Tribunal Registral Administrativo (TRA) y procedimientos administrativos registrales
| Autor | Dr. Ernesto Jinesta |
| Páginas | 2437-2479 |
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Ver nota 1.
Ciertamente la denominación de "tribunales administrativos" puede causar confusiones o equívocos, por cuanto, se podría pensar que se habla de los tribunales jurisdiccionales del orden contencioso-administrativo. Sin embargo,
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debe precisarse que cuando empleamos tal denominación de "tribunales administrativos" nos referimos a órganos administrativos, incardinados en la organización administrativa y que ejercen una función materialmente administrativa de control. Quedan, entonces, plenamente, excluidos del concepto de "tribunales administrativos" los órganos adscritos al Poder Judicial que ejercen una función materialmente jurisdiccional de conocer y resolver, con autoridad de cosa juzgada material, una controversia y de ejecutar lo juzgado.
Consecuentemente, los "tribunales administrativos", a lo sumo, agotan la vía administrativa previa y dictan actos administrativos, más conocidos en nuestro medio, como resoluciones administrativas que, por supuesto, pueden ser, también, impugnadas ante la jurisdicción contencioso-administrativa contemplada en el artículo 49 constitucional -encargada de garantizar la legalidad de la función administrativa y de tutelar las situaciones jurídicas sustanciales de los administrados-, que será la llamada a pronunciar, en sede jurisdiccional, la última palabra y dictar sentencias pasadas en autoridad de cosa juzgada o con fuerza de verdad legal.
En el ordenamiento jurídico costarricense la tradición de crear los denominados "tribunales administrativos", esto es, órganos administrativos colegiados para conocer y resolver de los recursos en sede administrativa - generalmente, la apelación o alzada- que caben contra un acto administrativo final, ha sido una experiencia gratificante por las razones que serán puntualizadas para el caso específico del Tribunal Registral Administrativo (TRA). Tenemos, así, en nuestra realidad jurídica, el Tribunal Fiscal Administrativo, el Tribunal Ambiental, el Tribunal Aduanero Nacional, el Tribunal Administrativo de Transportes, el Tribunal del Servicio Civil y el Tribunal de Carrera Docente.
Estos "tribunales administrativos", que ejercen una función materialmente administrativa de fiscalización o revisión de la conducta administrativa de los órganos administrativos meramente operativos o de gestión, encarnan una
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prolongada y fundada aspiración de lograr mayores niveles de objetividad en el ejercicio de la función administrativa, por cuanto, son dotados de un estatuto y condición que les asegura suficiente independencia y autonomía respecto de los criterios meramente político-administrativos que pueden distorsionar la conformidad sustancial, con el bloque de legalidad, de una determinada y concreta decisión administrativa. De cara a los administrados usuarios y consumidores de los servicios públicos y bienes que suministran las administraciones públicas, los "tribunales administrativos" son una verdadera garantía de acierto en el ejercicio del auto-control administrativo, por cuanto, de antemano saben que se trata de órganos especializados y técnicos que tienen la responsabilidad de dirimir cualquier controversia o conflicto de interés con arreglo al ordenamiento jurídico administrativo, por lo que gozan de gran aceptación y prestigio.
Para el caso particular del TRA son varias las razones que han dejado patente su nivel de éxito, acierto y aceptación por los administrados, a manera de ejemplo, podemos citar su configuración como un órgano desconcentrado en grado máximo que implica una dilución o supresión de cualquier relación de jerarquía y, por consiguiente, un nivel considerable de independencia2, tanto que, normativamente se proclama su independencia funcional y administrativa, lo que, evidentemente, lo sustrae del criterio político, desplegando una función apegada al principio de objetividad. Debe señalarse, entre otras garantías del TRA, que agota la vía administrativa, se le dota de personificación presupuestaria o personalidad jurídica instrumental para que maneje un presupuesto separado del órgano o entidad al que se encuentra adscrito, su conformación plurimembre o colegiada -lo que aumenta sus posibilidades de acierto-. Destaca, también, el nombramiento, previo concurso de antecedentes, y su ratificación por la Asamblea Legislativa, lo que convierte a sus miembros en
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verdaderos "jueces administrativos de carrera" y finalmente el imperativo legislativo de que su remuneración salarial sea igual o equivalente a la que perciben los jueces de los Tribunales Superiores o colegiados del Poder Judicial que ejercen una función materialmente jurisdiccional y que se encuentran muy bien remunerados -habida cuenta de la autonomía financiera consagrada, constitucionalmente, a partir de 1961 en favor del Poder Judicial al asignarle un límite mínimo del 6% de los ingresos ordinarios calculados para el año económico, artículo 177, párrafo 2°, de la Constitución Política de 1949-, con lo que se les reconoce a tales "jueces administrativos" el pago o compensación económica porcentual de todos los rubros salariales que integran la remuneración de los jueces superiores del Poder Judicial.
En lo relativo a los procedimientos registrales, diremos que son fiel reflejo de la especialidad técnica, independencia funcional y administrativa y objetividad del Tribunal Registral, así, incorpora principios específicos de la materia y otros de primer orden como la oralidad y todos los consustanciales a éste como la inmediación, concentración y la celeridad, el informalismo en favor del administrado, etc. En todo caso, ante cualquier laguna normativa, según el artículo 22 de la Ley de Procedimientos de Observancia de Derechos de Propiedad Intelectual, No. 8039 de 12 de octubre de 2000, rigen, supletoriamente y en cuanto aplicables, los principios contenidos en el Título II de la Ley General de la Administración Pública de 1978 -relativo al procedimiento administrativo común o general-, el Código Procesal Contencioso-Administrativo de 2006 y la Ley Orgánica del Poder Judicial.
Cabe advertir que si bien, precedentemente, nos hemos mostrado reacios a un procedimiento administrativo con audiencias dentro de los esquemas tradicionales de la organización administrativa, también, hemos indicado que los "tribunales administrativos", por su especialidad técnica y su exclusivo rol de fiscalización -a diferencia del superior jerárquico natural que tiene diversas
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responsabilidades- resulta el campo fértil e ideal para la implantación de la oralidad en sede administrativa3.
De conformidad con la Ley No. 7274 de 10 de diciembre de 1991 -hoy derogada en virtud de la promulgación de la Ley No. 8508 de 24 de abril de 2006, que aprobó el nuevo Código Procesal Contencioso Administrativo-, se creó la denominada Sección Tercera del Tribunal Contencioso Administrativo, como superior jerárquico impropio y ejercer, entonces, una función materialmente administrativa.
Esta Sección, según los artículos 1°, incisos a) y c), y 2°, de la Ley No. 7274, tenía competencia para conocer, respectivamente, de los recursos de apelación que se interpusieran contra las resoluciones administrativas que dictaran todos los registros que conformaban el Registro Nacional, así como de los ocursos provenientes del Registro Público.
En el expediente legislativo No. 10748 -a través del cual se tramitó, a su vez, la promulgación de la ley en cuestión-, se indicaron, de modo expreso, los motivos por los cuales se debía de crear dicha Sección:
"(...) La creación de la Sección Tercera del Tribunal Superior Contencioso Administrativo es una imperiosa necesidad, pues a este momento corresponde a la Sala Primera de la Corte el conocer los recurso planteados contra los autos y sentencias que dicta el Registro de la Propiedad Industrial, este es un lujo que no puede darse el país. Si se quiere descongestionar a las Salas de asuntos de poca importancia es indispensable trasladar a conocimiento de otro Tribunal los relacionados con el Registro de la Propiedad Industrial para la inscripción de marcas y
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patentes, así como la especialidad de la materia hace necesario un reajuste de la legislación nacional, para que se revisen los pronunciamientos de concesiones y de denegatorias sobre derechos de propiedad industrial, optándose en el presente proyecto por la creación de una sección más en el Tribunal Superior Contencioso Administrativo que conocerá, entre otros asuntos, de los autos y sentencias referidos (...)".
No obstante lo anterior, tales numerales fueron, posteriormente, derogados, específicamente, por los artículos 25 y 73, inciso c), de la Ley No. 8039 de 12 de octubre de 2000, denominada Ley de Procedimientos de Observancia de
Derechos de Propiedad Intelectual.
Luego de la aprobación del Acuerdo de los Aspectos de Propiedad
Intelectual relacionados con el Comercio (ADPIC) -Anexo 1C del Acuerdo de la Organización Mundial del Comercio (OMC), el país adquirió una serie de obligaciones en materia de observancia de medidas precautorias, medidas de frontera, procedimientos administrativos y procesos civiles y penales4.
El artículo 41, contenido en la parte III, sección 1ª, de dicho Acuerdo, dispone una serie de obligaciones generales en materia de observancia de los derechos de propiedad intelectual, bajo los siguientes términos:
"1. Los Miembros se asegurarán de que en su legislación...
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