y que acredite que el otorgamiento de concesiones no afectará la integridad del área protegida y que establezca las medidas que deban adoptarse.
En...
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