Sentencia Nº 2020012365 de Sala Constitucional, 03-07-2020

EmisorSala Constitucional (Corte Suprema de Costa Rica)
Número de sentencia2020012365
Número de expedienteExp:
Fecha03 Julio 2020
Revisión del Documento

*200082830007CO*

Exp: 20-008283-0007-CO

Res. Nº 2020012365

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas quince minutos del tres de julio de dos mil veinte .

Recurso de amparo que se tramita en expediente número 20-008283-0007-CO, interpuesto por JOSÉ ANTONIO DE JESÚS GUILÁ MOYA, cédula de identidad 0105520087, a favor de OBERTHUR FIDUCIAIRE S.A.S., contra el BANCO CENTRAL DE COSTA RICA (BCCR).

Resultando:

ÚNICO.- Por escrito recibido a las 12:28 horas del 1° de junio de 2020, el recurrente solicita que aclare y adicione la sentencia N° 2020009394 de las 09:15 horas del 22 de mayo de 2020. Señala que, si bien es cierto, la Sala Constitucional como máximo órgano en materia de derechos fundamentales de Costa Ricaconoce y define los efectos de sus decisiones, también lo es que los alcances de la sentencia N° 2020009394 trascienden el caso particular, y afectarán toda contratación futura que coincida con las circunstancias particulares de la gestión aludida. Además, en virtud de lo dispuesto por la resolución de marras, de ahora en adelante dichas circunstancias se encontrarán comprendidas en una línea jurisprudencial que hace extensiva la imposición automática de sanciones económicas en la contratación administrativa a faltas que no son de simple constatación, como tampoco lo es la valoración económica de su sanción. Esta nueva posibilidad, que se abre en virtud del análisis y la decisión expuestos en la resolución N° 2020009394 y su relación con otros precedentes, principios y garantías constitucionales aludidos en el recurso planteado por el suscrito, no solamente podría justificar la inaplicación del principio de debido proceso para los casos que ha venido autorizando la Sala, sino también del principio de legalidad. Consecuentemente, por tratarse de principios inherentes al ciudadano, particularmente importantes en el contexto de la contratación administrativa; se considera oportuno iniciar esta solicitud haciendo énfasis en los alcances generales de la resolución N° 2020009394 y sus efectos en relación con las garantías constitucionales aludidas. Por disposición del artículo 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, la jurisprudencia de la Sala Constitución es vinculante con efectos erga omnes, salvo para sí misma. Por tanto, a partir del momento en que se emite la resolución N°2020009394, la Sala equipara la aplicación de una cláusula penal por incumplimiento del plazo de entrega del objeto contractual por considerar que se trata de faltas de mera constatación con la imposición de sanciones sin una regla determinada previamente para su imposición ni una fórmula matemática para el establecimiento de dicha sanción, para compensarse económicamente ante la presunta existencia de defectos técnicos del bien o servicio entregado. Al hacer esto, se consagra un nuevo precedente, en razón del cual, a partir de ahora, todo defecto técnico que alegue la Administración, también podría ser sancionado por ésta sin sujeción al debido proceso y sin que esto se considere contrario a las garantías constitucionales que cimientan el control de discrecionalidad y la interdicción de la arbitrariedad. ¿Por qué el BCCR puede retenerle a su representada importantes sumas de dinero sin haber definido previamente, mediante una cláusula en la contratación, la fórmula de cálculo para dicha retención? Esta jurisprudencia, que sostiene la imposición de sanciones económicas por incumplimiento del plazo de entrega, y que se reitera en la resolución N° 2020009394 en la que se resuelve sin particular distinción de la circunstancia advertida en el escrito inicialtiene su origen en la resolución N° 2015-006057. En virtud de este precedente, la Sala Constitucional consagró un cambio de criterio según el cual, toda cláusula penal o imposición de sanciones económicas en el marco de una contratación administrativa en términos generales y por su naturalezaa partir de ese momento, puede ser aplicada automáticamente, sin que medie debido proceso, pues de lo contrario esta disposición perdería sentido. Con base en este criterio, y del análisis hecho en la parte considerativa y dispositiva de la resolución N° 2020009394, se tiene que los efectos de esta resolución serán extensivos a cualquier caso en que se discuta la imposición de una sanción económica con base en una cláusula penal o inclusive ante la inexistencia misma de ésta (como es el caso de la parte recurrida), por considerar la Sala que ésta es una discusión propia de la vía ordinaria y no constitucionalidad. Adicionalmente, en cuanto al principio de legalidad, al equipararse el caso en cuestión con lo resuelto en el fallo N°2018018994 incumplimiento del plazo de entrega vs. defectos técnicos en el objeto contractual entregadoes importante hacer ver que la resolución N° 2020009394 da a entender que la aplicación automática de sanciones económicas es procedente, a pesar de la inexistencia de una cláusula que determine el cálculo para imponer la sanción económica y las particularidades del supuesto incumplimiento. Según lo establece el artículo 12 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional: "las sentencias que dicte la Sala podrán ser aclaradas 0 adicionadas, a petición de parte, si se solicitare dentro de tercero día, y de oficio en cualquier tiempo, incluso en los procedimientos de ejecución, en la medida en que sea necesario para dar cabal cumplimiento al contenido del fallo". En virtud de lo anterior, la Sala ha dicho que la adición de un pronunciamiento procede cuando un punto del planteamiento original del recurso no fue resuelto en el fallo y la aclaración cuando dicho fallo fue resuelto en términos oscuros o ambiguos, haciendo difícil la comprensión del mismo. De esta forma, la adición y aclaración son formas para complementar una sentencia o de explicar los alcances que tiene el fallo. Mediante resolución N°4797-94 del 2 de setiembre de 1994, esta misma Sala Constitucional agregó que: "…la adición, en casos de omisión y la aclaración, cuando se pretende esclarecer, que de una sentencia se solicite, no es para impugnarla, por lo que no puede considerarse como un recurso, sino únicamente para aclararla o completarla, cuando ésta sea omisa u oscura en alguno de los aspectos que debió resolverse de manera que, la discrepancia con lo oportunamente resuelto no da cabida a la adición o aclaración, pues aún (sic) cuando fueran procedentes con otras palabras, necesaria para dar cabal cumplimiento al fallo de la sentencia, éstas jamás podrían modificar lo dispuesto, tanto así, que la adición o aclaración que de una sentencia se haga forma parte, materialmente, de la misma". Considerando entonces que en la resolución N°2020009394 hay elementos del planteamiento del recurso que se omitió valorar en la parte considerativa de dicha resolución y otros que, por la forma en que fueron analizados y resueltos, resultan imprecisos u oscuros, seguidamente se detallan los aspectos que se solicita adicionar y aclarar. En el planteamiento original del recurso se indicó que: (i) para el caso de la aplicación de las retenciones, el BCCR alegó la existencia de defectos menores e impuso una sanción económica sin haber definido fórmula de cálculo y a pesar de que el pliego de condiciones estipuló que para este tipo de cuestiones se debía recurrir a un procedimiento ordinario, (ii) que dicha sanción se impuso sin que existiese una norma o fórmula definida para tales efectos en las cláusulas del contrato, y (iii) se hizo un especial énfasis en que la jurisprudencia sobre aplicación automática de cláusula penal se estableció para las faltas de mera constatación por incumplimiento en los plazos de entrega, y que por considerarse que los defectos relacionados con cuestiones técnicas del objeto son una cuestión de compleja constatación e imputación, este caso no es asimilable a los anteriores en que se construyó dicha jurisprudencia. Sin embargo, a pesar de que estos puntos se mencionaron en el resumen de los hechos del amparo que hace la Sala en el resultando primero de la resolución, no se observa valoración alguna al respecto en la parte considerativa ni dispositiva. Véase que, en el considerando primero, titulado "Cláusula penal y debido proceso", lo que la Sala hace es decir que: "Visto el reclamo de la parte recurrente, se le hace ver que, recientemente en la sentencia N° 2020002428 de las 09:30 horas del 7 de febrero de 2020, al conocer de un alegato análogo, la Sala retomó el problema de las cláusulas penales en las contrataciones administrativas". Acto seguido, se cita la sentencia antes indicada y se concluye que las pruebas de descargo que su representada ofreció al BCCR fueron efectivamente recibidas, cuando en realidad éstas no han podido ser entregadas por la propia inexistencia del debido proceso. En el considerando segundo, titulado "Sobre la legalidad de la aplicación de la cláusula penal", la Sala indica que analizar si el BCCR aplicó mal las cláusulas previstas o si los billetes entregados tenían defectos o no, es materia de la legalidad ordinaria. Seguidamente señala que en el fallo N° 2018018994 se resolvió una cuestión similar en la que se pretendió que la Sala conociera un reclamo sobre la legalidad de invocar una cláusula penal. Y después de la cita que se hace del fallo indicado, se concluye que: "...deberá la parte recurrente acudir ante la vía de legalidad respectiva, a fin de plantear allí las gestiones que estime pertinentes para que se resuelva lo que en derecho corresponda". A1 decir esto y omitir los aspectos antes indicados, la Sala únicamente resuelve lo planteado en relación con la alegada violación al debido proceso, pero no se refiere a los argumentos en virtud de los cuales estima el recurrente que se está violentando el principio de legalidad consagrado en el artículo 11 constitucional. Decir que la discusión sobre la buena o mala aplicación de una cláusula penal o el establecimiento de un defecto es materia de legalidad ordinaria no resuelve lo planteado con respecto a este punto, ni explica por qué o como, el BCCR puede, con base en la jurisprudencia sobre aplicación automática de cláusula penal, hacer caso omiso de las cláusulas del contrato suscrito con su representada sobre la resolución y tratamiento de defectos en el objeto, así como retener sumar de dinero sin que exista una fórmula o norma para su cálculo, y ¿por qué estas conductas no se consideran contrarias al principio de legalidad? Son equiparables y análogas y por tanto sujetos a la misma línea jurisprudencial de aplicación automática de sanciones económicascasos de incumplimientos de mera constatación y casos relacionados con defectos técnicos de compleja constatación, valoración, imputación y sanción. En virtud de esta equiparación, no queda claro ¿cómo se resguarda el principio de defensa de los administrados en los casos de complejidad técnica? Nótese que, conforme se indicó en el planteamiento hecho en el recurso, por tratarse de aspectos relacionados con información de carácter sensible y confidencial por ser los billetes de banco una cuestión de seguridad nacionalse solicitó a la Sala emitir un requerimiento para acceder a la prueba documental ofrecida, lo cual no ocurrió. Dentro de la prueba documental ofrecida, directamente relacionada con el tema de la legalidad, se mencionó el citado pliego de condiciones en el que se reguló la forma de proceder en caso de supuestos defectos, así como los actos en virtud de los cuales se establecieron las arbitrarias retenciones. Señala la Sala que el artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional la faculta a rechazar de plano o por el fondo, en cualquier momento, incluso desde su presentación, cualquier gestión que se presente a su conocimiento, cuando: (i) resulte manifiestamente improcedente, (ii) considere que existen elementos de juicio suficientes para rechazarla, o (iii) que se trata de la simple reiteración o reproducción de una gestión igual o similar rechazada. Del texto de los considerandos de la Resolución N°2020009394 se infiere que el rechazo se dio por considerar que el reclamo planteado es análogo al resuelto en la sentencia N°2020002428. Al menos esto es lo que se indica textualmente al inicio de la parte considerativa. Sin embargo, con respecto al supuesto que faculta a la Sala para rechazar un asunto por considerar que se trata de la simple reiteración de una gestión igual o similar rechazada, la Resolución N°2020009394 omitió indicar que el citado artículo 9 también establece que dicho supuesto procede siempre que no encontrare: (i) motivos para variar de criterio o (ii) razones de interés público que justifiquen reconsiderar la cuestión. Entonces, si bien se indica al inicio del primer considerando que este reclamo se equipara con un alegato análogo, lo cierto es que la sentencia N° 2020002428 lo que resolvió fue un caso de aplicación de cláusula penal y multas por un atraso en el plazo de entrega no por defectos técnicos de difícil determinación relacionados con el objeto contractual. Además, en este caso: (i) la Sala si dio traslado a la Administración recurrida, (ii) el reclamo planteado se hizo por una alegada violación al debido proceso y el derecho de defensa, y por la supuesta denegatoria de acceso al expediente, (iii) no se hace referencia alguna a violación al principio de legalidad (como en su caso), y (iv) se hizo mención clara y expresa de la disposición cartelaria en virtud de la cual se calculó y aplicó la sanción y se le aclaró al administrado el proceso a seguir, situación que no se dio en el caso de la parte accionante. Con base en lo anterior, no queda claro por qué la Sala estima que se trata de la simple reiteración de una gestión que evidentemente plantea puntos diferentes, y que además no se refiere a los mismos derechos o garantías constitucionales que los alegados en el recurso planteado por el accionante, principalmente por la alegada violación al principio de legalidad y las razones que la respaldan. Por otra parte, siendo que en el planteamiento del recurso presentado en nombre de Oberthur expresamente se indicó que para el caso de los defectos al objeto contractual hay una cláusula que literalmente estableció la forma para resolver dichos casos, y que el proceder allí dispuesto no incluyó la imposición automática de retenciones ni una fórmula para su cálculo", no queda claro si la línea jurisprudencial sostenida por la Sala y usada para rechazar el recurso: i) prevalece aunque existan disposiciones o cláusulas que dispongan otra forma de proceder, ii) si esta jurisprudencia es aplicable a todo tipo de faltas, independientemente de que sean de fácil o compleja constatación; y iii) si es entonces posible, sin que represente violación al principio de legalidad, aplicar sanciones económicas sin la existencia de una fórmula que determine la base para el cálculo de dicha sanción. En virtud de lo expuesto en la presente solicitud de adición y aclaración, se solicita a la Sala ampliar su valoración respecto del planteamiento hecho por el recurrente, a fin de que se refiera a los puntos que se explicó fueron omitidos en la parte considerativa de la sentencia N°2020009394 y se aclaren los aspectos oscuros expuestos anteriormente, principalmente en relación con la alegada violación al principio de legalidad por la aplicación, sin norma habilitante ni fórmula de cálculo, de retenciones por supuestas faltas de compleja constatación.

Redacta la Magistrada Garro Vargas; y,

Considerando:

I.- DE PREVIO. La Ley de Jurisdicción Constitucional faculta a esta Sala para adicionar y aclarar sus sentencias en aquellos casos en que resulte procedente, al disponer:

Artículo 12.- Las sentencias que dicte la Sala podrán ser aclaradas o adicionadas, a petición de parte, si se solicitare dentro de tercero día, y de oficio en cualquier tiempo, incluso en los procedimientos de ejecución, en la medida en que sea necesario para dar cabal cumplimiento al contenido del fallo".

Así, la adición de un pronunciamiento procede cuando un punto del planteamiento original del recurso no fue resuelto en el fallo y la aclaración cuando dicho fallo fue resuelto en términos oscuros o ambiguos, implicando de esta forma una difícil comprensión del mismo. La adición y la aclaración son, entonces, formas para complementar una sentencia o de explicar los alcances que tiene el fallo.

II.- SOBRE LA GESTIÓN PLANTEADA. En el sub lite, la parte recurrente afirma haber alegado en su recurso de amparo que, para aplicar las retenciones que se le hicieron a su representada por un presunto incumplimiento, el BCCR invocó la existencia de defectos menores e impuso una sanción económica sin haber definido fórmula de cálculo y a pesar de que el pliego de condiciones estipuló que para este tipo de cuestiones se debía recurrir a un procedimiento ordinario, (ii) que dicha sanción se impuso sin que hubiera una fórmula definida para tales efectos en las cláusulas del contrato, y que (iii) en el libelo de interposición se destacó que la jurisprudencia sobre aplicación automática de cláusula penal se estableció para las faltas de mera constatación por incumplimientos en los plazos de entrega, y que, al ser los defectos relacionados con cuestiones técnicas del objeto una cuestión de compleja constatación e imputación, este caso no podía ser asimilable a los que dieron pie a la jurisprudencia sentada en la sentencia N°2020002428. Sin embargo, para la Sala, los aspectos que el reclamante señala son propios de la legalidad ordinaria y de allí que el citado precedente sí le resulte aplicable a su caso. En este sentido, en el fallo que se pretende adicionar se hizo hincapié en que la aplicación de la cláusula penal, en términos generales, debe ser automática, pues juzgar lo contrario la haría desnaturalizarse. Por ello, el definir si se ha producido o no un incumplimiento que justifique su aplicación es labor de la propia Administración, sin que a la Sala le corresponda analizar si existen deficiencias en el contrato o incumplimientos de lo dispuesto en el pliego de condiciones. De esta manera, si el petente considera que en su caso no se produjo o no se demostró el supuesto de hecho que justificaba la aplicación de la cláusula penal, debe exponer sus argumentos ante la Autoridad recurrida o en la jurisdicción común, en vez de acudir a esta sede de constitucionalidad, puesto que, por la vía del amparo, este Tribunal no puede fungir como un mero contralor de la legalidad de los actos de la Administración, y no conoce de violaciones al principio de legalidad, excepto si se producen de forma concomitante con la vulneración de algún derecho fundamental. Para ilustrar el punto, basta citar lo que la Sala dijo a ese respecto en la sentencia N° 1547-98 de las 11:33 horas del 6 de marzo de 1998:

"Por único derecho constitucional infringido cita el actor el artículo 11 de la Carta Política, que establece el llamado principio de legalidad de las actuaciones administrativas. En este sentido, menester es recordar que el recurso de amparo tiene por propósito exclusivo asegurar la vigencia de los derechos y libertades fundamentales que enuncia la Carta Política, salvo los protegidos por el de hábeas corpus. Su intención no es la de servir como un instrumento genérico para garantizar el derecho a la legalidad, por medio del cual sea posible accionar contra toda otra clase de quebrantos constitucionales. Ha dicho al respecto la Sala:

‘Como puede observarse, la legitimación en este tipo de recurso no es de carácter objetivo, en el sentido de que se permita por esta vía controlar la validez abstracta de cualquier disposición de la Administración Pública. Muy por el contrario, éste es un recurso subjetivo, en cuanto sirve para la tutela de derechos fundamentales consagrados tanto a nivel constitucional como del Derecho Internacional vigente en la República. La legitimación, en consecuencia, en la acción de amparo, se mide por el perjuicio o la lesión infringida al accionante, o de la persona en favor de la cual se promovió el recurso, y no a cualquier individuo por el simple interés a la legalidad.’ (Nº 363-91 de las 16:01 hrs del 13 de febrero de 1991).

Es justamente por esa misma razón que se ha insistido que, en la vía del amparo, sólo cabe aducir la violación del principio de legalidad cuando ello se haga de manera concomitante con la de algún otro derecho o garantía fundamental. Caso de que no se proceda así, y que del examen del recurso no se perciba la existencia de otra lesión tal, el amparo será improcedente". (El resaltado no es del original).

Tenga presente el petente, asimismo, que en el sub judice este Tribunal consideró que no se había producido una violación del debido proceso en su modalidad de indefensión (debido proceso constitucional). Así las cosas, se le hace ver que la Sala no es una instancia de alzada en los procedimientos que se siguen ante las distintas Administraciones Públicas y no está llamada a constatar si se cumplieron o no las disposiciones contempladas en las leyes y reglamentos (debido proceso legal), o los procedimientos establecidos en un contrato, pues ello es materia de legalidad ordinaria. Por el contrario, en estos casos su función se limita, exclusivamente, a enmendar las infracciones a los elementos esenciales del debido proceso (véase en este sentido la sentencia N° 2001-10198 de las 15:29 horas del 10 de octubre de 2001). Por ende, a este Tribunal tampoco le compete pronunciarse sobre la admisibilidad, pertinencia y correcta valoración de la prueba que se pretenda evacuar o se rechace admitir en algún procedimiento. Consecuentemente, si el BCCR no se pronunció o valoró adecuadamente la prueba aportada por la parte recurrente, ello hace referencia a un vicio que no corresponde analizar en esta sede. Lo importante para los efectos de esta jurisdicción, era que se le diera a la parte afectada la oportunidad de presentarla y eso sí ocurrió. Por todas razones, no proceden la aclaración y adición solicitadas, al no ser necesarias para dar cabal cumplimiento al fallo.

III.- NOTA DEL MAGISTRADO SALAZAR ALVARADO. El suscrito Magistrado hago constar que en la sentencia cuestionada por la parte tutelada, sea, el pronunciamiento n.° 2020-009394 de las 9:15 horas del 22 de mayo de 2020 salvé el voto y ordené cursar el recurso a los efectos de analizar la conducta reclamada por la parte recurrente. Ahora bien, independientemente de lo anterior, considero que la actual gestión posterior es improcedente, puesto que lo planteado efectivamente ya fue resuelto por la mayoría de este Tribunal.

Por tanto:

No ha lugar a la gestión formulada. El Magistrado Salazar Alvarado consigna nota.

Fernando Castillo V.

Presidente

Nancy Hernández L.

Luis Fdo. Salazar A.

Jorge Araya G.

Anamari Garro V.

Jose Paulino Hernández G.

Mauricio Chacón J.

Documento Firmado Digitalmente

-- Código verificador --

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EXPEDIENTE N° 20-008283-0007-CO

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