Sentencia Nº 2019000673 de Sala Constitucional, 16-01-2019

Número de sentencia2019000673
Fecha16 Enero 2019
Número de expediente15-006655-0007-CO
EmisorSala Constitucional (Corte Suprema de Costa Rica)
Revisión del Documento

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Exp: 15-006655-0007-CO

Res. Nº 2019000673

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. S.J., a las doce horas del dieciséis de enero de dos mil diecinueve.

Acción de inconstitucionalidad promovida por Á.S.R., para que se declare inconstitucional la Ley para regular la creación y el desarrollo del puesto fronterizo Las Tablillas, Ley No. 8803, publicada en el Diario Oficial La Gaceta No. 125 de 29 de junio de 2010, así como contra el Reglamento a esa ley, Decreto Ejecutivo No. 38628-MP-H-COMEX-MINAE-SP-G, publicado en el Diario Oficial La Gaceta No. 60 de 26 de marzo de 2014, por estimarlos contrarios al derecho protegido en el artículo 50 de la Constitución Política, el principio precautorio, el principio de razonabilidad, de irreductabilidad del bosque, de objetivación y de no regresión. Intervinieron también en el proceso el representante de la Procuraduría General de la República, los representantes del Ministerio de Ambiente y Energía, el Viceministro de Comercio Exterior, el Ministro de la Presidencia y los representantes del Ministerio de Comercio Exterior.

Resultando:

1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 09:33 horas del 14 de mayo de 2015, el accionante solicita que se declare la inconstitucionalidad de: a) la Ley para regular la creación y el desarrollo del puesto fronterizo Las Tablillas, Ley No. 8803 publicada en el Diario Oficial La Gaceta No. 125 de 29 de junio de 2010; b) el Reglamento a la Ley No. 8803, Decreto Ejecutivo No. 38628-MP-H-COMEX-MINAE-SP-G, publicado en el Diario Oficial La Gaceta No. 60 de 26 de marzo de 2014. Las normas se impugnan en cuanto disponen segregar porciones del Refugio Nacional de Vida Silvestre Corredor Fronterizo, que se ubica en la línea divisoria entre Costa Rica y Nicaragua, para que dichas áreas sean administradas por la Municipalidad de Los Chiles y se dediquen de forma exclusiva a la instalación y operación de instituciones estatales que brinden servicios públicos requeridos para la adecuada operación del puesto fronterizo. Se alega que esta segregación lesiona el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, especialmente porque para la aprobación de esta ley se careció de un estudio técnico o informe específico que justifique la segregación de estas áreas.

2.- A efecto de fundamentar la legitimación que ostentan para promover esta acción de inconstitucionalidad, señalan que proviene de artículo 75 párrafo 2 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional en cuanto acude en defensa de los intereses difusos y, en concreto, para la protección del derecho de toda persona a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.

3.- Por resolución de las once horas y veintisiete minutos del catorce de mayo de dos mil quince (visible a folio 018 del expediente), se le dio curso a la acción, confiriéndole audiencia a la Procuraduría General de la República y al Ministerio de Ambiente y Energía.

4.- Los edictos a que se refiere el párrafo segundo del artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional fueron publicados en los números 106, 107 y 108 del Boletín Judicial, de los días 03, 04 y 05 de junio de 2015 (folio 035 del expediente)

5.- La Procuraduría General de la República rindió su informe (ver folios 27 a 34 del expediente). Señala que: a) Sobre la legitimación: Manifiesta que al tenor de lo dispuesto en el artículo 50 párrafo segundo de la Constitución Política, artículo 75 párrafo segundo de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, y la reiterada jurisprudencia de esta Sala sobre el tema de los intereses difusos, la acción es admisible, al enmarcarse en la protección jurídica del ambiente; b) Sobre el fondo del asunto: Manifiesta que la Ley para regular la creación y desarrollo del Puesto Fronterizo las Tablillas No. 9223 de 20 de marzo de 2014 reduce la superficie del Refugio Nacional de Vida Silvestre creado mediante Decreto No 22962-MIRENEM del 15 de febrero de 1994, excluyendo de sus límites una superficie cercana a las 10 hectáreas, en dos porciones separadas por la carretera. Indica que los levantamientos topográficos incorporados al expediente legislativo No 17244, describen la naturaleza de los terrenos segregados como de arroz o agricultura y pasto. El informe S.ud de Reducción del Área del Refugio Nacional de Vida Silvestre Corredor Fronterizo de setiembre de 2007, describe un área con pendientes de 5%, sin riesgo de inundaciones, y las siguientes características: Básicamente lo que existe es pasto natural y terreno limpio cultivado o listo para siembra. Cuenta con muy pocos árboles aislados y no existe dentro de esta área cobertura boscosa o en proceso de regeneración natural. Indica que para la reducción de un área silvestre protegida debe cumplirse con que se haga por medio de ley y previa realización de estudios técnicos suficientes que justifiquen la medida. Señala que en la Opinión Jurídica No OJ-98-2009 dado por la Procuraduría durante la tramitación del proyecto que culminó en la Ley en estudio, se analizó el estudio técnico incorporado al expediente en ese momento, considerándolo insuficiente para justificarla, indicando: “…respetuosamente debe señalarse que dicho informe técnico no reúne los requerimientos necesarios para fundamentar el proyecto que se consulta. Nótese que el mismo hace un estudio sobre las 236 hectáreas que se proponían inicialmente y concluye que el proyecto no es viable desde el punto de vista ambiental y social. Sin embargo, dicho estudio no explica en forma alguna, por qué motivo ese impacto negativo no se produce sobre las 13 hectáreas que se proponen, o en otras palabras, no existe a la fecha, un criterio técnico que se refiera a los motivos por los cuales sí es viable la segregación de las 12.3 hectáreas que se establecen en el proyecto de ley consultado. El requerimiento del artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente es claro, y debe contarse con estudios técnicos que justifiquen la reducción de las áreas silvestres protegidas, por lo que en este caso específico lo que corresponde es que el MINAET se pronuncie nuevamente sobre el tema, pero esta vez sobre el área que se propone de 12.3 hectáreas, según las coordenadas descritas en el proyecto de ley. Considera que a pesar de lo anterior, es importante constatar en la justificación técnica que suministre el Ministerio de Ambiente y Energía el fundamento técnico y científico de la Ley No. 8803. Sobre la violación al principio constitucional de compensación, señala que si bien la Sala ha establecido que otro requisito para poder realizar la reducción es la compensación del área suprimida con otra de igual tamaño. No obstante, considera que una inconstitucionalidad por violación a este principio no se resuelve necesariamente con la anulación de la Ley, si se califica como una inconstitucionalidad por omisión, bastaría que esta Sala dispusiera en sentencia adicionar al Refugio la porción que compense el área suprimida. Considera que la información que brinde el Minae será indispensable para analizar los alegatos del accionante relativos al principio de irreductibilidad del bosque y protección del paisaje, lo anterior por cuanto en el documento Solicitud de Reducción del Área de Refugio Nacional de Vida Silvestre Corredor Fronterizo se describe que Los terrenos aledaños a la carretera se encuentran ocupados por numerosas familias de parceleros nacionales y extranjeros. Las parcelas, en su mayoría son de poca extensión, están sembradas con productos de subsistencia, los ecosistemas importantes que colindan con la carretera al Puesto Fronterizo de Tablillas. Se concluye que 1) Es competencia exclusiva de esta Sala constatar la suficiencia del sustento técnico justificante de la reducción del Refugio Nacional de V.S.estre, así como valorar si se cumple el principio de razonabilidad, para posteriormente determinar la procedencia de la demolición solicitada. 2) En caso de que esta Sala concluya la carencia de fundamento científico y técnico de la Ley No 8803, se estima procedente la declaratoria de la inconstitucionalidad del Decreto No. 38628-MP-COMEX-MINAE-SP-G. 3) Hay inconstitucionalidad por omisión de compensar el área suprimida con otra de igual tamaño, la cual podría solventarse con una adición. 4) No se constata la lesión al artículo 89 de la Carta Magna ni al principio de irreductibilidad del bosque.

6.- Rinde su informe E.E.G.E., en su calidad de Ministro de Ambiente y Energía (ver folios 37 a 46 del expediente electrónico) y señala: Esta ley nace de un proyecto con el fin de crear y desarrollar un puesto fronterizo entre Costa Rica y Nicaragua, ubicado en la comunidad de las Tablillas de Los Chiles, y que se asentaría en un área de terreno que actualmente forma parte del Refugio Nacional de Vida Silvestre Corredor Fronterizo, creado mediante Decreto Ejecutivo No 22962-MIRENEM del 15 de febrero de 1994 y modificado por el Decreto Ejectivo No 23248-MIRENEM del 20 de abril del mismo año. Indica que el área en discusión goza de una vocación especial por ser parte del patrimonio natural del Estado al haber sido declarado Refugio Silvestre por lo que no es susceptible de ocupación privada, por lo que los terrenos de esa naturaleza deben adquirirse por compra o expropiación por parte del Estado. Expresa que lo que se pretendía no es la desafectación del dominio público de la zona en cuestión, sino autorizar la utilización de una porción del área para otro destino de interés público, que es la instalación de un puesto fronterizo y aduanal, en el sentido que se trata de construcciones del Estado y no privadas. Indica que en marzo de 2007 la Comisión de Puesto Fronterizo, como producto de una serie de sesiones, estudios e investigación, y siguiendo la experiencia del puesto Fronterizo Peñas Blancas, propone que el área que se debe desafectar es una franja de terreno medida del centro de la carretera 250 metros a cada lado hasta salir del Corredor Fronterizo, comprendiendo un total de 236 hectáreas. Indica que la Ley Orgánica del Ambiente permite reducir la superficie de las áreas silvestres protegidas, pero impone dos requisitos: que se debe cumplir el principio de reserva de ley y que exista un estudio técnico que justifique la medida. M.sta que el 28 de setiembre de 2007 se emite el informe técnico elaborado por la comisión Caso Tablillas, denominado Solicitud de reducción del área del Refugio Nacional Corredor Fronterizo que propone un área a desafectar de 13 hectáreas limítrofes con la línea fronteriza, por cuanto los funcionarios del Área de Conservación Arenal Huetar Norte consideraron inviable la segregación del área indicada de 236 hectáreas, concluyendo al final del informe que un área de 13 hectáreas sería una propuesta más viable desde el punto de vista de impacto a los ecosistemas presentes en el sitio y alrededores. Manifiesta que en el informe se consideraron los aspectos biofísicos como el tipo de suelo, uso actual topografía, existencia de humedales, etc. El área desafectada es muy pequeña en relación con la extensión del Refugio, además ya había sufrido un cambio de uso por lo que no se requería eliminación de bosque ni humedales. En los aspectos socioeconómicos, de desafectarse la totalidad del área solicitada se corría el riesgo de causar un impacto social importante pues hay una gran cantidad de familias que viven a orillas de la carretera, dentro del área propuesta. Manifiesta que por parte del Ministerio de Ambiente y Energía se realizó el informe técnico acerca de la viabilidad de segregación de las 13 hectáreas, el cual fue avalado por el Consejo Regional del Área de Conservación Huetar Norte, dentro del proceso de aprobación de Ley que realizó la Asamblea Legislativa. Solicita se desestime la presente acción de inconstitucionalidad.

7.- Mediante resolución de las dieciséis horas y veintiuno minutos del veintinueve de junio del dos mil quince se tuvieron por contestadas las audiencias conferidas a la Procuraduría General de la República y al Ministerio de Ambiente y Energía, y se tiene como coadyuvantes pasivos en esta acción al Ministro de la Presidencia, al Ministro de Comercio Exterior y al Viceministro de Comercio Exterior en su condición de presidente del Consejo de Puestos Fronterizos Terrestre.

8.- Manifiestan A.M.D. en su condición de Ministro de Comercio Exterior, y J.F.F.O. en su condición de Viceministro de Comercio Exterior, coadyuvantes pasivos de la presente acción de inconstitucionalidad indicando tras realizar recorridos dentro de los Lotes 1 y 2 segregados por la Ley No 8803 del 16 de abril de 2016, como en los alrededores de estos, se desarrollan actividades agropecuarias dentro del área declarada patrimonio forestal del Estado y que forma parte del Refugio Nacional de Vida Silvestre Corredor Frontera Norte, destacando que no se nota la presencia de cobertura boscosa primaria o secundaria en los Lotes 1 y 2 ni en las áreas aledañas a éstas, siendo que, en los mencionados Lotes, únicamente existe cobertura tipo tacotal (matorral espeso), pastizales de altura media, uno que otro arbusto y palmas originarias de la zona. En las áreas circundantes se acentúa la presencia de extensas llanuras dedicadas a la siembra de arroz, yuca, maíz y caña de azúcar, entre otros productos y a actividades pecuarias de pastoreo y repasto para engorde de ganado. Asimismo, en dichas áreas colindantes con el Puesto Fronterizo Las Tablillas, se encuentran tanto asentamientos humanos temporales como permanentes. Los primeros están relacionados con las actividades agropecuarias que desarrollan en la zona los vecinos de Las Tablillas y Los Chiles, en cuyo caso, se trata de bodegas para almacenar herramientas e insumos agropecuarios, mientras que en el segundo caso, se tienen casas de habitación a las cuales se accede desde la calle pública, las cuales cuentan con algunos servicios públicos. Todo lo anterior ocurre a menos de un kilómetro de la línea fronteriza, por lo tanto se llevan a cabo dentro del Refugio Nacional de Vida Silvestre Corredor Frontera Norte desde antes de la emisión de la Ley No 8803 el 16 de abril de 2010 o bien, incluso muchos años antes de la realización de los estudios que constan en el Informe Técnico Solicitud de reducción del área del Refugio Nacional de Vida Silvestre Corredor Fronterizo, que recmienda ubicar el Puesto Fronterizo en el área identificada por el lote 1 y 2, toda vez que no existe ningún ecosistema de importancia y frágil, tipo humedal, bosque primario o secundario, ríos, quebradas, etc, que se puedan afectar con un posible desarrollo de infraestructura.

9.- Manifiestan S.I.A.S. en su condición de Ministro de la Presidencia, y A.M.D. en su condición de Ministro de Comercio Exterior, coadyuvantes de la presente acción de inconstitucionalidad indicando que dado que el Instituto Costarricense sobre Drogas es un órgano de desconcentración máxima adscrito al Ministerio de la Presidencia, y que por tanto es de interés directo para éste en razón de la relación de dirección interorgánica, el manejo que se le de al tema de la lucha contra el narcotráfico, lo que en el caso del presente se materializa en el Puesto Fronterizo Las Tablillas. Con relación al Ministerio de Comercio Exterior manifiesta que es de interés en cuanto el Puesto Fronterizo Las Tabillas sirve como punto estratégico para facilitar el comercio con Nicaragua, Centroamérica y México, por lo que su funcionamiento resulta clave. Indican que mediante el Decreto Ejecutivo No 22962-MIRENEM del 15 de febrero de 1994, reformado por el Decreto Ejecutivo. En cuanto a los hechos: La protección especial de la franja fronteriza de 2.000 metros para fines ambientales no es la única causa para mantener dentro del dominio del Estado estas áreas, pues el régimen histórico que actualmente pesa en conjunto con el ambiental para estas áreas se relacionaba inicialmente más con la defensa de la soberanía y seguridad nacional (lo cual se desprenden además del voto número 2988-99 de la Sala Constitucional). En los folios del 76 al 94 del expediente legislativo consta el informe técnico elaborado en setiembre del 2007 por el MINAE. EL sitio identificado reúne las condiciones aptas para el desarrollo del proyecto de un Puesto Fronterizo por cuanto ya había sido impactada por la acción humana, hecho que se comprueba con la no existencia de ecosistemas de importancia o frágiles, la no presencia de cobertura boscosa primera o secundaria, ni de humedales o cursos de agua, sino únicamente de pastos naturales y terreno limpio para cultivo o listo para siembra. Además el área es técnicamente estratégica para la ubicación del Puesto Fronterizo por la cercanía con la línea limítrofe y la existencia de vías de comunicación para el desplazamiento interno (caminos) y una carretera nacional conectada a la vía del lado nicaragüense de la frontera. No lleva razón el accionante al señalar que no existieron estudios ambientales que justificaran la reducción del área protegida, que representa un 0,02% del área total. Además la ley impugnada no desafectó el área segregada del dominio público. El proyecto Puesto Fronterizo Las Tablillas surge por la necesidad de darle cauce ejecutivo a intereses binacionales de los Gobiernos de Nicaragua y Costa Rica, con el fin de dotar de una vía terrestre que contribuya, entre otros efectos esperados, con el desarrollo fronterizo en San Carlos de Nicaragua y Los Chiles de Costa Rica. Con miras a la gestión del permiso ambiental para el proyecto los profesionales realizaron una inspección de campo el 25 de setiembre del 2014, indicando que, dadas las características del terreno no se estimaba se requiere un estudio biológico exhaustivo, pero sí valoraron tomar algunas medidas preventivas como no capturar animales silvestres, disponer de desechos sólidos, evitar derrame de aceites en maquinaria, adecuado manejo de suelos. La pretensión de demolición de la infraestructura pública causaría la inmediata desprotección del orden, la paz, la salud, el desarrollo sostenible, la vida y la dignidad humana. Por lo demás, no existe una obligación del Estado de compensar un área ya deforestada e impactada con otra, toda vez que nunca se dio una reducción del bosque ni una afectación al ambiente que justificare la medida de la compensación. No es admisible el argumento del accionante de que la norma implica medidas regresivas en materia ambiental, pese a que la misma es progresiva en materia de derechos humanos. Solicita declarar sin lugar la acción.

10.- Se prescinde de la vista señalada en los artículos 10 y 85 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, con base en la potestad que otorga a la Sala el numeral 9 ibídem, al estimar suficientemente fundada esta resolución en principios y normas evidentes, así como en la jurisprudencia de este Tribunal.

11.- En los procedimientos se ha cumplido las prescripciones de ley.

R..M..C.C.; y,

Considerando:

I.- Objeto de la impugnación.- El accionante impugna la Ley para regular la creación y el desarrollo del puesto fronterizo Las Tablillas, Ley No. 8803, publicada en el Diario Oficial La Gaceta No. 125 de 29 de junio de 2010, así como contra el Reglamento a esa ley, Decreto Ejecutivo No. 38628-MP-H-COMEX-MINAE-SP-G, publicado en el Diario Oficial La Gaceta No. 60 de 26 de marzo de 2014. En cuanto a la identificación de la ley impugnada, debe aclararse que se observó un error material en el informe que rindió la Procuraduría General de la República, pues inicialmente consignó erróneamente el número de ley, pero luego la identifica correctamente. Así que esta Sala advirtió el error, y entiende, por el fondo de lo informado y porque luego se consignó correctamente, que se trató de un error material y que el informe de la Procuraduría se refiere a la Ley no.8803, objeto de esta acción.

Estima el accionante que tales normas son inconstitucionales en virtud de que violan el derecho protegido en el artículo 50 de la Constitución Política, el principio precautorio, el principio de razonabilidad, de irreductabilidad del bosque, de objetivación y de no regresión. Señala que el 15 de febrero de 1994 el Poder Ejecutivo dispuso la creación del Refugio Nacional de Vida Silvestre corredor fronterizo, conformado por los terrenos comprendidos a lo largo de la frontera con Nicaragua (Decreto n°22962-MIRENEM). Ese refugio se estableció para proteger la biodiversidad y el paisaje en la zona fronteriza norte de Costa Rica. Sin embargo, el 29 de junio del 2010 la Asamblea Legislativa emite la Ley impugnada, segregando y reduciendo varias hectáreas del refugio, sin que existan estudios ambientales que justificaran esa acción. Por lo que estamos frente a una regresión, al segregar una zona que es patrimonio natural del Estado, y desnaturalizando los fines protectores de la biodiversidad. Indica que, el Convenio para la Conservación de la Biodiversidad y Protección de Aéreas Silvestres Prioritarias en América Central (Ley 7433) incluso obliga a dar especial protección a zonas protegidas fronterizas. Agrega además que, tampoco se dictaron medidas de compensación. Se impugna toda la ley, la cual establece literalmente lo siguiente:

ARTÍCULO 1.- Segregación

Segrégase del Refugio Nacional de Vida Silvestre Corredor Fronterizo, creado mediante Decreto Ejecutivo N.º 22962-Mirenem, de 15 de febrero de 1994, y modificado por decreto ejecutivo N.º 23248-Mirenem, de 20 de abril del mismo año, y ubicado en la línea divisoria entre las Repúblicas de Costa Rica y Nicaragua, un área total de ciento veintiún mil doscientos treinta y siete metros con veintitrés centímetros cuadrados, según el levantamiento topográfico mencionado más adelante.

El área total por segregar se divide en dos subáreas que se ubican entre los puntos uno y veintinueve y uno y catorce, respectivamente, del cuadro que se detalla a continuación:

()

ARTÍCULO 2.- Administración

El área segregada será administrada por la Municipalidad de Los Chiles y se dedicará exclusivamente a la instalación y operación de las instituciones del Estado prestadoras de los servicios públicos requeridos para la adecuada operación del puesto fronterizo.

Se autoriza a las instituciones del Estado para que faciliten y den todo tipo de asesoramiento y colaboración a la Municipalidad de Los Chiles, así como a la Municipalidad indicada para gestionar y recibir este asesoramiento y colaboración, con el propósito de asegurar el levantamiento de todo tipo de infraestructura y la efectiva operación del puesto fronterizo.

Asimismo, la M. y las instituciones públicas que utilizarán este espacio quedan facultadas para ceder los derechos de uso y usufructo a fideicomisos de titularización o figuras similares, en el caso en que se considere necesario o conveniente este instrumento o mecanismo para llevar a cabo la construcción o levantar las obras de infraestructura requeridas para el efectivo funcionamiento del puesto fronterizo.

ARTÍCULO 3.- Amojonamiento

El Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones (Minaet), con base en el levantamiento topográfico de previa cita, amojonará el área segregada del Refugio Nacional de Vida Silvestre Corredor Fronterizo, a fin de salvaguardar, de los posibles efectos nocivos del desarrollo humano, el área que continúa afectada por la declaratoria de área silvestre protegida.

ARTÍCULO 4.- Autorización

Autorízase al Poder Ejecutivo para que realice las gestiones necesarias para establecer un puesto aduanal y migratorio en la zona segregada.

ARTÍCULO 5.- Reglamentación

El Poder Ejecutivo reglamentará esta Ley en un plazo máximo de sesenta días, contado a partir de su publicación en La Gaceta.

Rige a partir de su publicación.

II.- La legitimación en este caso.- El accionante ostenta legitimación suficiente para demandar la inconstitucionalidad de las normas impugnadas, sin que para ello resulte necesario que cuente con un asunto previo que le sirva de base a esta acción. Lo anterior porque acude en defensa de un interés que atañe a la colectividad nacional en su conjunto, como lo es el derecho al ambiente. Por lo que se encuentra perfectamente legitimado para accionar en forma directa, a la luz de lo que dispone el párrafo 2° del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Asimismo, se trata de materia cuya constitucionalidad procede revisar en esta vía, pues se refiere a normas legales y reglamentarias. Además, se cumplió con los requisitos estipulados en los numerales 78 y 79 de la Ley de rito. En conclusión, la presente acción es admisible, por lo que debe entrarse de inmediato a discutir el objeto y el fondo del asunto.

III.- Sobre la metodología de análisis de la acción.- Para facilitar el estudio de la normativa impugnada, en los considerandos siguientes se analizará primero los alcances generales de las normas impugnadas, luego la jurisprudencia de esta Sala sobre la suficiencia de informes técnicos, para finalmente entrar al examen concreto de los alegatos de inconstitucionalidad.

IV.- En general sobre la Ley para regular la creación y el desarrollo del puesto fronterizo Las Tablillas (Ley No. 8803) y sobre su Reglamento (Decreto Ejecutivo No. 38628-MP-H-COMEX-MINAE-SP-G).- Mediante Decreto No. 22962-MIRENEM del 15 de febrero de 1994, el Poder Ejecutivo dispuso declarar el corredor fronterizo de la frontera con Nicaragua como un Refugio Nacional de Vida Silvestre, al considerar la zona como un importantísimo corredor biológico. Así, dicha área entra a formar parte del patrimonio natural del Estado, que como tal, no es susceptible de ocupación privada. Luego viene la ley impugnada, Ley para regular la creación y desarrollo del Puesto Fronterizo las Tablillas, No. 9223 de 20 de marzo del 2014, que se presentó con el fin de crear y desarrollar un puesto fronterizo entre Costa Rica y Nicaragua, ubicado en las Tablillas del Cantón Los Chiles. Puesto que se asentaría en un área de terreno que forma parte del Refugio Nacional de Vida Silvestre Corredor Fronterizo. Para ello, la ley reduce la superficie del Refugio Nacional de Vida Silvestre, excluyendo de sus límites una superficie cercana a las 13 hectáreas, en dos porciones separadas por la carretera. Por su parte, el reglamento a dicha ley, el Decreto No. 38628-MP-COMEX-MINAE-SP-G, promueve la participación de las instituciones estatales en la habilitación de la infraestructura y la puesta en operación del Puesto Fronterizo Las Tablillas.

V.- Jurisprudencia sobre la reducción de áreas protegidas, la suficiencia de los informes técnicos y la debida compensación.- Sobre la reducción de zonas protegidas, de la jurisprudencia de esta Sala se tiene lo siguiente:

1. Requisitos constitucionales para la reducción de área silvestre protegida (reserva legal y estudios técnicos): En apoyo del artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente (la superficie de las áreas silvestres protegidas, patrimonio natural del Estado, cualquiera sea su categoría de manejo, sólo podrá reducirse por Ley de la República, después de realizar los estudios técnicos que justifiquen esta medida), ha habido una sólida línea jurisprudencial, en el sentido de que para la reducción de un área silvestre protegida, en cualquiera de sus categorías de manejo (en cuenta los refugios nacionales de vida silvestre), deben cumplirse dos requisitos esenciales: por medio de ley y previa realización de estudios técnicos suficientes que justifiquen la medida. (Sala Constitucional, votos números 13367-2012 y 010158-2013. En similar sentido, las sentencias números 7294-1998, 11155-2007, 1056-2009, 18702-2010 y 14772-2010, entre otras). Tal como se dijo en la resolución mencionada de 1998:

()una vez declarada una determinada área como zona protectora por un acto del Estado, no puede éste, simplemente, desafectarlo en todo o en parte, para proteger otros intereses -públicos o privados- en menoscabo del disfrute de un ambiente sano, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 50 constitucional. Ahora bien, el hecho de que una norma, del rango que sea, haya declarado como zona protectora una determianda área, no implica la constitución de una zona pétrea, en el sentido de que, de manera alguna, su cabida pueda ser reducida por una normativa posterior. Sin embargo, se debe tener presente que la declaratoria y delimitación de una zona protectora, en cumplimiento de lo preceptuado en el artículo 50 constitucional, implica una defensa del derecho fundamental al ambiente y, por ello, la reducción de cabida no debe implicar un detrimento de ese derecho, situación que debe establecerse en cada caso concreto. No resulta necesariamente inconstitucional el hecho de que por medio de una ley posterior se reduzca la cabida de una zona protectora, una reserva forestal, un Parque Nacional o cualesquiera otros sitio de interés ambiental, siempre y cuando ello esté justificado en el tanto no implique vulneración al derecho al ambiente. Podría ser que, por diversas circunstancias, un determinado sitio haya perdido, al menos en parte, el interés ambiental que, en su momento, provocó, lo que, hechos los estudios del caso, justificaría su modificación o reducción, todo en aplicación del principio de razonabilidad constitucional…” (voto No. 7294-1998).

Concretamente sobre la reserva legal en esta materia, en el voto No.14772-2010 se dijo:

() no se puede modificar el destino público de un bien del demanio público sin un acto legislativo, es decir, la reducción de área de una zona protegida se encuentra bajo la garantía que proporciona el principio de reserva de ley. Si bien, de conformidad con el artículo 36 de la Ley Orgánica del Ambiente, el Poder Ejecutivo se encuentra autorizado para constituir las Áreas Silvestre Protegidas mediante el cumplimiento de los requisitos establecidos en esa norma, así, el Parque Nacional Corcovado se constituyó mediante los Decretos Ejecutivos No. 5357-A del 24 de octubre de 1975 y 1148-A del 5 de febrero de 1980, su modificación solo podrá hacerse de conformidad con lo dispuesto en el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente, previo estudios técnicos y científicos, y mediante un acto legislativo. (resaltado no corresponde al original).

Asimismo, en sentencia no.1056-2009 se indicó que la reducción únicamente es posible vía legal:

cuando de la ampliación de los límites de las zonas protectoras del patrimonio forestal del Estado se trata es posible hacerlo vía reglamento, pero cuando de su reducción se trata, únicamente se puede hacer vía legal, claro está, siempre y cuando exista un criterio previo que justifique la medida. (Sentencia de la Sala Constitucional Nº 1056-2009)

Lo cual fue aplicado cuando la Sala declaró inconstitucional la norma reglamentaria (Decreto Ejecutivo Nº 32753-MINAE) mediante la cual el Poder Ejecutivo disminuyó el territorio del Refugio Gandoca-Manzanillo, sustrayendo del área y del régimen de protección, la zona urbana del Refugio.

Además, en cuanto a los estudios, estos deben ser previos, suficientes, necesarios e individualizados como se indica en el apartado siguiente-. Así se dijo en esa misma resolución de 1998:

De acuerdo con lo citado, mutatis mutandi, si para la creación de un área silvestre protectora la Asamblea Legislativa, por medio de una ley, estableció el cumplimiento de unos requisitos específicos, a fin de determinar si la afectación en cuestión es justificada, lo lógico es que, para su desafectación parcial o total, también se deban cumplir determinados requisitos -como la realización de estudios técnicos ambientales- para determinar que con la desafectación no se transgrede el contenido del artículo 50 constitucional. En este sentido, podemos hablar de niveles de desafectación. Así, no toda desafectación de una zona protegida es inconstitucional, en el tanto implique menoscabo al derecho al ambiente o amenaza a éste. De allí que, para reducir un área silvestre protegida cualquiera, la Asamblea Legislativa debe hacerlo con base en estudios técnicos suficientes y necesarios para determinar que no se causará daño al ambiente o se le pondrá en peligro y, por ende, que no se vulnera el contenido del artículo 50 constitucional. El principio de razonabilidad, en relación con el derecho fundamental al ambiente, obliga a que las normas que se dicten con respecto a esta materia estén debidamente motivadas en estudios técnicos serios, aún cuando no existiera otra normativa legal que así lo estableciera expresamente. A juicio de este Tribunal Constitucinal, la exigencia que contiene el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente No. 7554, en el sentido de que para reducir un área silvestre protegida por ley formal deben realizarse, de previo, los estudios técnicos que justifiquen la medida, no es sino la objetivación del principio de razonabilidad en materia de protección al ambiente. (resaltado no corresponde al original).

2. Estudio técnico como un análisis científico e individualizado: La Sala se ha referido a la suficiencia del estudio técnico, cuando mediante varias resoluciones ha establecido que dicho estudio debe ser un análisis científico e individualizado. Así se dijo lo siguiente:

el requerimiento de estudios técnicos no es una mera formalidad, sino que se trata de un requisito material, es decir materialmente se tiene que demostrar, mediante un análisis científico e individualizado, el grado de impacto de la medida correspondiente en el ambiente, plantear recomendaciones orientadas a menguar el impacto negativo en este, y demostrar cómo tal medida implica un desarrollo que satisface las necesidades del presente sin poner en peligro la capacidad de las generaciones futuras para atender sus propias necesidades. (Voto No. 13367-2012. V. además el No. 10158-2013).

De lo cual se desprende que, el estudio técnico que exige el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente y que es la objetivación del principio constitucional de razonabilidad en materia de protección al ambiente, requiere de un análisis técnico que implica un análisis individualizado, el cual debe contener como mínimo las siguientes medidas:

  • El grado de impacto de la medida correspondiente en el ambiente;
  • Las recomendaciones orientadas a menguar el impacto negativo en el ambiente;
  • La demostración de cómo la medida que se toma, implica un desarrollo que satisface las necesidades del presente sin poner en peligro la capacidad de las generaciones futuras para atender sus propias necesidades.

En síntesis, dicho estudio previo debe demostrar que la desafectación es conforme con la protección constitucional al derecho al ambiente, pues como se dijo en el voto no. 18702-2010 no se puede permitir que se titulen áreas de esta naturaleza en forma indiscriminada, ya que esto iría contra las mismas políticas conservacionistas del ambiente que ha procurado el Estado en virtud de los cometidos ordenados por la Constitución Política y los Convenios Internacionales que ha suscrito".

3. Medidas de compensación: Un área protegida solo se puede reducir si se hace mediante ley, si hay estudios técnicos y científicos que descarten el daño ambiental y si se da una compensación del área suprimida con otra de igual tamaño. No cabe duda que todas aquellas normas en los cuales hay reducción de las áreas protegidas sin el respaldo de estudios técnicos ni compensación alguna, son inconstitucionales (voto Nos. 12887-2014, 2773-2014, 2012-13367 y 2009-1056).

VI.- Sobre la normativa impugnada.- Tal como se observa, tanto la Ley para regular la creación y el desarrollo del puesto fronterizo Las Tablillas, Ley No. 8803, como su Reglamento, son impugnados en su totalidad, básicamente por dos razones: por no contar con el estudio técnico que sustente la reducción de un área protegida (en este caso un refugio nacional de vida silvestres), y por no establecer medidas de compensación. Cada uno de estos alegatos se examina por separado. SOBRE EL ESTUDIO TECNICO: El accionante indica que la Ley impugnada y su reglamento, están segregando y reduciendo varias hectáreas del Refugio Nacional de Vida Silvestres de la zona fronteriza, sin que existan estudios ambientales que justificaran esa acción. Indica que los diputados tomaron una simple recomendación que nunca puede ser considerado un estudio serio, profundo y amplio que permitiera hacer lo que se hizo. La Procuraduría General de la República en su informe indica que, ya en la Opinión Jurídica de esta Procuraduría No. O.J.-98-2009, emitida el 14 de octubre del 2009 por consulta de los Diputados, durante la tramitación del proyecto que culminó en la Ley No. 8803, analizó el estudio técnico incorporado al expediente en ese momento, considerándolo insuficiente para justificarla: “…respetuosamente debe señalarse que dicho informe técnico no reúne los requerimientos necesarios para fundamentar el proyecto que se consulta. Nótese que el mismo hace un estudio sobre las 236 hectáreas que se proponían inicialmente y concluye que el proyecto no es viable desde el punto de vista ambiental y social. Sin embargo, dicho estudio no explica en forma alguna, por qué motivo ese impacto negativo no se produce sobre las 13 hectáreas que se proponen, o en otras palabras, no existe a la fecha, un criterio técnico que se refiera a los motivos por los cuales sí es viable la segregación de las 12.3 hectáreas que se establecen en el proyecto de ley consultado…”. El Ministro de Ambiente y Energía indica que no hay inconstitucionalidad. Agrega que, no se pretendía con la ley impugnada la desafectación del dominio público de la zona en cuestión, sino autorizar la utilización de una porción del área para otro destino de interés público, que es la instalación de un puesto fronterizo y aduanal, en el entendido que se trata de construcciones del Estado y no privadas. Así el 28 de setiembre del 2007 se emite el informe técnico elaborado por la comisión caso T., denominado Solicitud de reducción del área del Refugio Nacional Corredor Fronterizo que propone un área a desafectar de 13 ha limítrofes con la línea fronteriza, por cuanto los funcionarios del Area de Conservación Arenal Huetar Norte consideraron inviable la segregación del área indicada de 236 ha, concluyendo el informe que: 13 hectáreas, sería una propuesta más viable desde el punto de vista de impacto a los ecosistemas presentes en el sitio y alrededores. Dicho informe consideró aspectos biofísicos, socioeconómicos, seguridad. Concluye que, el balance del costo beneficio de establecer puestos que realicen control y ordenamiento del ingreso migratorio en dicho sector, contribuye a regular el ingreso por la franja demanial coincidente con el Área Silvestre Protegida. Los Ministros de la Presidencia y de Comercio Exterior indican que, en los folios del 76 al 94 del expediente legislativo consta el informe técnico elaborado en setiembre del 2007 por el MINAE. El sitio identificado reúne las condiciones aptas para el desarrollo del proyecto de un Puesto Fronterizo por cuanto ya había sido impactada por la acción humana, hecho que se comprueba con la no existencia de ecosistemas de importancia o frágiles, la no presencia de cobertura boscosa primera o secundaria, ni de humedales o cursos de agua, sino únicamente de pastos naturales y terreno limpio para cultivo o listo para siembra. Además el área es técnicamente estratégica para la ubicación del Puesto Fronterizo por la cercanía con la línea limítrofe y la existencia de vías de comunicación para el desplazamiento interno (caminos) y una carretera nacional conectada a la vía del lado nicaragüense de la frontera. Al respecto, esta Sala concluye que, en efecto, la Procuraduría General de la República lleva razón en su informe, no existe un estudio técnico que se refiera a la viabilidad de este proyecto, pues el que se realizó se refería a una zona de mayores dimensiones, concluyendo que no resultaba viable desde el punto de vista ambiental y social. Por ello, debía justificarse por qué la nueva propuesta no generaría problema en los humedales, en las especies de la zona, en los mantos acuíferos y no produce una problemática social, tal como se detectó en la propuesta inicial. El estudio técnico que refieren los Ministros, resulta evidentemente insuficiente, pues no explica en forma alguna, por qué motivo ese impacto negativo no se produce sobre las 13 hectáreas que se proponen, el grado de impacto de la medida correspondiente en el ambiente, las recomendaciones orientadas a menguar el impacto negativo en el ambiente, ni tampoco la demostración de cómo la medida que se toma, implica un desarrollo que satisface las necesidades del presente sin poner en peligro la capacidad de las generaciones futuras para atender sus propias necesidades. Por otro lado, si bien puede ser cierto, como dicen los Ministros en su informe, la propiedad no está saliendo del dominio público, es lo cierto que sí está siendo desafectada, ambientalmente hablando. También puede ser cierto, como dicen los Ministros en su informe, que además del interés ambiental en la zona fronteriza, pueda haber otros intereses relevantes como la seguridad migratoria y otros. Sin embargo, ello justamente es lo que debió haber contenido el informe técnico en su fundamentación. Nótese que, como indican los Ministros, puede ser cierto que se hayan estado tomando ciertas medidas ambientales, ello no enerva el hecho de la carencia de informe técnico con el que debió contar la ley, que dejan esas medidas ambientales sin sustento técnico requerido. Así entonces, se evidencia la inconstitucionalidad alegada, de la ley impugnada y por conexidad de su reglamento-, por la carencia de informe técnico suficiente que sustentara la reducción del Refugio Nacional de Vida Silvestre de la zona fronteriza. SOBRE LAS MEDIDAS DE COMPENSACIÓN: El accionante indica que no se estableció en la ley medidas de compensación oportunas, ante la segregación ordenada. La Procuraduría General de la República en su informe indica que, una inconstitucionalidad por violación a este principio, no se resuelve necesariamente con la anulación de la Ley, si se califica como una inconstitucionalidad por omisión, bastaría que la Sala Constitucional dispusiera en sentencia adicionar al Refugio la porción o porciones que compensen el área suprimida, lo cual podría hacerse incluso por vía reglamentaria. Los Ministros de la Presidencia y de Comercio Exterior indican que, la pretensión de demolición de la infraestructura pública causaría la inmediata desprotección del orden, la paz, la salud, el desarrollo sostenible, la vida y la dignidad humana. Además consideran que no existe una obligación del Estado de compensar un área ya deforestada e impactada con otra, toda vez que nunca se dio una reducción del bosque ni una afectación al ambiente que justificare la medida de la compensación. Al respecto, esta Sala concluye que, en efecto, también las normas impugnadas son omisas en cuanto a las medidas de compensación. Siendo evidente la segregación de alrededor de 13 hectáreas, conforme lo indica el artículo 1° de la ley impugnada, y aunque éstas no salgan del dominio público, si salieron de una categoría de manejo ambiental, lo cual obligaba a establecer medidas de compensación legales, que no fueron adoptadas, ni garantizadas, según se observa de la lectura de toda la ley. Así entonces, se evidencia la inconstitucionalidad alegada, de la ley impugnada y por conexidad de su reglamento-, por la carencia de medidas de compensación a la reducción del Refugio Nacional de Vida Silvestre de la zona fronteriza.

VII.- En conclusión.- De la jurisprudencia reiterada de esta Sala se tiene que, toda reducción de un área silvestre protegida, en cualquiera de sus categorías de manejo (en cuenta los refugios nacionales de vida silvestre), deben cumplirse tres requisitos esenciales: reserva legal (es decir, sólo por ley puede hacerse), previa realización de estudios técnicos suficientes que justifiquen la medida y establecer medidas de compensación. En este caso se evidenció que la Ley para regular la creación y el desarrollo del puesto fronterizo Las Tablillas (Ley No. 8803) y su Reglamento, procedieron a la segregación, y consecuente reducción, del Refugio Nacional de Vida Silvestre de la zona fronteriza. Sin embargo, aunque se hizo por medio de una ley, no se realizó un estudio previo suficiente que: justificara la medida, estableciera el grado de impacto de la medida correspondiente en el ambiente, las recomendaciones orientadas a menguar el impacto negativo en el ambiente, ni tampoco que demostrara cómo la medida que se toma implica un desarrollo que satisface las necesidades del presente sin poner en peligro la capacidad de las generaciones futuras para atender sus propias necesidades, o estableciera en concreto y detalle medidas de compensación. De todo lo cual se evidencia la inconstitucionalidad por omisión. Procediéndose en este caso a declarar con lugar la acción, con un dimensionamiento de esta sentencia, tal como se indica.

VIII.- Sobre el dimensionamiento de esta sentencia.- Al constatarse la inconstitucionalidad, procede declarar con lugar la acción y, en consecuencia, anular del Ordenamiento Jurídico, tanto la Ley para regular la creación y el desarrollo del puesto fronterizo Las Tablillas, Ley No. 8803 de 16 de abril de 2010, como su Reglamento, Decreto Ejecutivo No. 38628-MP-H-COMEX-MINAE-SP-G del 16 de setiembre de 2014. Siendo que, con base en el ordinal 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, por mayoría, se gradúan y dimensionan los efectos de esta sentencia. En cuanto a la competencia de esta Sala para dimensionar las sentencias, recuérdese que se ha dicho, en votos anteriores (ver voto número 2018-012782 de las 16:45 horas del 08 de agosto del 2018):

El vasto alcance de las declaratorias de inconstitucionalidad surge de la propia teoría jurídica por la cual se ha decantado el Constituyente, quien ha venido a posicionar la Constitución Política como basamento del Estado democrático costarricense y pilar del ordenamiento jurídico nacional. En efecto, la Ley Fundamental contiene los lineamientos cardinales que debe seguir todo el articulado infra constitucional, así como las normas orgánicas que rigen la institucionalidad de nuestro país. La relevancia de la Constitución Política es tal, que su mera interpretación por parte de este Tribunal puede llevar aparejados efectos de peso para la seguridad jurídica, los derechos adquiridos, la actuación de las instituciones públicas, la estabilidad social, entre otros.

Dentro de este contexto, la Sala Constitucional ha sido consciente de la trascendencia de sus decisiones, cuyas ramificaciones pueden incidir en múltiples ámbitos de la sociedad costarricense. En ese sentido, desde los inicios de esta jurisdicción, este Tribunal señaló:

Nuestro sistema jurisdiccional constitucional sigue una tesis mixta entre el llamado "norteamericano" que simplemente declara la inexistencia o nulidad absoluta de las normas dictadas en contra de la constitución, y el llamado "austriaco" que admite la vigencia y eficacia de la norma hasta su anulación por lo que faculta al Juez a definir los efectos de la declaratoria de inconstitucionalidad, para evitar que situaciones jurídicas consolidadas o derechos adquiridos de buena fe sean afectados. En efecto, el artículo 11 faculta a esta Sala a declarar la inconstitucionalidad de las normas a cualquier naturaleza, y el artículo 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional define como ya se dijo, el efecto declarativo y retroactivo de la sentencia de inconstitucionalidad, y además faculta a la Sala a graduar los efectos de esta sentencia para evitar "graves dislocaciones de la seguridad, la justicia o la paz sociales" con lo que se demuestra que la norma aunque es inconstitucional por vicio originario, surtió efectos que prevalecen en el tiempo y en el espacio. (Sentencia N° 1990-001409 de las 14:27 horas del 26 de octubre de 1990).

La normativa que regula la jurisdicción constitucional reconoce la supremacía de la Ley Fundamental y desarrolla, de manera consecuente, las derivaciones de la premisa descrita. Verbigracia, el artículo 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional otorga efectos vinculantes erga omnes a la jurisprudencia y los precedentes de esta jurisdicción. Ninguna otra instancia, más que la Sala Constitucional, puede variar o revertir tales criterios. Esto es así porque la especial potencia o fuerza activa de los pronunciamientos de este Tribunal no proviene de su carácter de autoridad jurisdiccional, sino que tales cualidades dimanan de la propia Constitución, la cual se impone sobre cualquier instancia o norma que se le oponga. Así como la Constitución prevalece sobre el resto del ordenamiento jurídico, de igual forma lo hacen las sentencias de la jurisdicción constitucional que vienen a interpretar, aplicar y resguardar la Ley Fundamental.

Al momento de aprobar la Ley de la Jurisdicción Constitucional, el Legislador comprendió la relevancia de esta sede y, más aún, previó que las sentencias de este Tribunal, a causa de la citada potencia y ante los efectos de la abrupta anulación de una norma, pudieran ser dimensionadas en el caso de declaratorias de inconstitucionalidad. De este modo, el Legislador creó herramientas jurídicas con el propósito de que la ejecución de las sentencias de inconstitucionalidad se diere en armonía con la Constitución pero sin pasar por alto sus efectos materiales en la realidad.

A manera de ejemplo, el numeral 93 estatuye que la disposición contenida en el artículo 91 (en lo atinente al efecto retroactivo de las declaraciones de inconstitucionalidad) no se aplicase respecto de aquellas relaciones o situaciones jurídicas que se hubiesen consolidado por prescripción o caducidad, en virtud de sentencia pasada en autoridad de cosa juzgada material o por consumación en los hechos, cuando estos fuesen material o técnicamente irreversibles, o cuando su reversión afectase seriamente derechos adquiridos de buena fe. Acto seguido, la norma dispone todo lo anterior sin perjuicio de las potestades de la Sala, de conformidad con dicho artículo (refiriéndose al ordinal 91).

Ahora bien, a los efectos de resolver el sub examine, precisamente, este numeral 91 constituye un claro ejemplo de la previsión del legislador de tomar en consideración el impacto de las sentencias de la Sala, cuando declaran la inconstitucionalidad de una norma. El primer párrafo de esa regulación impone la regla general del efecto ipso iure y ex tunc de la declaración de inconstitucionalidad:

Artículo 91. La declaración de inconstitucionalidad tendrá efecto declarativo y retroactivo a la fecha de vigencia del acto o de la norma, todo sin perjuicio de derechos adquiridos de buena fe.

Empero, acto seguido modula tales efectos, cuando estipula:

La sentencia constitucional de anulación podrá graduar y dimensionar en el espacio, el tiempo o la materia, su efecto retroactivo, y dictará las reglas necesarias para evitar que éste produzca graves dislocaciones de la seguridad, la justicia o la paz sociales.

De este modo, el ordinal 91 confiere amplias facultades a la Sala. En concreto, por un lado, puede graduar y dimensionar en el espacio, el tiempo o la materia el efecto retroactivo de sus sentencias, por otro, puede dictar las reglas necesarias para evitar que éste produzca graves dislocaciones de la seguridad, la justicia o la paz sociales. A partir de tal normativa, la jurisprudencia constitucional ha valorado que el dimensionamiento también opera para el futuro, lo que resulta del todo congruente y necesario, toda vez que la ratio iuris de tal potestad radica en modular los efectos de las declaraciones de inconstitucionalidad, que evidentemente tienen la capacidad de afectar tanto hacia el pasado como en el presente y con posterioridad (ver sentencias 2015-012250 de las 11:30 horas del 7 de agosto de 2015, 2015-018537 de las 10:20 horas del 25 de noviembre de 2015, 2006-07965 de las 16:58 horas del 31 de mayo de 2006 y 2005-013914 de las 15:08 horas del 11 de octubre de 2005). Más adelante nos referiremos la tipología de sentencias normativas que resulta de la modulación de los efectos de las sentencias declaratorias de inconstitucionalidad.

Criterios similares se advierten en otros ordenamientos jurídicos (verbigracia, el artículo 140.5 de la Ley Constitucional Federal de Austria) así como en pronunciamientos con efectos diferidos dictados por tribunales constitucionales de otros países. Por ejemplo, la Corte Constitucional de Italia utiliza varios tipos de sentencias exhortativas. En unas, el órgano jurisdiccional se pronuncia acerca de la necesidad de adecuar la ley a la Constitución, exhorta al legislador a que lo haga y a la vez previene al Poder Legislativo que, de no actuar conforme a la recomendación de la Corte, se declararía la inconstitucionalidad de la norma impugnada en la próxima ocasión en que fuere impugnada. En otras, la Corte, aunque reconoce la inconstitucionalidad de la norma cuestionada, no la declara, dado que pondera los probables efectos negativos de la hipotética sentencia desestimatoria inmediata (se habla entonces de una constitucionalidad provisional). Igualmente, el Tribunal Constitucional de España ha acudido a sentencias de inconstitucionalidad diferida. De esta manera ha señalado que se puede declarar que la norma es inconstitucional y al mismo tiempo prever un plazo de manera diferida o prospectiva para que la ley quede anulada en forma definitiva (sentencias 45/1989, 13/92, 195/98 y 209/99, entre otras). Particularmente, en la sentencia 195/98, aunque la Ley 6/1992 se estimó inconstitucional porque su tramitación fue desarrollada por el Estado Central y no por la Comunidad Autónoma de Cantabria, transitoriamente se mantuvo la legislación por cuanto una declaración inmediata de inconstitucionalidad "podría producir graves perjuicios a los recursos naturales de la zona objeto de controversia". En Alemania, si bien la Ley del Tribunal Constitucional Federal, en su numeral 35, le permite a este órgano jurisdiccional en forma genérica regular la ejecución de sus fallos, no menos cierto es que no existe norma alguna que lo faculte a diferir los efectos de las sentencias de inconstitucionalidad ni menos aún a darle plazo al Parlamento para que emita determinada ley. No obstante, a partir de la sentencia del 11 de mayo de 1970 (BVerfGE 28, 227), por vía jurisprudencial se creó la denominada verfassungsgerichtliche Unvereinbarerklärung verfassungswidriger Gesetze (declaración de incompatibilidad de leyes inconstitucionales), cuya consecuencia práctica ha sido la posibilidad, con carácter excepcional, de aplicar provisionalmente una norma declarada inconstitucional. Este tipo de sentencia normativa vino a ser incorporada al texto positivo a partir de la reforma de 21 de diciembre de 1970 a la Ley del Tribunal Constitucional Federal sin que a la fecha ni esa ni ninguna reforma posterior haya llegado a regular cuáles son sus efectos, de manera que el mencionado vacío jurídico positivo persiste hasta el día de hoy, como pacíficamente admite la doctrina alemana. Pese a ello, lo cierto es que las sentencias de incompatibilidad, en tanto realidad normativa, ya son parte de la dogmática jurídica alemana; jurisprudencialmente se han utilizado, entre otros casos, cuando, ante las particularidades de la norma declarada inconstitucional, razones jurídico-constitucionales vuelven necesaria su aplicación temporal o provisoria a fin de evitar que se caiga en una situación aún más lejana del orden constitucional o que emerja un grave problema de seguridad jurídica. Por ejemplo, en BVerfGE 109, 64 (sentencia del 18 de noviembre de 2003) se declaró incompatible con la Constitución al ordinal 14 inciso 1 punto 1 de la Ley de Protección a las Madres. Esta normativa preveía que la mujeres recibieran su salario completo antes y después del parto. Al respecto, los costos fueron divididos entre el estado y el empleador: el primero debía aportar 25 DM por día mientras al segundo le correspondía cubrir la diferencia de salario. Al tiempo de la adopción de la ley en 1968, tal diferencia ascendía a 13 DM, pero en el 2000 tal suma subió a 88,60 DM. Consecuencia de los gastos adicionales para los empleadores, las mujeres tenían menos oportunidad de ser contratadas. Lo anterior resultó inconstitucional por violación a los derechos a la igualdad y a la libertad de trabajo. Empero, al Legislador se le confirió plazo hasta el 31 de diciembre de 2005 para aprobar una ley que fuere constitucional; en el ínterin, la norma incompatible con la Constitución continuó vigente. De similar forma, la Corte Suprema de Estados Unidos de América ha acudido a una variante de este tipo de sentencia. Por ejemplo, en el supra citado caso de lucha contra la discriminación racial Brown versus Consejo de Educación de Topeka (explicado en el considerando anterior), amén de que las sentencias de 17 de mayo de 1954 y 31 de mayo de 1955 se catalogan como estructurales, también pueden ser vistas como una especie de sentencias exhortativas -particularmente B.I.-, dado que la Corte estadounidense concluyó que para erradicar la discriminación en las escuelas públicas donde se separaban a estudiantes afroamericanos y blancos, no bastaba la anulación de una norma sino que se requería de diversidad de medidas a cargo de distintas dependencias. En Perú, el Tribunal Constitucional ha aplicado la sentencia de efectos diferidos cuando se está ante un cambio de precedente. Así, en sentencia de 10 de octubre de 2005 dispuso: El Tribunal Constitucional puede disponer excepcionalmente que la aplicación del precedente vinculante que cambia o sustituya uno anterior opere con lapso diferido (vacatio sententiae), a efectos de salvaguardar la seguridad jurídica o para evitar una injusticia ínsita que podría producirse por el cambio súbito de la regla vinculante por él establecida, y que ha sido objeto de cumplimiento y ejecución por parte de los justiciables y los poderes públicos. En efecto, la decisión de otorgar expresa y residualmente eficacia prospectiva es establecida por el Tribunal Constitucional, en aras de procesar constructiva y prudentemente la situación a veces conflictiva entre continuidad y cambio en la actividad jurisdiccional de naturaleza constitucional. La técnica de la eficacia prospectiva del precedente vinculante se propone, por un lado, no lesionar el ánimo de fidelidad y respeto que los justiciables y los poderes públicos mostrasen respecto al precedente anterior; y, por otro, promover las condiciones de adecuación a las reglas contenidas en el nuevo precedente vinculante. Del mismo modo, la Corte Constitucional de Colombia reiteradamente ha dictado sentencias con efectos diferidos, variante de las sentencias exhortativas. Así, en la sentencia C-366 de 2011, la Corte determinó la inconstitucionalidad de la Ley 1382 de 2010, que había modificado la Ley 685 de 2001 Código de Minas, por haber omitido la consulta previa a los pueblos indígenas y afrodescendientes; sin embargo, dado que, por un lado, una sentencia integradora no era jurídicamente plausible y, por otro, una inconstitucionalidad inmediata de la regulación cuestionada dejaba un vacío normativo sobre la materia ambiental en el ámbito minero lo que acarrearía una situación grave e indeseable en materia de protección al ambiente, la Corte consideró que los efectos de la inconstitucionalidad de la norma demandada se diferían por un lapso de dos años, “…para que tanto por el impulso del Gobierno, como del Congreso de la República y dentro de sus competencias, den curso a las medidas legislativas dirigidas a la reforma del Código de Minas, previo el agotamiento de un procedimiento de consulta previa a las comunidades indígenas y afrocolombianas, en los términos del artículo 330 de la Carta Política. También pueden verse los votos C-818 de 2011, C-720 de 2007 y C-737 de 2001, entre muchos otros. Por su parte, la Corte Suprema de Justica de la Nación Argentina, en el caso R., C.A. y otro (resuelto en sentencia de 23 de mayo de 2007), declaró la inconstitucionalidad del régimen de subrogancias (reemplazos de jueces) aprobado por el Consejo de la Magistratura. No obstante, dado el impacto que la decisión provocaba en los procesos en curso, dispuso que los jueces subrogantes afectados continuasen en sus cargos hasta que cesasen las razones que habían originado su nombramiento o hasta que fuesen reemplazados o ratificados mediante un procedimiento constitucionalmente válido, según las pautas fijadas en tal voto. En ningún caso dichos subrogantes podrán continuar en funciones más allá del término de un año, contado a partir de la notificación de este pronunciamiento, lapso durante el cual el Congreso y el Poder Ejecutivo, en ejercicio de sus atribuciones, procedan a establecer un sistema definitivo sobre la materia en debate con estricta observancia de los parámetros constitucionales ya examinados.

En el ámbito doctrinario, la jurisprudencia y dinámicas constitucionales que han llevado a este tipo de sentencias atípicas, han sido recogidas, sistematizadas y clasificadas. Por ejemplo, tomando como base el criterio de N.P.S., pero con ciertos ajustes, podemos calificar este tipo de sentencias como exhortativas, las cuales a su vez se subdividen de la siguiente forma: A) La sentencia exhortativa de delegación, que declara inconstitucional a una norma, y advierte al Poder Legislativo qué pautas debería satisfacer para emitir una nueva ley que sea compatible con la Constitución. En este tipo de voto, se ha admitido el dictado de una regulación mínima provisional, cuando la laguna jurídica derivada de la anulación de la norma impugnada lo exige (un ejemplo de esta tesitura es la sentencia 2013-011499 de las 16:00 horas del 28 de agosto de 2013). B) La sentencia exhortativa por constitucionalidad precaria, en la que la jurisdicción constitucional estima que la norma impugnada todavía es constitucional, pero que puede pronto dejar de serlo; o que no resulta del todo satisfactoriamente constitucional, por lo que el Tribunal Constitucional insta al legislador a que produzca una nueva regulación plenamente constitucional, para lo cual puede darle también pautas de contenido (en Alemania, este tipo de sentencia se denomina Appellentscheidung). C) La sentencia exhortativa de inconstitucionalidad simple, llamada Unvereinbarerklärung en la doctrina alemana, en la que el Tribunal Constitucional si bien constata la inconstitucionalidad de una norma, lo cierto es que no la invalida (por diversas razones, como los efectos adversos de una repentina anulación o cuando la inconstitucionalidad no radica en la norma en sí sino en una relación normativa cuya resolución atañe al Legislador) pero sí impone al Poder Legislativo el deber de solucionar la situación de inconstitucionalidad a través de la aprobación de un proyecto de ley que devuelva la armonía con la Constitución. De este modo, la ley reputada inconstitucional se continúa aplicando por cierto lapso hasta que se apruebe una nueva normativa que esté conforme con la Constitución. Según se evidenciará de seguido, la decisión tomada en el sub judice se subsume en este último tipo de sentencia exhortativa.

En efecto, un típico caso de sentencia exhortativa de inconstitucionalidad simple acaece cuando la anulación de la norma impugnada no comporta por sí solo o de manera automática el retorno a una situación de normalidad constitucional, sino que requiere de la cooperación del Poder Legislativo. Esto ocurre en la especie, donde la inconstitucionalidad de la norma impugnada, no resuelve la defensa del derecho al ambiente. Por ello, este dimensionamiento se hace a efectos de instar a la Asamblea Legislativa, en el uso de sus atribuciones constitucionalmente asignadas, a que en el plazo de 18 meses, contado a partir de la publicación íntegra de este pronunciamiento en el Boletín Judicial, se apruebe una nueva ley para regular la creación y el desarrollo del puesto fronterizo Las Tablillas, que esté fundamentada en estudios técnicos completos e incorpore las medidas de compensación que correspondan.

IX.- DOCUMENTACIÓN APORTADA AL EXPEDIENTE. Se previene a las partes que de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o pruebas contenidas en algún dispositivo adicional de carácter electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, estos deberán ser retirados del despacho en un plazo máximo de 30 días hábiles contados a partir de la notificación de esta sentencia. De lo contrario, será destruido todo aquel material que no sea retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", aprobado por la Corte Plena en sesión N° 27-11 del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial número 19 del 26 de enero del 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la sesión N° 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI.

Por tanto:

Se declara CON lugar la acción y, en consecuencia, se anulan la Ley para regular la creación y el desarrollo del puesto fronterizo Las Tablillas, Ley No. 8803 de 16 de abril de 2010, y su Reglamento, Decreto Ejecutivo No. 38628-MP-H-COMEX-MINAE-SP-G del 16 de setiembre de 2014. Con base en el ordinal 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, por mayoría, se gradúan y dimensionan los efectos de esta sentencia y se insta a la Asamblea Legislativa, en el uso de sus atribuciones constitucionalmente asignadas, a que en el plazo de 18 meses, contado a partir de la publicación íntegra de este pronunciamiento en el Boletín Judicial, se apruebe una nueva ley para regular la creación y el desarrollo del puesto fronterizo Las Tablillas, que esté fundamentada en estudios técnicos completos e incorpore las medidas de compensación que correspondan. Los magistrados S.A. y A.G. declaran con lugar la acción, excepto en cuanto se establece un plazo para dictar la ley de cita. R. esta sentencia en el Diario Oficial La Gaceta y publíquese íntegramente en el Boletín Judicial. N. al accionante, a la Presidenta de la Asamblea Legislativa o a quien ocupe su cargo, al Ministro de la Presidencia, al Ministro de Ambiente y Energía, al Ministerio de Comercio Exterior, al Viceministro de Comercio Exterior en su condición de presidente del Consejo de Puestos Fronterizos Terrestre, y a la Procuraduría General de la República.-

F.C.V..

Presidente

Fernando Cruz C.

Paul Rueda L.

L.F.. S.A..

J.A.G..

Marta Esquivel R.

Ana María Picado B.

EXPEDIENTE N° 15-006655-0007-CO

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