El órgano director en el procedimiento administrativo
| Autor | Dr. Ernesto Jinesta |
| Páginas | 1033-1047 |
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Nuestra Ley General de la Administración Pública de 1978, tiene una evidente laguna normativa en lo relativo al órgano director del procedimiento administrativo. Esa legislación carece de un tratamiento sistemático, coherente y exhaustivo de ese instituto lo que ha provocado una gran incertidumbre aplicativa e interpretativa por parte de los operadores jurídicos cotidianos del procedimiento administrativo.
Solo a partir de un análisis inductivo de una serie de normas jurídicopositivas y de pronunciamientos de la Sala Constitucional y de la Procuraduría General de la República (PGR), resulta posible reconstruir la noción, los alcances, las características y las competencias del órgano director del procedimiento administrativo. La presente, es una primera aproximación al instituto con el propósito evidente de clarificarlo y delimitar sus contornos.
En nuestra práctica jurídica es usual la distinción o deslinde entre el órgano instructor o director del procedimiento, que lo instruye y conforma el expediente administrativo a efecto de averiguar la verdad real de los hechos y el decisor que adopta el acto administrativo que concluye normalmente el procedimiento con vista en la prueba recabada y tramitada por el instructor. La diferencia no carece, como lo veremos infra, de sustento normativo, puesto que, algunos artículos de la LGAP hacen mención explícita al órgano director del procedimiento. Específicamente, el artículo 60, párrafo 2°, de la LGAP dispone que la competencia podrá estar limitada "(...) por la naturaleza de la función que corresponda a un órgano dentro del procedimiento administrativo en que participa", texto normativo a partir del cual se vislumbra una diferencia entre las competencias de instrucción y de decisión.
El desdoblamiento de las dos categorías tiene fundamento en el carácter predominantemente escrito del procedimiento administrativo y en el volumen y nivel de competencias y responsabilidades del órgano decisor,
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quien, normalmente esta imposibilitado, temporalmente, para instruir un procedimiento administrativo.
Obviamente, en nuestro criterio nada impide que el órgano decisor pueda, también, eventualmente instruir y fungir como órgano director si la naturaleza de sus funciones o responsabilidades y carga de trabajo no se lo impiden, puesto que, se aplicaría la máxima según la cual el que puede lo más puede lo menos2. De modo que, salvo razones de oportunidad, conveniencia y volumen de trabajo nada descarta la coincidencia de las dos funciones en el órgano competente para dictar el acto final. Lo que si no sería admisible es que el órgano director incompetente para dictar el acto final lo haga, al producirse una incompetencia manifiesta que provocaría una nulidad absoluta por infringir el ordinal 129 de la LGAP3. Quienes utilizan como argumento para defender la identidad física entre el órgano director y el decisor, han invocado el artículo 352, párrafo 1°, de la LGAP, en cuanto dispone que el órgano director resolverá el recurso de revocatoria. Sin embargo, la norma tiene una correcta inteligencia para los supuestos excepcionales en que media identidad física entre el órgano director y el decisor, adicionalmente, debe tomarse en consideración que existen actos de trámite de efectos propios, esto es, que suspenden indefinidamente o hacen imposible la continuación del procedimiento al poner término, indirectamente, al fondo del asunto (artículo 345, párrafo 3°, de la LGAP) que son recurribles o bien algunas resoluciones interlocutorias que por disposición expresa están sujetas a los recursos ordinarios (v. gr. La reducción o anticipación de los plazos destinados a la Administración, ex artículo 265, párrafo 2°, de la LGAP), de modo que en tales circunstancias tiene pleno sentido que el órgano director conozca de tales medios de impugnación. Adicionalmente, los artículos 344, párrafo 1°, y 345, párrafo 1°, establecen que también son susceptibles de impugnarse a través de los recursos ordinarios -dentro de los cuales se encuentra el de revocatoria- algunos actos de trámite, tales como el que inicia el procedimiento, el que deniega la comparecencia oral o cualquier prueba en el procedimiento ordinario, el rechazo ad portas de la petición y la denegatoria de la audiencia de conclusiones en el procedimiento sumario. Es claro que en todos estos supuestos, quien debe conocer del recurso de revocatoria es el órgano director o instructor, por cuanto es el que instruye o tramita el expediente administrativo y se encarga de dictar
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todas las providencias y autos necesarios para impulsar el procedimiento, razón por la cual no tendría ningún sentido que el órgano decisor lo haga.
Resulta claro que discrepamos de quienes han sostenido que debe existir una coincidencia ineludible entre el órgano director y el decisor4del procedimiento administrativo, dado que, tal postura ignora la vertebración jerárquica y la distribución o división de trabajo interna, propia de una organización administrativa. En todo caso, la identidad física del órgano director o instructor y decisor sería lo deseable en el marco de un procedimiento administrativo, prevalentemente, oral que dista mucho del modelo predominantemente escrito consagrado por el legislador del 78 en el Libro Segundo de la LGAP. De otra parte, no cabe enjuiciar y valorar los procedimientos administrativos con los parámetros aplicables a los procesos jurisdiccionales a cargo del Poder Judicial so pena de judicializarlos. Debe tomarse en consideración que el Poder Judicial tiene por función material la jurisdiccional (juzgar y ejecutar lo juzgado) heterocompositiva que se ejerce a través de órganos imparciales e independientes, en tanto que las administraciones públicas y sus órganos, además de conocer y resolver los procedimientos administrativos, ejercen cotidianamente una función administrativa activa, consultiva o de fiscalización de cuya atención y cumplimiento no pueden abstraerse los órganos con competencias de decisión para estar instruyendo y sustanciando los procedimientos a tiempo completo, de ahí la necesidad y justificación del binomio órgano director-órgano decisor5.
El órgano instructor o director tiene facultades o competencias de ordenación e instrucción y no de carácter decisorio. Consecuentemente le corresponde dirigir la instrucción del procedimiento e impulsarlo, esto es, resolver interlocutoriamente y preparar los autos para el dictado del acto
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final por parte del órgano decisor6. Así lo confirma el ordinal 221 de la LGAP, al disponer lo siguiente:
"En el procedimiento administrativo se deberán verificar los hechos que sirven de motivo al acto final en la forma más fiel y completa posible, para lo cual el órgano que lo dirige deberá adoptar todas las medidas probatorias pertinentes o necesarias, aún si no han sido propuestas por las partes y aún en contra de la voluntad de éstas últimas" (la cursiva y la negrita no son del original).
Tales competencias meramente de instrucción son ratificadas, por su emplazamiento sistemático en el Libro II de la LGAP -relativo al procedimiento administrativo-, por los artículos 227, 230, 248, 249, 267, 282, 300, 301, 304, 314, 315, 316, 318, 323, 326, 332, 333, 349 y 352.
Sobre el particular, la Sala Constitucional en el Voto 1142-99 de las 19:12 hrs. de 17 de febrero de 19997estimó lo siguiente:
"II.- No es el órgano director del procedimiento el que ha de dictar el acto final pues su finalidad es, al tenor de lo dispuesto en el artículo 221 de la Ley General de la Administración Pública, verificar la verdad real de los hechos que sirven de motivo al acto final, esto es, instruir el proceso únicamente, no resolver el fondo del asunto. En este sentido, quienes instruyen no pueden luego resolver y dictar el acto final (...)"
Se requiere que el órgano decisor, antes de incoar el procedimiento administrativo, designe, de forma expresa8o razonablemente implícita o tácita (artículos 137 y 138 de la LGAP)9, al órgano director o instructor del procedimiento10, con lo cual debe tratarse de un funcionario o servidor público adscrito, que haya sido designado regularmente y entrado en
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posesión del cargo, puesto que, de lo contrario no podría ser designado por la ley como "órgano" director11.
No obstante, existen supuestos en que el ordenamiento jurídico señala que debe tratarse de una designación explícita y por un órgano determinado, así en tratándose del procedimiento ordinario de revisión de oficio de los actos declaratorios de derechos el artículo 173, párrafo 2°, de la LGAP (modificado por la Ley No. 7871 del 29 de abril de 1999) señala que "(...) En los actos del Poder Ejecutivo, el Ministro del ramo designará al órgano director del procedimiento administrativo (...)". De modo que tratándose de la anulación de los actos favorables -para el administrado- de la Administración Central le corresponde al Jerarca designar al órgano director y no simplemente al órgano competente para decidir por acto final, esa circunstancia llevó a la Procuraduría General de la República a concluir en el dictamen C-186-96 de 8 de noviembre de 1996 -anterior a la reforma del artículo 173 de la LGAP por la Ley No. 7871 del 21 de abril de 1999-que "(...) en los demás procedimientos administrativos, esto es,...
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