REFORMA PARCIAL DE LA LEY ORGÁNICA DEL PODER JUDICIAL (LEY 7333), Y DE LA LEY DEL SISTEMA DE PENSIONES Y JUBILACIONES DEL MAGISTERIO NACIONAL (LEY 7531)
| Fecha de presentación | 18 Octubre 2021 |
| Número de Iniciativa | 22738 |
| Fecha de publicación | 29 Octubre 2021 |
| Tipo de proyecto | PROCEDIMIENTO PROYECTO DE LEY ORDINARIO |
| Autor de la iniciativa | Yorleni León Marchena,Eduardo Newton Cruickshank Smith |
ASAMBLEA LEGISLATIVA DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA
PROYECTO DE LEY
REFORMA PARCIAL DE LA LEY ORGÁNICA DEL PODER JUDICIAL (LEY 7333)
Y DE LA LEY DEL SISTEMA DE PENSIONES Y JUBILACIONES
DEL MAGISTERIO NACIONAL (LEY 7531)
YORLENY LEÓN MARCHENA
DIPUTADA
EXPEDIENTE N.º 22.738
DEPARTAMENTO DE SERVICIOS PARLAMENTARIOS
UNIDAD DE PROYECTOS, EXPEDIENTES Y LEYES
PROYECTO DE LEY
REFORMA PARCIAL DE LA LEY ORGÁNICA DEL PODER JUDICIAL (LEY 7333)
Y DE LA LEY DEL SISTEMA DE PENSIONES Y JUBILACIONES
DEL MAGISTERIO NACIONAL (LEY 7531)
Expediente N.° 22.738
ASAMBLEA LEGISLATIVA:
Las diferentes concepciones sobre la seguridad social, así como las experiencias prácticas en la concesión de estos servicios sociales, son responsables de la evolución de lo que históricamente se ha organizado como un sistema de pensiones. En la región latinoamericana, y particularmente en el caso de Costa Rica, se ha experimentado dicho proceso de configuración de manera desigual.
Del análisis de estos desafíos se extraen lecciones para el futuro de la política de los Estados con respecto a la prestación de los servicios asociados a la seguridad social y de pensiones que el país debe atender con prontitud y responsabilidad, para garantizar su permanencia y estabilidad en el tiempo.
Contexto e historia de los sistemas de pensiones
A finales del siglo XIX, en Alemania, el entonces canciller Otto von Bismarck estableció un sistema de protección de los trabajadores contra los riesgos sociales de vejez, invalidez y enfermedad. Entre los principios originales del seguro social estaban la obligatoriedad, la cotización de empleadores y trabajadores y el papel regulador del Estado. El modelo bismarckiano se desarrolló gradualmente en Europa y otros países industrializados. Impulsadas por su creador son refrendadas tres leyes sociales que representan hasta hoy la base del sistema de seguridad social universal, estas son: el seguro por enfermedad (1883), el seguro para accidentes de trabajo (1884) y el seguro para la invalidez y la vejez (1889).
Ya para 1935 Estados Unidos promulgó la Ley de Seguridad Social, la primera en utilizar ese término. Sin embargo, el concepto moderno de seguridad social fue desarrollado por el economista inglés William Beveridge, en su informe titulado El seguro social y sus servicios conexos, publicado en 1942, que proponía un plan de «seguridad social» integrando los seguros sociales, la asistencia social y los seguros voluntarios complementarios. Dentro del conocido «Plan Beveridge» se contemplan las situaciones de necesidad producidas por cualquier contingencia y se intenta remediarlas sin importar su origen, al ampliar el enfoque bismarckiano. El plan de seguridad social, concebido en este informe (Beveridge, 1943) utiliza este concepto para:
(…) significar la consecución de un ingreso destinado a reemplazar las entradas, cuando estas dejan de percibirse, sea por desocupación, por enfermedad o por accidente; a prevenir el retiro por edad y la pérdida del sustento, causada por muerte de otras personas; y a hacer frente a gastos extraordinarios, como los relacionados con nacimientos, muerte o casamiento. Originalmente, «seguridad social» significa seguridad de ingresos hasta un mínimo, pero la previsión de ingresos debiera estar asociada con medidas destinadas a terminar, a la brevedad posible, con la interrupción de entradas (p. 69).
En 1944, la Conferencia General de la Organización Internacional del Trabajo congregada en Filadelfia presentó la declaración de los fines y objetivos de la OIT y de los principios que debieran inspirar la política de sus miembros, en su título III establece: “La conferencia reconoce la obligación solemne de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) de fomentar, entre todas las naciones del mundo, programas que permitan extender medidas de seguridad social para garantizar ingresos básicos a quienes los necesiten y prestar asistencia médica completa (OIT, 1944)”.
La seguridad social adquiere tal relevancia que aparece en 1948 como parte integrante de la Declaración de los Derechos Humanos. El Convenio 102 del año 1952, aprobado por la OIT, proporciona y define en forma global los elementos centrales que incluyen las nueve ramas de la seguridad social: asistencia médica, prestaciones monetarias de enfermedad, prestaciones de desempleo, prestaciones de vejez, prestaciones en caso de accidente del trabajo y de enfermedad profesional, prestaciones familiares, prestaciones de maternidad, prestaciones de invalidez, y prestaciones de sobrevivientes.
La Organización Internacional del Trabajo ha definido cinco principios fundamentales, los cuales, para los efectos de la presente iniciativa de ley, deberán comprenderse como sus principios de interpretación jurídica: solidaridad, universalidad, igualdad de trato, participación o administración democrática y responsabilidad del Estado.
Asimismo, estos cinco principios han sido ratificados en el Código Europeo de Seguridad Social, aprobado por el Consejo de Europa en 1964 y revisado en 1990, continuando vigentes a la fecha de presentación de la presente iniciativa. La propia OIT ha añadido en posteriores documentos el concepto de obligatoriedad, que sugiere la necesidad de mantener, sin perjuicio de la cobertura optativa y voluntaria, algunos regímenes obligatorios indispensables (OIT, 2001).
Adicionalmente, Mesa-Lago, 2004, identificó seis principios convencionales de la seguridad social, entre los que hay tres con una particularidad y una relevancia especiales, pues son los principios conductores de la presente iniciativa de ley:
● Igualdad, equidad o uniformidad en el trato: se traduce en el trato igualitario a todas las personas ante la misma contingencia.
● Unidad, responsabilidad, eficiencia y participación social: la sociedad debe involucrarse en la administración y dirección de la seguridad social.
● Sostenibilidad financiera: se traduce en el equilibrio de los ingresos y egresos a largo plazo de los sistemas que se incluyen en la seguridad social.
Situación general del sistema de pensiones en Costa Rica
Las reformas de los regímenes de jubilaciones y pensiones en América Latina se han llevado a cabo sobre regímenes en curso y no han incluido a los segmentos poblacionales de menor cobertura histórica; tampoco han eliminado la mayoría de los sistemas de privilegio de grupos especiales, como es el caso de Costa Rica. Esto ha causado que en nuestro país subsistan mosaicos de regímenes compuestos por combinaciones de: población no cubierta, regímenes de privilegio, otros regímenes no reformados (funcionarios judiciales, educadores, etc.), regímenes antiguos reformados, nuevos regímenes reformados, regímenes profesionales, entre otros.
Costa Rica enfrenta, entonces, un doble desafío: expandir la cobertura a toda su población de adultos mayores y garantizar la sostenibilidad financiera, a corto y largo plazo, del sistema en su conjunto.
El problema de fondo que amenaza esa sostenibilidad tiene que ver con las disparidades introducidas al sistema de pensiones por la vía de leyes particulares que configuraron, en su momento, una contribución estatal (es decir, un aumento) a las pensiones del magisterio nacional y del Poder Judicial cuando suba el aporte del Estado a las pensiones mínimas del Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte (IVM) de la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS), lo que podría denominarse como un tipo de “enganche”.
Los “enganches” a los que hace mención el párrafo anterior fueron creados sin ninguna razón técnica o actuarial y tampoco una conexión entre los regímenes, al menos no existe una constatación de tal. Es decir que, en el pasado, bastó la voluntad política para crear este tipo de distorsiones, pero que hoy la realidad demuestra una urgencia en corregir esa disparidad y eliminar tales “enganches”, no solo por un tema de la sostenibilidad de los regímenes, sino de la difícil situación de la Hacienda Pública y de las finanzas del Estado costarricense.
Dichos “enganches” consisten en aumentos artificiales para producir periódicos beneficios a regímenes que, desde el inicio, ya suponían mejores condiciones económicas para sus beneficiarios. El efecto que propician es el mantener la distancia social y económica entre los pensionados más ricos del país y los más necesitados, es decir, que funcionan, además, como catalizadores de la...
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