Sentencia Nº 002414-F-S1-2020 de Sala Primera de la Corte, 15-10-2020

*150090961027CA*

Exp. 15-009096-1027-CA

Res. 002414-F-S1-2020

SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. S.J., a las nueve horas treinta y cinco minutos del quince de octubre de dos mil veinte.

En el proceso de conocimiento establecido por PUBLICIDAD EN RUTA MIL OCHOCIENTOS TREINTA CRC SOCIEDAD ANÓNIMA, cédula jurídica n° 3-101-104741700; contra la MUNICIPALIDAD DE BELÉN. Figuran, además, representada por sus apoderados especiales judiciales, de la sociedad actora, W.B.S., cédula de identidad n° 2-0645-0800 y A.V.A., cédula de identidad n° 2-0671-0727 y, por el ente municipal, R.F.C.F., cédula de identidad n°1-1054-0860 y F.U.S., cédula de identidad n° 1-0692-0531. La Municipalidad de Belén formula recurso de casación contra la sentencia n° 110-2017-V, emitida por el Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Quinta, a las 16 horas del 30 de octubre de 2017.

Redacta el magistrado López González

CONSIDERANDO

I.- A la luz de hechos tenidos por probados, el 1 de octubre de 2012, Publicidad Ruta Mil Ochocientos Treinta CRC S.A. (en futuras referencias Ruta Mil Ochocientos Treinta CRC) suscribió un contrato de arrendamiento con Bridgestone de Costa Rica S.A. (en adelante Bridgestone) para el uso de las bodegas por el plazo de tres años (cláusula novena), con pagos mensuales de $25.500,00 durante el primer año, $27.000,00 en el segundo y $28.500,00 en el tercero (cláusula octava). Pese a que dichas bodegas se utilizaban para el almacenamiento de producto terminado y limpio (llantas), lo cual era el objeto del contrato, la Unidad Tributaria del ente municipal en resolución no. 022-2015 de las 13 horas del 28 de enero de 2015 suspendió la licencia de funcionamiento no. 70007, provocando que el 3 de febrero de 2015, Bridgestone terminara de forma anticipada el contrato de arrendamiento. Disconforme con lo resuelto, Ruta Mil Ochocientos Treinta CRC planteó recurso de revocatoria con apelación en subsidio contra la resolución no. 22-2015. La Unidad Tributaria en resolución no. 104-2015 del 10 de abril de 2015 rechazó el recurso de revocatoria. La Alcaldía Municipal por medio de la resolución no. AMB-R-027-2015 del 3 de junio 2015 declaró con lugar el recurso de apelación y dejó sin efecto en todos sus extremos la resolución no. 22-2015. Ruta Mil Ochocientos Treinta CRC estimó que lo resuelto lesiona sus intereses y acudió a la vía judicial para demandar a la Municipalidad de Belén. Solicitó, en sentencia se declarara: “1.[…] una Responsabilidad Administrativa por lo ordenado en la resolución número 022-2015 de las trece horas del veintiocho de enero del dos mil quince de la Unidad Tributaria de la Municipalidad de Belén. 2. Se condene a la Municipalidad de Belén a indemnizar a mi representada los daños y perjuicios ocasionados por la responsabilidad de la pérdida del contrato con la empresa Bridgestone, mediante el pago de los siete meses de arrendamiento restantes para del referido contrato, esto desde el primero de marzo del año 2015 hasta el primero de octubre del año 2015. A título de daño la suma de ciento noventa y nueve mil quinientos dólares, moneda de curso legal de los Estados Unidos de América ($ 199.500,00 USD) y a título de perjuicios los intereses legales generados desde el día veintiocho de enero del dos mil quince hasta su efectivo pago, siendo liquidado en este acto los intereses correspondientes hasta el primero de octubre del 2015, en la suma de dos mil ciento ochenta y siete dólares con cuarenta y siete centavos de dólares, moneda de curso legal de los Estados Unidos de América ($2,187.47 USD). Se condene a la Municipalidad de Belén un total de doscientos un mil seiscientos ochenta y siete dólares con cuarenta y siete centavos de dólares ($ 201,687.47 USD) que corresponde a la suma del total de daños, más el total estimado de perjuicios, hasta el día 1 de octubre de 2015, fecha del vencimiento de "El Contrato". 3. Se condene a la parte demandada al pago de las costas procesales y personales, así como la indexación de todos los montos por concepto de daños y perjuicios." Luego, en la audiencia preliminar, aclaró: “[…] el extremo número uno evidentemente la responsabilidad administrativa de la Municipalidad de Belén, en cuanto a las restantes pretensiones quedaran igual, únicamente se aclara que el extremo 3 cuatro (sic) se basa en la condenatoria de costas procesales personales, así como la indexación de todos los montos por concepto de daños y perjuicios y hace referencia del mismo". La Municipalidad contestó negativamente e interpuso las excepciones de falta de derecho y falta de legitimación pasiva. El Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Quinta, en sentencia no. 110-2017-V de las 16 horas del 30 de octubre de 2017, rechazó las defensas de falta de derecho y falta de legitimación pasiva. Declaró con lugar la demanda y condenó al ente municipal a pagar la suma de $199.500,00 más intereses legales contados a partir del momento en que debió pagarse y hasta su efectivo pago, los cuales serán liquidados en ejecución de sentencia. Indicó, en caso de que el J.E. lo considere procedente, se indexarán dichas sumas. Además, impuso a la Municipalidad el pago de las costas. Inconforme, el ente municipal acude a casación.

Recurso por razones sustantivas

II.- La casacionista invoca cuatro agravios por razones sustantivas. En el primer motivo indica que se tuvieron por indemostrados hechos en contradicción con la prueba. Señala, el Tribunal estimó que la Municipalidad de Belén no había seguido el procedimiento para la aplicación de sanciones dispuesto en el artículo 22 de la Ley de Patentes de la Municipalidad de Belén no. 9102. De esta manera, pasa por alto que la detección por “mera constatación” de la realización de una actividad sin el permiso respectivo, faculta constitucional y legalmente a la Unidad Tributaria de la Municipalidad a llevar a cabo el cierre de las bodegas sin otorgar previamente una audiencia. Por tanto, afirma, esa omisión no constituye un quebranto del debido proceso. Destaca, además las bodegas en ningún momento fueron clausuradas. Refiere los votos de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia nos. 9357-2001 de las 16:12 horas del 18 de setiembre del 2001 y 0661-96 de las quince horas dieciocho minutos del seis de febrero de mil novecientos noventa y seis, entre otros; así como lo manifestado durante la audiencia del juicio oral y público. Manifiesta, la celebración del contrato entre la actora y la empresa Bridgestone se realiza sin contar con una patente o licencia municipal que permita el desarrollo de la actividad desplegada (almacenaje de las llantas), pues lo permitido por la licencia de funcionamiento no. 70007 es el almacenaje de productos terminados que sean propiedad de la sociedad actora. Por tanto, al constatarse que la actora realizaba una actividad lucrativa distinta a la que autoriza la patente otorgada, no se requiere la tramitación de un procedimiento administrativo y, en consecuencia, no se violenta el debido proceso. En el segundo quebranto acusa falta de aplicación de los artículos 81 bis y 162 del Código Municipal. Respecto a la violación del numeral 81 ibídem, la casacionista relata, los hechos probados 1) y 2) del fallo impugnado son imprecisos. Advierte, la empresa Bridgestone y la actora suscribieron un contrato, cuya actividad no está autorizada por la patente no. 70007 (almacenamiento de llantas) y, por ende, deviene en ilegal. En ese contexto, la Unidad Tributaria de la Municipalidad, ejerció su potestad de control y fiscalización de las actividades lucrativas y comerciales y, sin necesidad de conceder una audiencia previa (situación de mera constatación), procedió con la suspensión de la patente y el cierre de las bodegas. Subraya, esa actuación no resulta en inobservancia del debido proceso. Cita los votos de la Sala Cuarta de la Corte Suprema de Justicia números 9357- 2001 y 230-96. En torno al cardinal 162 del Código Municipal, dice, la demandante presentó en tiempo y forma los recursos de revocatoria y apelación contra la resolución no. 022-2015, suspendiendo con ello sus efectos. En otras palabras, la patente continuó surtiendo efectos y las bodegas no fueron clausuradas. Dice, al no ser valorado ese aspecto por el Tribunal, se soslaya la norma supra citada y se impone indebidamente un pago por concepto de daños que no corresponde. Menciona, la decisión del Alcalde Municipal de declarar con lugar recurso de apelación por falta de interés no tiene injerencia alguna en el resultado del contrato suscrito entre Bridgestone y la sociedad actora. En el tercer yerro la promovente acusa falta de aplicación de los artículos 195 y 190 de la Ley General de la Administración Pública (en adelante LGAP). Dice, en el caso concreto, la relación contractual entre la sociedad actora y la empresa Bridgestone se establece sin contar con una licencia municipal que lo autorice para el almacenamiento de las llantas. De ahí, la actividad se convierta ilegítima y la Administración no sea responsable del daño sufrido (ordinal 195 de la LGAP). Por consiguiente, el cobro de la indemnización por los alquileres del 1 de marzo al 1 de octubre de 2015 resulte improcedente. Por otra parte, respecto a los efectos negativos de la ruptura anticipada del contrato, advierte, constituyen un riesgo que debe asumirlo la parte actora, ya que pactó con la empresa Bridgestone la realización de una actividad ilegítima. Esa ilicitud permite que la generación del daño se ajuste a la eximente de responsabilidad denominado “culpa de la víctima”, dispuesta en el inciso 1) del ordinal 190 de la LGAP y, por ende, la consecuencia negativa sea el producto de su propia actuación (uso de bodega para almacenar llantas sin contar con la licencia municipal). En consecuencia, la Municipalidad no es responsable de los resultados de la finalización del contrato y corresponde la aplicación de las normas invocadas. En la cuarta censura arguye violación de los principios constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad. A su juicio, el nexo causal no se acreditó fehacientemente. Explica, la circunstancia de hecho que originó el perjuicio a la sociedad actora fue la terminación del contrato suscrito con la empresa Bridgestone. Aclara, el cierre material y físico de la bodega nunca se verificó o realizó por parte del personal de la Municipalidad de Belén. Por tanto, resulta arbitrario establecer como un daño la no continuidad de un contrato (desde el inicio ilícito). Tampoco hay correlación proporcional entre las circunstancias de hecho que se han acreditado, los medios probatorios “no aportados” y la decisión adoptada.

III.- En el primer cargo, la recurrente señala que se tuvo por indemostrados hechos en contradicción con la prueba. Refiere el hecho no probado no. 1 donde se acreditó: “1) Que la Municipalidad de Belén siguiera lo dispuesto en el artículo 22 de la Ley n.° 9102, a efectos de decretar el cierre de las bodegas propiedad de la accionante, así como la orden de retiro de las llantas (no hay prueba).” Fundamenta su tesis en el hecho de que por ser un acto de mera constatación la audiencia previa no era necesaria. Refiere los votos constitucionales nos. 9357-2001 de las 16:12 horas del 18 de setiembre del 2001 y 0661-96 de las quince horas dieciocho minutos del seis de febrero de mil novecientos noventa y seis, los cuales indican, respectivamente: “Sobre el fondo. Del estudio del expediente y de las pruebas que corren agregadas al mismo, se desprende que no se da en perjuicio de la amparada violación alguna a sus derecho fundamental al debido proceso, ya que la administración recurrida procedió al cierre de su negocio al establecer que el mismo no contaba con el permiso que necesita para desarrollar la actividad de pulpería, situación que es de mera constatación, y no requiere la observancia del debido proceso, ya que el hecho de que no se le haya concedido audiencia de previo al cierre de su local, no hubiera modificado ese resultado que deriva de la simple constatación. En cuanto a la alegada violación al derecho al trabajo, no encuentra esta Sala lesión alguna al mismo, ya que ese derecho no es absoluto y posee ciertas limitaciones y restricciones legales, y que como en este caso se presenta, siendo que para la actividad comercial que desarrollaba la amparada se requiere una patente o permiso municipal para ejercer la misma, el cierre ordenado por la autoridad recurrida no violenta el derecho al trabajo de la recurrente ni el de la amparada. Por último, en cuanto a la alegada falta de motivación del acto impugnado, esta Sala concluye que el mismo se fundamenta en la falta de un requisito legal que debe cumplir la amparada para el ejercicio de la actividad comercial de su negocio, por lo que no se está ante un acto antojadizo o discrecional. Por todo lo anterior, lo procedente es declarar sin lugar el presente recurso.”; “VI.- Por otra parte, es cierto que la Administración debe cumplir con el debido proceso y garantizar el derecho de defensa y, en ese tanto, ha de darle plena intervención a la parte afectada, en este caso, a los representantes del negocio La Dolce Vita, de previo a cancelar o revocar algún acto declarativo de derechos. Pero cosa distinta es que el establecimiento se esté dedicando a actividades para las que no tiene permiso, como se desprende de los informes rendidos y de los expedientes administrativos, pues en tal caso procede su cierre inmediato, ya que no se trata de la limitación un derecho o de su desconocimiento o supresión, sino de impedir la prosecución de una actividad llevada a cabo en forma ilegal por no contar con los permisos respectivos. Está debidamente demostrado que el local en cuestión se dedica a la venta de licor y funciona como "discoteque", actividades para las cuales no cuenta con los permisos respectivos, anomalías que debían corregir en forma inmediata las administraciones accionadas. Debe tenerse presente que, en la especie, se trata de la realización de una actividad en forma abiertamente ilegal, situación que es de mera constatación y, como tal, no requiere de la observancia previa del debido proceso a fin de tomar la medida correctiva del caso, sino que la Administración estaba facultada para cerrar en forma inmediata y temporal el negocio, pues con ello no se cancela o suprime derecho alguno. Una cosa es el procedimiento administrativo que ha de seguirse para la cancelación de los permisos sanitarios o de otra índole que se le haya dado al negocio.”(Lo subrayado no corresponde al original). Respecto a las resoluciones constitucionales de reciente cita, cabe indicar, en ambas se indica que el cierre por “mera constatación” ocurre cuando se realiza una actividad comercial sin patente o permiso municipal (ilícita). En el presente asunto, la accionante cuenta con una patente (licencia de funcionamiento no. 70007) que si bien es cierto está siendo utilizada para fines distintos a los otorgados, para la aplicación de una sanción (suspensión) sobre ese derecho se requiere la realización de un procedimiento administrativo. En el particular, ese procedimiento está previsto el artículo no. 22 de la Ley de Patentes de la Municipalidad de Belén no. 9102. Según lo dispone el citado ordinal, el procedimiento administrativo debe iniciarse con una resolución motivada y firmada por el responsable de la Unidad Tributaria, donde se hagan constar las acciones u omisiones que constituyen la infracción y se prevenga al contribuyente para que, si lo desea, regularice su situación. Además, ese documento debe ser notificado en los términos del numeral 137 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios (en futuras referencias CNPT). Examinados los autos, no se observa que se haya efectuado la convocatoria y se previniera al contribuyente para que regularizara su situación. Por otra parte, nos encontramos ante un supuesto de “mera constatación”, por lo que no resulta eficaz para desvirtuar el hecho probado n° 1. De ahí, estime esta Cámara, lleva razón el Tribunal al determinar que no se procedió en apego a la normativa. En consecuencia, no se produce el quebranto invocado, pues para que haya contradicción con la prueba debe existir el elemento probatorio que produjo tal contradicción. Por ende, el cargo deberá rechazarse.

IV.- En el segundo motivo arguye inaplicación de los numerales 81 bis y 162 del Código Municipal. Indica, los hechos probados 1) y 2) son imprecisos en cuanto a la actividad que origina el contrato celebrado entre la sociedad actora y la empresa Bridgestone. Además, se obvia que la actividad no estaba autorizada por la patente no. 70007 y que la Municipalidad no tenía injerencia sobre dicho convenio. Narra, la Unidad Tributaria al constatar la ilegalidad de la actividad comercial desplegada por la sociedad actora ejerció su potestad de control y fiscalización y suspensión de la patente y el cierre de las bodegas. Afirma, según los votos de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia números 9357-2001 y 230-96 esa actuación no quebranta del debido proceso. De ahí, la inaplicación de los cardinales supra citados conlleve a la incorrecta imposición del pago por concepto de daños a favor de la accionante. Visto el A quo, se observa, en los hechos probados nos. 1) y 2) se tuvo por demostrada la suscripción de un contrato de arrendamiento destinado a bodegas y oficinas entre Publicidad en Ruta Mil Ochocientos Treinta CRC S.A. y la empresa Bridgestone, así como el precio pactado por el alquiler. También se acreditó que la Unidad Tributaria mediante resolución no. 022-2015 del 28 de enero de 2015 suspendió la licencia de funcionamiento no. 70007 otorgada a la sociedad actora, ordenó el cierre de las bodegas ubicadas en la finca no. 113866-000 y dispuso que se comunicara a la empresa Bridgestone sobre lo decidido. En lo de interés, nótese, las personas juzgadoras tienen claridad respecto a que la actividad comercial es el uso de las bodegas para el almacenamiento del producto terminado y limpio, en este caso de las llantas. Por tanto, no se denota la imprecisión endilgada. Respecto a la falta de aplicación de los cánones 81 bis y 162 del Código Municipal y la imposición de una indemnización por concepto de daños y perjuicios, debe tenerse presente que el objeto de este asunto es el resarcimiento de los daños ocasionados con la violación del debido proceso al seguir el procedimiento para aplicar sanciones (Ley de Patentes de la Municipalidad de Belén no. 9102). Es decir, la condena corresponde a la compensación que se otorga a la actora por los perjuicios ocasionados por la terminación anticipada del contrato de arrendamiento (pérdida de alquileres del 1 de marzo a 1 de octubre de 2015) a causa de la suspensión de la patente y el cierre de las bodegas sin que se respetara por parte de la Unidad Tributaria el debido proceso para la aplicación de la sanción. De ahí que ninguna de las normas esbozadas resulte de aplicación. V., el artículo 81 bis del Código Municipal establece la imposición de una sanción para las empresas que continúen el desarrollo de la actividad luego de que se le ha suspendido su licencia municipal. Por su parte el ordinal 162 ibídem versa sobre los tipos de recursos que pueden plantearse, los motivos sobre los cuáles pueden fundamentarse (legalidad o inoportunidad), los plazos para incoarlos y el efecto de suspensión que poseen sobre la ejecución del acto. Ambas normas están dirigidas a la dueña o propietaria de la patente, quien, en el caso en particular fue a la que se le lesionó sus derechos al irrespetarse el debido proceso dentro del procedimiento para sancionar. Por ello, aunque podría existir una ilicitud en la actividad comercial desplegada, ese tema no se aborda en la sentencia impugnada, toda vez que el quebranto al debido proceso vicia el procedimiento. En cuanto a la continuidad de la actividad después de dictada la suspensión de la licencia municipal, debe indicarse, los recursos planteados dejaron sin efecto la ejecución del acto (suspensión de la patente y el cierre de las bodegas). Con base en lo expuesto, resulta improcedente la aplicación de los cardinales señalados y, por consiguiente, el cargo deberá rechazarse.

V.- En la tercera censura se alega falta de aplicación de los artículos 190 y 195 de la LGAP. Respecto a la relación contractual entre la sociedad actora y Bridgestone, destaca dos aspectos. Primero, la actividad se da sin licencia municipal para desarrollarla y, segundo, que los efectos negativos de la ruptura anticipada del contrato es un riesgo que debe ser asumido por la sociedad actora por desplegar una actividad ilícita. Por tanto, la Administración no tiene responsabilidad por el daño ocasionado. Explica, la ilegalidad de la actividad permite que la generación del daño se ajuste a la eximente de responsabilidad denominado “culpa de la víctima”, dispuesta en el inciso 1) del ordinal 190 de la LGAP. Respecto a la responsabilidad de la Administración, cabe acotar, el Tribunal determinó que el debido proceso dentro del procedimiento había sido lesionado. A partir de esa conducta antijurídica (suspensión de la patente y cierre de bodegas sin efectuar el procedimiento dispuesto en el artículo 22 de la Ley de Patentes de la Municipalidad de Belén) determinó la responsabilidad de la administración y, de conformidad con los cánones 190 y siguientes de la LGAP, impuso el pago de las mensualidades dejadas de percibir ($199.500) más sus respectivos intereses. Asimismo, dejó la determinación de la procedencia de la indexación y la liquidación de las sumas concedidas para la etapa de ejecución de sentencia. V., contrario a lo señalado por la casacionista, las personas juzgadoras sí aplicaron los preceptos 190 y siguientes de la LGAP. Empero, el razonamiento del Tribunal difiere a la tesis del promovente que apunta a la ilicitud del contrato celebrado entre la demandante y Bridgestone. Como ya se ha indicado, la conducta antijurídica es la violación al debido proceso dentro del procedimiento sancionatorio, por lo que no procede la eximente de “culpa de la víctima” del inciso 1) del ordinal 190 de la LGPA, ni la aplicación del artículo 195 ibídem. Por consiguiente, el motivo deberá rechazarse.

VI.- En el cuarto yerro invoca violación de los principios constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad. Explica, el daño fue provocado por la finalización anticipada de un contrato sobre el cual el ente municipal no tiene injerencia alguna. Además, el cierre de las bodegas no se llevó a cabo por lo que no existe nexo causal y la imposición del daño es improcedente. Recalca la ilicitud del contrato y la inexistencia de correlación proporcional entre las circunstancias de hecho que se acreditaron, los medios probatorios “no aportados” y la decisión adoptada. Como ya se ha indicado, el Tribunal determinó que la Unidad Tributaria de la Municipalidad de Belén suspendió la patente y, consecuentemente, ordenó el cierre de las bodegas sin realizar el trámite previsto para aplicar la sanción dispuesto en la Ley de Patentes de la Municipalidad de Belén no. 9102 (conducta antijurídica). La comunicación de esa decisión fue la generó que el representante legal de la empresa Bridgestone terminara anticipadamente el contrato de arrendamiento suscrito con Ruta Mil Ochocientos Treinta CRC S.A. Así, la sociedad actora dejó de percibir los pagos mensuales de arrendamiento del 1 de marzo al 1 de octubre de 2015 (daño). Por ende, contrario a lo que indica la casacionista, se estableció el nexo causal entre la conducta administrativa y el daño producido. Ahora bien, ese detrimento resulta evaluable, individualizable, real y efectivo, toda vez que se sabe con certeza que el alquiler era de $28.500 mensuales, para un total de $199.500 por los siete meses que no se recibió el pago (1 de marzo a 1 de octubre de 2015). Al tratarse de una obligación dineraria, la Cámara de Juzgadores estimó que ese era el monto que debía imponerse por concepto de daño, más los intereses legales correspondientes (perjuicios) a partir de la fecha en que debía pagarse (1 de cada mes) hasta su efectivo pago. V., el Tribunal se ajustó al monto que recibía mensualmente la sociedad actora para determinar la suma a pagar. Los intereses los concedió a partir de la fecha en que correspondía recibir el pago (1 de cada mes) y dejó a criterio del Juez Ejecutor la determinación de si procedía o no la indexación. Lo anterior, permite entrever que el monto otorgado es proporcional y razonable al daño soportado por la demandante y, por ende, el vicio deberá rechazarse.

VII.-En mérito de lo expuesto, se rechazará el recurso formulado, con sus costas a cargo de quien lo interpuso (inciso 3) del canon 150 del CPCA)

POR TANTO

Se declara sin lugar el recurso interpuesto, con sus costas a cargo del promovente.

Luis Guillermo Rivas Loáiciga

Rocío Rojas Morales William Molinari Vílchez

Damaris Vargas Vásquez Jorge Alberto López González

MCAMPOSS