PROYECTOS DE LEY “MISMO PATRÓN, IGUAL CONTRIBUCIÓN” EQUIDAD CONTRIBUTIVA PATRONAL EN REGÍMENES BÁSICOS DE PENSIONES
| Fecha de publicación | 18 Mayo 2023 |
| Número de registro | IN2023759707 |
| Emisor | Poder Legislativo |
PROYECTOS DE LEY
“MISMO PATRÓN, IGUAL CONTRIBUCIÓN” EQUIDAD CONTRIBUTIVA PATRONAL EN REGÍMENES BÁSICOS DE PENSIONES
Expediente N.° 23.733
ASAMBLEA LEGISLATIVA:
“Las instituciones sociales tienen como característica su constante evolución; cambian a medida que las circunstancias y el medio en que operan las hacen variar. El seguro social no es una excepción a esa regla.”
Exposición de motivos Ley N.° 17, del 13/10/1943, Ley Constitutiva CCSS.
A la fecha, se han planteado varias reformas a nuestro Ordenamiento Jurídico para intentar resolver la inequidad existente entre los distintos regímenes de pensiones dispuestos, incluso, de previo a la vigencia de nuestra actual Constitución Política. En esta línea, se encuentran varias modificaciones introducidas para racionalizar los montos de pensión que reciben tanto los pensionados del Régimen Transitorio de Reparto del Magisterio Nacional, del Régimen de Jubilaciones y Pensiones del Poder Judicial y los pensionados de los regímenes con cargo al presupuesto nacional que administra la Dirección Nacional de Pensiones. A pesar de ello, persiste la inequidad en el esfuerzo “contributivo patronal del Estado”, circunstancia que mantiene y potencia diferencias medulares entre los regímenes básicos de pensiones, generando un compromiso creciente para el Estado al necesitar cubrir los costos de los beneficios que mantienen y que, claramente, no responden al parámetro base que ideó el Constituyente en 1949. Pues, en ese entonces, se dispuso partir de un sistema tripartito y forzoso contributivo (Estado, patrono y trabajador) bajo la administración de una sola entidad, la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS), por el que se entendían cubiertos todos los trabajadores de nuestro país. De esta forma es que lo indicó el legislador constituyente Volio Jiménez al defender la moción que se aprobara al respecto y diera lugar al actual artículo 73 constitucional al señalar que: “debe ser una sola institución la que abarque todos los seguros”, pues: “Uno de los fracasos de los seguros sociales en algunos países -como Chile- se ha debido, precisamente, a la multiplicación de Cajas. Los técnicos que vinieron a nuestro país recomendaron a este aspecto de la Unidad.” (Asamblea Nacional Constituyente, Acta N.° 112, art. 3). Igualmente, recalcó que las atribuciones de administración y gobierno otorgadas a dicha entidad (CCSS) abarcan también las propias del derecho a la jubilación y otros, al llamar la atención de la Asamblea Constituyente que sostenía un debate más dirigido en preferencia a riesgos por enfermedad obviando el resto. (Asamblea Nacional Constituyente, Acta N.° 112, art. 3).
De esta manera, de acuerdo con el espíritu del legislador constituyente indicado, no se consienten ni legitiman las diferencias medulares existentes hoy respecto al IVM y los citados regímenes, diferencias debidas a los beneficios que permiten éstos últimos. Lo anterior, no cuestiona la existencia particular de los regímenes, por cierto, analizada y permitida en algún momento por la Sala Constitucional, sino la inequidad que generan ante la desigual condición de requisitos de elegibilidad, perfil de beneficios, aportes y cotizaciones para sus respectivos afiliados previstos en cada ley y al margen del equilibrio actuarial que cada uno de esos regímenes debería ostentar. Inequidad que mantiene y profundiza la obligación del Estado como patrono en contribuir con porcentajes elevados respecto al IVM, todo para evitar la desfinanciación de estos regímenes al pagar los privilegios apuntados, generándose un esfuerzo contributivo patronal estatal mucho mayor al que éste otorga como patrono para financiar el Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte (IVM) que administra la CCSS, Régimen al que deberían y debieron pertenecer todos los trabajadores de nuestro país desde un inicio.
Y es que, con solo analizar la diferencia que existe en las aportaciones que el mismo Estado realiza -como patrono- al Régimen de Capitalización Colectiva del Magisterio (RCC) y al Régimen de Jubilaciones y Pensiones del Poder Judicial (FPJ), salta a la vista la necesidad de equiparar estas cotizaciones.
En efecto, mientras que en el Régimen del IVM el Estado aporta en su condición de patrono un 5,42% como cotización para el seguro de sus trabajadores (el cual será de 5,58% del 01 de enero de 2026 al 31 de diciembre de 2028 y 5,75% a partir del 01 de enero de 2029[2]); en el caso del Régimen de Capitalización Colectiva del Magisterio, el aporte patronal del Estado se eleva a un 6,75%, y al 14,36% en el caso del Fondo de Jubilaciones y Pensiones del Poder Judicial por parte del mismo Estado como patrono. Evidentemente, se trata de una sustancial diferencia en la aportación patronal que debe asumir el Estado favoreciéndose solamente a dos regímenes especiales muy por encima del Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte.
Así las cosas, esta iniciativa de ley, elaborada con el soporte técnico de la Superintendencia de Pensiones (SUPEN), pretende abrir el debate en el Parlamento en torno a este tema con el propósito de motivar, entre los distintos actores políticos, la necesidad de encontrar un correctivo unificador que equilibre al Estado en su obligación de aportar –como patrono - cotizaciones disímiles en favor de los empleados públicos que laboran para él, por la diferencia de trato que este hecho representa en sí mismo y, consecuentemente, por la discriminación que se genera en perjuicio de todos aquellos empleados públicos que no trabajen para el Poder Judicial o el Magisterio Nacional.
En este sentido, sirva mostrar dicha inequidad a partir del siguiente gráfico elaborado por SUPEN para efectos del presente proyecto de ley, que ilustra la distribución de la población de afiliados a IVM, RCC y FPJ donde, para el primero, solo se incluyen los funcionarios del Sector Público (Gobierno e Instituciones Autónomas, según lo reportado por la CCSS para el Seguro de Pensiones), y, seguidamente, la distribución de los aportes que realiza el Estado como patrono y como Estado a cada uno de estos regímenes (gráfico 1).
Del gráfico 1 se concluye que, en promedio, de 2017 a 2022, se estimaba que IVM, RCC y FPJ contaban con el 64,67%, 31,14% y 4,19% de los 320 mil afiliados anuales en promedio del periodo, respectivamente; mientras que, de las contribuciones del Estado como patrono se estima una distribución de 49,52%, 32,45% y 18,03% para el IVM, RCC y FPJ, respectivamente, de los 219 mil millones contribuidos anualmente en promedio para el periodo. Esta situación en la contribución patronal genera diferencias significativas, tanto en el perfil de requisitos y beneficios, como la necesidad de aportes elevados para alcanzar la sostenibilidad de estos regímenes de pensiones.
Así, véase, específicamente, en el RCC, que la edad más baja a la que se accede a un beneficio por vejez es 55 años si se cuentan con 396 cotizaciones o más y no conlleva ningún castigo, y en el FPJ, a los 60 años las mujeres, 62 años los hombres con 35 años de servicio. Sin embargo, se le asigna un castigo sobre el monto de la pensión por el tiempo que falta para cumplir los 65 años. En el IVM, a partir de enero de 2024, se elimina la posibilidad del retiro anticipado para los hombres y para las mujeres, se permite el retiro a los 63 años si se cuentan con 405 cotizaciones o más y se mantiene la posibilidad de un retiro anticipado (hombres antes de los 65 años y mujeres antes de los 63 años) siempre que la persona asuma los costos por anticipar el retiro con recursos del Régimen Voluntario Complementario de Pensiones (RVCP). Ésta última posibilidad, por cierto, no está hoy disponible para el RCC y el FPJ, razón por la que se dispone en idéntica condición en el presente proyecto de ley como una reforma al RCC y al FPJ, de manera que en ambos se permita a los afiliados el pensionarse con anterioridad, pero mediante la contribución aportada por su RVCP.
Ante este panorama, el presente proyecto de ley propone realizar un ajuste en la cotización patronal para el RCC y para el FPJ, de tal manera que ésta se uniforme con la que se realiza para el Régimen del IVM, pero de forma gradual para que no se materialicen efectos significativos en la sostenibilidad financiera y actuarial de los regímenes que se verían afectados. Con ello, se aporta una solución definitiva y viable a un problema que, durante décadas se ha obviado.
Para lograrlo, esta propuesta se basa en las valuaciones actuariales que posee la Superintendencia de Pensiones (SUPEN), respecto de la sostenibilidad financiera y actuarial del RCC y del FPJ[3]. Es esta información financiera y técnica la que da sustento a la presente iniciativa y respalda el alcance de las modificaciones que aquí se proponen. Lo que permite visualizar los efectos que: “puedan tener en los derechos de los afectados y el régimen, así como que no existen medidas menos gravosas que pudieran haber sido tomadas (…)”.[4]. La información medular se cita de seguido, en soporte de lo establecido en la sentencia No. 2018-5758 de referencia.
Así las cosas, respecto de tales valuaciones actuariales, se tiene que, en relación con el RCC, y según la última valuación actuarial con corte a diciembre 2021, este régimen tiene un superávit actuarial de ¢68.038 millones en la valuación con grupo cerrado y un superávit actuarial de ¢1.159.073 millones en la valuación con beneficios devengados. Por lo que, para realizar un ajuste a la contribución patronal como el que se propone con este proyecto se requiere que éste se lleve a cabo en un plazo que permita consolidar un nivel de financiamiento adecuado de los beneficios en curso y con ajustes porcentuales que permitan una gradualidad en la modificación de...
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