Persona y Derecho Administrativo. Derechos Fundamentales y Humanos de las personas frente a las Administraciones Públicas
| Autor | Dr. Ernesto Jinesta |
| Páginas | 829-869 |
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En el Derecho Administrativo contemporáneo, son muy escasos los estudios que se centran en la persona humana y sus derechos humanos o fundamentales, a quien, hasta mediados del siglo pasado, se le concibió como un sujeto subordinado a los poderes públicos o, simplemente, como sujeto pasivo o destinatario de las potestades y competencias públicas1. Una temprana y notable excepción la constituye la clásica monografía de Jesús González Pérez intitulada "El Administrado", cuya primera edición vio la luz en 1966 (Madrid, Editorial Abella), sea, hace ya cuarenta y seis años2. De otra parte, los contados enfoques sobre la materia, se centran en el estudio de las situaciones jurídicas sustanciales de los administrados, desde un punto de vista infra-constitucional, como, por ejemplo el estudio de categorías dogmáticas clásicas como los derechos subjetivos y los intereses legítimos, sea cuando tienen origen en una ley o un reglamento. Además, tradicionalmente, se ha enfatizado el estudio de sus obligaciones y deberes frente a los poderes públicos.
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El administrado es una categoría del Derecho Administrativo que ha quedado en el olvido, pese a que es la razón de ser de las administraciones públicas y del propio Derecho Administrativo como mecanismo de contención o limitación del poder público y de búsqueda del equilibrio necesario entre autoridad y libertad.
Empero, hay una serie de fenómenos jurídicos que imponen un cambio radical sobre el tema, actualmente, parece indispensable que toda obra sobre la parte general del Derecho Administrativo debe ocuparse, necesariamente, de la persona humana o del administrado, entendido como el eje a partir del cual se debe levantar cualquier construcción dogmática en nuestra disciplina jurídica. De nada sirve, por ejemplo, ocuparse de las diversas formas de manifestación de la función administrativa y, particularmente, de la teoría del acto administrativo (actividad formal), si no se parte de la caracterización del administrado y de su estatuto internacional y constitucional frente a los poderes públicos.
Actualmente, como se apuntó, se han producido una serie de fenómenos jurídicos que imponen ese cambio de enfoque, tales como la "constitucionalización del Derecho Administrativo", proceso en el que el capítulo de los derechos fundamentales contemplados en cualquier texto constitucional tiene un efecto revulsivo de enormes proporciones en las instituciones del Derecho Administrativo, la universalización o internacionalización de los derechos humanos, la constitucionalización del Derecho Internacional Público de los Derechos Humanos y su incorporación expresa o implícita en las normas fundamentales de los Estados. A los anteriores, se debe agregar, el papel fundamental desempeñado por los Tribunales y Salas Constitucionales y de los Tribunales regionales de protección de los derechos humanos (v. gr. Corte Interamericana de Derechos Humanos), primero en su protección para garantizar su goce y disfrutes efectivos y luego en una interpretación y aplicación que les dota de una eficacia extensiva. El carácter común y universal del Derecho Internacional Público de los Derechos Humanos está fuera de discusión, pero, actualmente, también, tenemos el fenómeno de un ius commune constitucional, producto de una serie de valores, principios y tradiciones compartidas por, prácticamente, todos los pueblos organizados políticamente bajo un régimen democrático y respetuoso de los derechos de las personas.
Estos fenómenos, en su conjunto, están provocando el surgimiento y construcción de un Derecho Administrativo común o universal (ius commune administrativo)3, siendo un capítulo básico y pendiente identificar los derechos
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fundamentales y humanos que tienen los administrados frente a los poderes públicos y que constituyen límites infranqueables a las potestades, privilegios y competencias de éstos. Ese Derecho Administrativo globalizado o mundializado es producto de la convergencia de una serie de tradiciones constitucionales e internacionales comunes y universales que provoca una armonización entre el Derecho Administrativo local o nacional, el Derecho Constitucional y el Derecho Internacional Público de los Derechos Humanos. En este Derecho Administrativo común o universal, el margen de apreciación nacional decrece paulatinamente, ya que, existe una convergencia significativa, relevante y sustancial de los derechos locales o nacionales. Siendo que resulta prácticamente imposible entender que derechos fundamentales y humanos claves frente a las administraciones públicas, como el debido proceso, la propiedad o al ambiente puedan tener un contenido divergente en cada uno de los ordenamientos jurídicos nacionales.
Lo que proponemos es una relectura de las instituciones y categorías dogmáticas clásicas del Derecho Administrativo a la luz de los derechos fundamentales y humanos o efectuar una lectura del Derecho Administrativo tradicional en clave de derechos fundamentales y humanos. Debe tomarse en consideración que las administraciones públicas, en cuanto organizaciones colectivas de factura humana, están diseñadas para servir a la persona humana, respetar y actuar los derechos de ésta, de modo que no tienen un valor propio sino en cuanto cumplen con esos fines4, de ahí que García de Enterría las conceptualizara como "organizaciones serviciales". Recordemos que el artículo 2° de la Declaración francesa de los Derechos del Hombre dispone que "El fin de toda asociación política es la conservación de los derechos naturales e imprescriptibles del hombre (...)". Por su parte, tal y como afirmó el filósofo griego, maestro de la retórica, Protágoras de Abdera, "Homo omnium rerum mensura est" ("El hombre es la medida de todas las cosas"), entendiendo por "homo" u "hombre", al entero género humano, esta máxima impone que el Derecho Administrativo debe partir de una visión antropocéntrica, que tenga a la persona o al ser humano y sus derechos como los ejes rectores de todas sus construcciones e instituciones dogmáticas, sin perderlos, nunca, de sus perspectiva. No se trata de propiciar una visión,
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estrictamente, individualista o personalista del Derecho Administrativo, sino más humana y acorde con ese valor constitucional universal que da sustento a todos los derechos fundamentales y humanos que es la dignidad intrínseca a la persona, sea un "Derecho Administrativo humanizado" que reconoce el papel central de la persona.
Como aclaración metodológica, valga acotar que dentro del amplio espectro de derechos fundamentales y humanos recogidos en los textos constitucionales e instrumentos del Derecho Internacional Público, todos los cuales tienen la vocación esencial de limitar los poderes públicos (eficacia vertical), aunque, también, proyectan o irradian su eficacia jurídica respecto de los sujetos del Derecho Privado (eficacia horizontal), tomaremos aquellos que tienen un impacto superior en la organización y función de las administraciones públicas, ya sea acotándola, limitándola y modulándola. Desde esa perspectiva, habrá derechos fundamentales de libertad o civiles y políticos y de prestación o económicos, sociales y culturales, que le imponen, irremediablemente, a las administraciones públicas asumir determinada organización, procedimientos de actuación, prestaciones positivas o servicios públicos y la regulación de los servicios económicos y sociales de interés general, en aras de su tutela efectiva. Asimismo, utilizaremos como criterio de selección aquellos derechos que constituyen lugar común en los conflictos de interés entre las personas o administrados y las administraciones públicas, tanto en sede administrativa, como la contencioso-administrativa, constitucional y, eventualmente, en el respectivo sistema regional de protección de los derechos.
También cabe aclarar, que el propósito de este trabajo no reside en identificar y abordar, exhaustivamente, el contenido esencial, alcance y límites de tales derechos, por cuanto, ese propósito excede el fin del mismo que es, básicamente, señalar aquellas implicaciones y el impacto que tienen respecto de las administraciones públicas.
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