Opinión Jurídica nº 075 -J de 21 de Junio de 2017, de Asamblea Legislativa
| Emisor | Asamblea Legislativa |
21 de junio de 2017
OJ-075-2017
Licenciada
Nery Agüero Montero
Comisión Especial Pensiones
Asamblea Legislativa
Estimada señora
Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio AL-20035-OFI-0030-2017, del 17 de abril último, por medio del cual nos informa que la âComisión Expediente N.° 20.035â, encargada de conocer y dictaminar el proyecto âLey de reforma integral a los diversos regÃmenes de pensiones y normativa conexa, Expediente Legislativo N.° 19922â, acordó consultar el texto sustitutivo aprobado en sesión ordinaria número 15, del 29 de marzo de 2017.
Dicho texto sustitutivo, según el documento que se nos remitió, está relacionado con la âReforma del TÃtulo IX de la Ley Orgánica del Poder Judicial, De las Jubilaciones y Pensiones Judiciales, N°. 7333 del 5 de mayo de 1993 y sus reformasâ.
Consideraciones previas
Antes de iniciar el análisis del proyecto de ley sobre el cual se requiere nuestro criterio, debemos indicar que debido a que la gestión que se nos remite no proviene de un órgano del Estado en ejercicio de una función administrativa, sino de un órgano parlamentario en ejercicio de una función legislativa, lo que emitiremos en este caso, como una forma de colaborar con esa importante labor, no es un dictamen vinculante (pues es evidente que en ese ámbito nuestro pronunciamiento no podrÃa privar sobre el del legislador), sino una opinión jurÃdica carente de esos efectos.
Además, debemos señalar que el plazo de ocho dÃas para emitir criterio previsto en el artÃculo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, no es aplicable a esta ProcuradurÃa, por no tratarse de una de las audiencias a las que se refieren los artÃculos 88, 97, 167 y 190 de la Constitución PolÃtica. Asà lo hemos sostenido en otras oportunidades:
â ... el plazo de 8 dÃas hábiles establecido en el ArtÃculo 157 (...) se refiere a las consultas que de conformidad con la Constitución (artÃculo 88, 97, 167 y 190) deben serle formuladas obligatoriamente a las instituciones del Estado, interesadas en un determinado proyecto de ley (verbigracia el Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una Institución Autónoma), no asà a las consultas optativas o voluntarias como la presente, que no está regulada por la normativa de cita.â (OJ-053-98 del 18 de junio 1998. En el mismo sentido pueden consultarse, entre muchas otras, las OJ-055-2013 del 9 de setiembre de 2013, la OJ-082-2015 del 3 de agosto de 2015 y la OJ-056-2017 del 17 de mayo de 2017. El subrayado es nuestro).
Aclaramos además que este criterio se basa en consideraciones jurÃdicas de constitucionalidad y de legalidad. Queda fuera de nuestras posibilidades emitir juicios sobre cuestiones económicas, o de oportunidad y conveniencia, toda vez que esta ProcuradurÃa es un órgano técnico-jurÃdico, por lo que nuestra competencia se circunscribe a ese ámbito.
CRITERIO NO VINCULANTE DE ESTA PROCURADURÃA SOBRE EL PROYECTO DE LEY EN CONSULTA
El proyecto de ley sobre el cual se nos confiere audiencia pretende reformar integralmente el TÃtulo IX de la Ley Orgánica del Poder Judicial, TÃtulo que regula lo relativo a las jubilaciones y pensiones judiciales.
Por el alcance que tiene el proyecto de ley mencionado, consideramos necesario, antes de hacer observaciones puntuales, referirnos a algunos temas generales, como son, la necesidad de requerir obligatoriamente el criterio del Poder Judicial sobre proyectos de ley tendentes a reformar el régimen de pensiones de sus empleados, la necesidad de mayorÃa calificada para aprobar el proyecto de ley en caso de que el Poder Judicial emita criterio negativo, la potestad con la que cuenta el legislador para regular las condiciones de los regÃmenes especiales de pensiones, la cotización del Estado como patrono, la procedencia de establecer un tope máximo a las prestaciones económicas de los regÃmenes de pensiones, la posibilidad de imponer una contribución especial solidaria y redistributiva al régimen de pensiones del Poder Judicial, los alcances del principio de irretroactividad de la ley en caso de modificación de normas en materia de pensiones, y la importancia de los estudios actuariales para el respaldo de las modificaciones al régimen del Poder Judicial. Seguidamente nos referiremos a esos temas.
Para la tramitación de un proyecto de ley relativo a pensiones de funcionarios judiciales no se requiere, obligatoriamente, consultar el criterio del Poder Judicial. Tampoco es necesaria la mayorÃa calificada para que la Asamblea Legislativa se aparte del criterio negativo que llegue a emitir el Poder Judicial ante una eventual consulta facultativa
Sobre este tema, cabe indicar que el Departamento de Estudios, Referencias y Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa ha sostenido, con base en lo dispuesto en el artÃculo 167 de la Constitución PolÃtica, que para modificar las normas que regulan las jubilaciones y pensiones de los funcionarios judiciales es obligatorio conferir audiencia al Poder Judicial, y que para apartarse del criterio que rinda ese órgano âen caso de que sea negativo− se requerirÃa, necesariamente, el voto de dos terceras partes del total de los miembros de la Asamblea Legislativa. (Ver informe AL-DEST-ITS-307-2016, emitido por el Departamento de Estudios, Referencias y Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa el 22 de setiembre de 2016).
A efecto de abordar el punto, conviene tener presente lo dispuesto en el artÃculo 167 de la Constitución PolÃtica, cuyo texto es el siguiente:
âArtÃculo 167.- Para la discusión y aprobación de proyectos de ley que se refieran a la organización o funcionamiento del Poder Judicial, deberá la Asamblea Legislativa consultar a la Corte Suprema de Justicia; para apartarse del criterio de ésta, se requerirá el voto de las dos terceras partes del total de los miembros de la Asambleaâ. (El subrayado es nuestro).
Considera esta ProcuradurÃa que la reforma al régimen de pensiones del Poder Judicial no se refiere a la âorganización y funcionamientoâ de ese Poder, por lo que no nos encontramos frente a uno de los supuestos en los que el trámite legislativo exige una consulta obligatoria. Esa consulta (la obligatoria) es necesaria cuando se legisla sobre el ejercicio de la función jurisdiccional, no cuando se pretende regular aspectos administrativos, como los relacionados con el régimen de pensión de los empleados judiciales.
Esa tesis ha sido la que ha sostenido la Sala Constitucional. AsÃ, en su sentencia n.° 3063-95 de las 15:30 horas del 13 de junio de 1995, al pronunciarse sobre la posible inconstitucionalidad de la Ley Marco de Pensiones, esa Sala resolvió lo siguiente:
âIII. DE LA CONSULTA OBLIGADA A LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. Se acusa que la Ley Marco de Pensiones fue tramitada y aprobada por la Asamblea Legislativa sin que se hiciera la consulta obligada a la Corte Suprema de Justicia y a la Caja Costarricense de Seguro Social, de conformidad con lo dispuesto en los artÃculos 167 y 190 de la Constitución PolÃtica. La alegada violación de procedimiento por no haberse consultado a la primera ya fue del conocimiento de esta Sala en sentencia número 0846-92, de las trece horas treinta minutos del veintisiete de marzo de mil novecientos noventa y dos; en que se señaló el carácter innecesario de la consulta por cuanto la Ley de referencia no afecta en absoluto a los servidores judiciales:
>
Además dicha consulta resulta obligatoria únicamente entratándose de la > del Poder Judicial, funcionamiento que está referido a la función jurisdiccional, teniendo como objetivo garantizar la independencia del Poder Judicial; éste trámite no se refiere al otorgamiento de beneficios para los servidores judiciales, como es la materia en estudio, por lo que la consulta resulta innecesariaâ. (Lo escrito entre paréntesis cuadrados no es del original. El subrayado es nuestro).
Por otra parte, podrÃa pensarse que aun cuando la materia de pensiones no esté relacionada directamente con la función jurisdiccional del Poder Judicial, la modificación de las normas que rigen esa materia podrÃa causar un impacto presupuestario que justifique, indirectamente, la obligatoriedad de la consulta a que se refiere el artÃculo 167 de la Constitución PolÃtica. Sobre ese aspecto, sin embargo, también existe un pronunciamiento especÃfico de la Sala Constitucional en el sentido de que la ausencia de consulta en tales circunstancias no infringe la Constitución PolÃtica. Nos referimos a la sentencia n.° 4258-2002 de las 9:40 horas del 10 de mayo de 2002, la cual dispuso lo siguiente:
âLa Asociación Nacional de Empleados Judiciales (ANEJUD) cuestiona por inconstitucional el artÃculo 4 de la Ley número 7605, de dos de mayo de mil novecientos noventa y seis, con fundamento en las siguientes consideraciones: a.- (...) en segundo lugar, por no habérsele conferido audiencia al Poder Judicial, de conformidad con lo dispuesto en los artÃculos 153, 154, 167 y 177 constitucionales, toda vez que consideran que las reformas contenidas en la Ley número 7605 inciden en la organización, funcionamiento y autonomÃa del Poder Judicial, por implicar una violación a la autonomÃa presupuestaria, ya que con la reforma se varÃa sustancialmente el aporte que el Poder Judicial debe hacer llegar al fondo de jubilaciones y pensiones de ese órgano, variando asÃ, las relaciones laborales imperantes hasta la fecha, sin que hubiesen sido sometidas a su consideración, afectando el libre desenvolvimiento de los administradores de justicia y sus colaboradores, que está constitucionalmente garantizada; (...) la Sala considera que el régimen de pensiones de los servidores judiciales aquà impugnado, no modifica el régimen jurÃdico por el que la Corte Suprema de Justicia imparte justicia, ni reordena el número o las competencias de los...
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