Reglamento, circulares e instrucciones: Como fuente de Derecho Administrativo en Costa Rica
| Autor | Dr. Ernesto Jinesta |
| Páginas | 2133-2153 |
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Ver nota 1
En el ordenamiento jurídico costarricense el concepto jurídico-positivo de acto administrativo, a la luz de la Ley General de la Administración Pública de 1978, comprende a los reglamentos, por cuanto, a tenor del artículo 120 de ese cuerpo normativo los actos administrativos se clasifican en externos e internos y en concretos o generales según que tenga o no por destinatario un sujeto identificado. Por su parte, el artículo 121, párrafos 1° y 2°, preceptúa que el acto administrativo se denominará decreto cuando sea de alcance general y reglamento o decreto reglamentario cuando posee efecto normativo. Es preciso señalar que el artículo 6° de la Ley General de la Administración Pública al efectuar el elenco de las fuentes del ordenamiento jurídico administrativo, en su párrafo final estatuye que "En lo no dispuesto expresamente, los reglamentos estarán sujetos a las reglas y principios que regulan los actos administrativos".
En el caso de las circulares e instrucciones, se les reputa como actos internos que carecen, por principio, de eficacia externa, salvo que sea en beneficio del administrado, en cuyo caso puede invocarlos ante los Tribunales (artículo 122 Ley General de la Administración Pública). Adicionalmente, las circulares e instrucciones, en tanto actos internos, también, tienen relevancia y eficacia externa cuando afecten a los funcionarios públicos en su relación estatutaria. La presente contribución pretende efectuar un estudio del Reglamento y de las circulares administrativas como fuente del Derecho Administrativo en Costa Rica, de acuerdo con sus coordenadas jurídico-positivas particulares.
a) Concepto de reglamento
El reglamento es el producto del ejercicio de la potestad reglamentaria, la cual radica en el poder que emana de la Constitución o la ley por cuya virtud las administraciones públicas pueden dictar normas con eficacia jurídica inferior a la ley.
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El reglamento es, simultáneamente, acto administrativo y norma jurídica. Como acto administrativo está regulado por la Constitución y la ley en cuanto a los elementos constitutivos materiales y formales. Como norma, es susceptible de crear, modificar y extinguir derechos y obligaciones -eficacia erga omnnes-.
b) Fundamento y justificación potestad reglamentaria
La potestad reglamentaria constituye una de las manifestaciones típicas de la función administrativa y está, por consecuencia, sometida al principio de legalidad (en su sentido de vinculación positiva). Por lo anterior, su ejercicio debe estar autorizado por una norma, por lo menos de rango legal, que la autorice de forma explícita o razonablemente implícita.
Modernamente, su fundamento está en razones técnicas y políticas. En efecto, las Administración Pública debe contar con poderes suficientes que le permitan la gobernabilidad, asumir el reto de la complejidad técnica de los cometidos públicos que debe satisfacer y solventar el carácter de foro político que tiene la Asamblea Legislativa, sin mayor experiencia e infraestructura técnica para satisfacer los fines e intereses públicos.
De otra parte, la producción reglamentaria tiene una virtud frente a la legislación, puesto que, es habitual, rápida, continua, y enfrenta los problemas cotidianos con mayor eficacia. Otra ventaja significativa es que el rango formal del reglamento permite su derogación conforme con las exigencias del momento, sin necesidad de acudir al engorroso y prolongado procedimiento legislativo. Debe tomarse en cuenta que el legislador no puede regular todas las materias detalladamente, además existen ámbitos que parecen propios o estar reservados al reglamento (v. gr. la organización interna de un órgano y la prestación de servicios).
Modernamente, se sostiene que la Administración tiene la potestad reglamentaria porque la Constitución se la otorga. Esto es, le reconoce a la Administración Pública esa potestad por considerarla normal para su funcionamiento ordinario y para el cumplimiento de sus fines.
c) Relación reglamento-ley
Como normas generales que son los reglamentos están sujetos a una serie de principios comunes a la ley, tales como la eficacia erga omnes, los principios de igualdad, irretroactividad y aplicación por parte de los tribunales. Se diferencian, por su valor jurídico y rango jerárquico, la ley es una norma primaria, en tanto que el reglamento es secundaria. El objeto del reglamento es el permitido o habilitado expresamente por la ley.
La Sala Constitucional ha señalado que el Poder Ejecutivo sólo está obligado a reglamentar la ley cuando ésta lo ordene expresamente, sin poder invocarse válidamente que la potestad reglamentaria deriva directamente de la ley (Voto No. 1463-90).
Así, sobre el particular, dicha jurisdicción constitucional, en el Voto No.
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10029-04 de las 8:55 hrs. de 10 de septiembre de 2004, dispuso, en lo conducente:
"...Cuando se requiere reglamentar una ley, el Poder Ejecutivo debe utilizar plazos razonables, todo con el fin de no perjudicar intereses de terceros, y cumplir con su obligación de regular materias que -como la laboral- son propias de la función social del Estado. No se justifica en lo absoluto, y más bien resulta abusivo, que el Estado, en un plazo de quince años aún no haya procedido a realizar la reglamentación requerida por una ley, sea cual sea el objeto de su regulación, pues si el legislador al crear la ley consideró necesaria su reglamentación, y ello fue aprobado por el Poder Ejecutivo, éste debe proceder como la misma ley prevé, de lo contrario estaría incumpliendo una obligación que él mismo aceptó adquirir. Así las cosas, lo procedente es declarar con lugar el recurso y conceder al Poder Ejecutivo el plazo de un mes para que cumpla con la reglamentación requerida por el artículo 300 del Código de Trabajo.
En el caso concreto, la omisión del Poder Ejecutivo en reglamentar la Ley 7946, equivale en la práctica a no poder aplicar el beneficio previsto por la legislación y la cual dispuso expresamente la necesidad de su reglamentación, pues no está definido el mecanismo por el cual se regula y se aplica. Bajo ese marco fáctico, los amparados no pueden solicitar la aplicación de dicho beneficio, a falta de un mecanismo jurídico que lo regule. Esa situación a parte de constituir una violación al Derecho de la Constitución en los términos de la sentencia parcialmente trascrita, equivale a una situación de inseguridad jurídica para los amparados, los cuales no pueden solicitar un beneficio de índole social y patrimonial a su favor, por la excesiva inercia en la que ha incurrido el Poder Ejecutivo al cumplir con las obligaciones encomendadas en la legislación y la Carta Política. Por lo anterior, el amparo resulta procedente con las consecuencias que se disponen en la parte dispositiva de esta sentencia..." (Véase en similar sentido los Votos Nos. 4394-02 de 14 de mayo de 2002, 6319-03 de 3 de julio de 2003, 8942-05 de 6 de julio de 2005, 11545-05 de 26 de agosto de 2005 y 14522-05 de 21 de octubre de 2005).
d) Límites del reglamento
d.1) Formales
d.1.a) Competencia
Sólo los órganos autorizados de forma expresa o razonablemente implícitos por la Constitución Política, están dotados de la potestad reglamentaria. La del Poder Ejecutivo deriva de los artículos 140, incisos 3° y 18, de la Constitución Política; la de la Asamblea Legislativa esta consagrada en el artículo 121, inciso 22, ibidem. En lo atinente al Poder Judicial y al Tribunal Supremo de Elecciones, su potestad reglamentaria deriva del principio de separación de funciones. Esa potestad reglamentaria abarca su régimen interno y su actividad administrativa externa.
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La potestad de los Poderes del Estado para dictar reglamentos, encuentra fundamento, igualmente, en el artículo 6?, inciso d), LGAP, puesto que, al determinar los escalones que integran la jerarquía de las fuentes del ordenamiento jurídico administrativo enuncia en cuarto lugar "Los decretos del Poder Ejecutivo que reglamentan las leyes los de los otros Supremos Poderes en la materia de su competencia...".
El inciso e) del mismo numeral citado se refiere, en quinto lugar, a los "...reglamentos de los entes descentralizados...".
El párrafo 2? del artículo 6? ibidem hace referencia explícita a los reglamentos autónomos del Poder Ejecutivo y de los entes públicos menores descentralizados.
d.1.b) Jerarquía normativa
La potestad reglamentaria debe respetar la pirámide jerárquica del ordenamiento jurídico administrativo, razón por la cual, como se indicó supra, debe estar autorizada, de forma expresa o razonablemente implícita, por una norma de jerarquía superior.
d.1.c) Procedimiento de emanación
El procedimiento para dictar un reglamento tiene carácter "ad solemnitatem", por lo que si no es debidamente observado y cumplido, el reglamento deviene en absolutamente nulo.
El procedimiento de elaboración de los reglamentos es, en tesis de principio, el mismo sancionado para dictar los actos administrativos, dado que, el legislador del 78 dispuso, meridianamente, en el artículo 6, párrafo 3°, de la Ley General de la Administración Pública que "En lo no dispuesto expresamente, los reglamentos estarán sujetos a las reglas y principios que regulan los actos administrativos.". No obstante, los artículos 361 a 363 de la Ley General de la Administración Pública consagran un procedimiento especial "De elaboración de las Disposiciones de Carácter General". Por tanto, cuando una disposición general pueda afectar a entidades descentralizadas o representativas de intereses de carácter general o corporativo, se les debe conceder audiencia sobre el proyecto de reglamento para que expongan su parecer. Se prevé, también, la posibilidad de someter a información pública, durante el plazo señalado "Cuando, a juicio del Poder Ejecutivo o del Ministerio, la naturaleza de la...
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