Ultimas orientaciones jurisprudenciales y doctrinales en materia de suspension de la ejecucion del acto o disposicion impugnada en el contenciosoadministrativo
| Autor | Dr. Ernesto Jinesta |
| Páginas | 2504-2543 |
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Recientemente la Sección Primera del Tribunal Superior de lo Contencioso Administrativo, dictó un auto que marca nuevos derroteros en lo referente a la medida cautelar por antonomasia del proceso administrativo, esto es, la suspensión de la ejecución. De igual forma, este auto pone sobre el tapete de discusión una serie de tópicos polémicos relativos a esa incidencia del proceso contencioso-administrativo.
El auto objeto de comentario es el No. 402 de las 15 horas del 29 de noviembre de 1995. Es preciso observar, que la línea de argumentación de ese pronunciamiento ha sido reiterada por el Tribunal en los siguientes autos: Nos. 413 de las 16:20 horas del 29 de noviembre de 1995, 421 de las 9:30 horas y 422 de las 9:45 horas del 12 de diciembre de 1995; lo que pone de manifiesto que las consideraciones empleadas en la primera resolución citada se han consolidado como doctrina jurisprudencial.
El primer punto relevante tratado en el auto supra citado es la
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función de la suspensión de la ejecución, como una medida cautelar más dentro de las muchas que pueden existir en el proceso contenciosoadministrativo2.
En efecto, el auto 402-95 señala sobre el particular lo siguiente: "II.- La tutela cautelar en el proceso contencioso-administrativo, al igual que en todas las jurisdicciones, tiene como función primordial garantizar o asegurar provisionalmente la eficacia o cumplimiento in natura de la sentencia de mérito, merced a la lentitud patológica del proceso ordinario. Bajo este predicado, las medidas cautelares en el proceso administrativo, evitan que la tutela jurisdiccional sea una flatus vocis, en virtud de la consolidación irreversible de situaciones jurídicas o fácticas contrarias al ordenamiento jurídico. Tales medidas precautorias, tienden a mantener íntegro, sobre todo en el caso concreto de la suspensión de la ejecución, el status quo ante."
Evidentemente, el proceso ordinario de cognición plena resulta idóneo para un desarrollo completo y garantista de la función jurisdiccional, sin embargo no se realiza instantáneamente además de tener un alto grado de sofisticación y complejidad3. En ese sentido, resulta absolutamente cierta la afirmación de Carnelutti al señalar que todo acto procesal, y el proceso es una concatenación de actos, precisa de tiempo, para arribar a una resolución ponderada y reflexiva4.
La realidad del tiempo "fisiológicamente" necesario para que el
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proceso ordinario cumpla su fin, constituye, quizá, el nudo gordiano de la suspensión de la ejecución y de la tutela cautelar, puesto que, resulta materialmente imposible la obtención de una justicia inmediata o instantánea. Constituye un hecho innegable que entre la interposición de la acción y el dictado de la sentencia definitiva media una lapso prolongado, denominado por la doctrina vactio o distantia temporis, requerido para la perfección del iter procesal y la buena actuación del derecho objetivo, pero que a la postre puede incidir negativamente en la situación de hecho o de derecho y convertir en vana o ilusoria la victoria de la parte actora5.
A lo anterior, es preciso añadir la lentitud patológica del proceso ordinario o "crisis de la justicia"6, efecto de una serie considerable de concausas, entre las que destaca el alto volumen o índice de litigiosidad7.
Este mal endémico, genera una justicia tardía o una denegación de justicia, y por consiguiente, una selección perversa que afecta a la parte más débil de la relación jurídico-procesal -el administrado-8.
En virtud de lo precedentemente expuesto, la suspensión de la ejecución, al superar, provisionalmente, la "distancia temporal", que media entre la interposición de la acción y la sentencia, constituye un remedio importante para lograr un proceso con un resultado concretamente realizable. Se plantea así, el dilema propio de la tutela cautelar "seguridad vs. celeridad", esto es, una justicia tardía con todas
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las garantías procesales y una justicia pronta e interina con detrimento de éstas; empero, ante la necesidad de lograr una tutela judicial efectiva de las situaciones jurídicas sustanciales, se opta por el mal menor9.
Es así como el órgano jurisdiccional, antes de esperar reformas legislativas de carácter sustantivo o formal (v. gr. aceleración de los procedimientos administrativos, resolución alternativa de conflictos de interés, etc.) debe redefinir o "repotenciar" el trascendental papel que juegan las medidas cautelares en el proceso administrativo10.
Resulta patente que la tutela cautelar, y la suspensión de la ejecución del acto o disposición impugnada como especie de la misma, cumplen, desde una perspectiva objetiva, la función de garantizar o asegurar provisionalmente la eficacia, utilidad o actuación de la sentencia definitiva, función que resulta congruente, en todos los sectores del ordenamiento procesal, con el derecho fundamental a una tutela judicial efectiva11.
De esta forma, la suspensión de la ejecución -como todas las medidas cautelares- evita que la tutela jurisdiccional sea una mera declaración platónica de principios o una tardía e inútil expresión verbal, con lo que salvaguarda el buen nombre, seriedad, y confianza en la función jurisdiccional12.
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La Sala Constitucional ha puntualizado, sobre este aspecto, que las medidas cautelares
"II.- ...tienden a posibilitar la ejecución de la sentencia y la conservación de los bienes y cosas que deberán ser apreciados por el tribunal con posterioridad...Estas medidas son ejercidas por los Tribunales de Justicia, con la finalidad de posibilitar la actuación del derecho, es decir, con el propósito de asegurar efectivamente el resultado del proceso, tienden a crear la certeza necesaria para que el eventual reconocimiento de un derecho en una sentencia definitiva pueda hacerse efectivo." (Voto No. 3463 de las 14:54 horas del 20 de julio de 1993, criterio reiterado en el Voto No. 6786 de las 15:27 horas del 22 de noviembre de 1994, considerando I).
Más recientemente, la Sala Constitucional ha hecho referencia a la función de la tutela cautelar al señalar que:
"...Las medidas asegurativas o cautelares, según la más calificada doctrina, surgen en el proceso como una necesidad que permita garantizar una tutela jurisdiccional efectiva y por ello se pueden conceptualizar como "un conjunto de potestades procesales del juez -sea justicia jurisdiccional o administrativa- para resolver antes del fallo, con el específico fin de conservar las condiciones reales indispensables para la emisión y ejecución del acto final"."(Voto No. 7190-94 de las 15:24 horas del 6 de diciembre de 1994, criterio reiterado en el Voto 3929-95 de las 15:24 horas del 18 de julio de 1995, considerando V).
Ahora bien, tampoco se puede perder de perspectiva que las medidas cautelares, y en concreto la suspensión de la ejecución, cumplen, también, con una función subjetiva que consiste en garantizar la integridad o satisfacción anticipada y provisional de las situaciones
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jurídico-sustanciales.
Es importante subrayar que el auto 402-95 del Tribunal Superior, reconoce que para el caso concreto del proceso contenciosoadministrativo, la tutela cautelar cumple una función específica, y es que sirve como mecanismo procesal para restablecer el difícil, pero necesario equilibrio entre las potestades o prerrogativas de la Administración con los derechos fundamentales de los administrados13(artículo 8? de la Ley General de la Administración Pública).
Lo anterior, determina la necesidad imperiosa de romper con la atadura dogmática de concebir la suspensión de la ejecución como una medida excepcional -frente a la presunción de legitimidad del acto administrativo, artículo 176 LGAP- que perturba la correcta gestión administrativa de los intereses públicos, para proceder a ponderar sus relevantes perfiles constitucionales. Efectivamente, la Administración Pública, suele valerse, indebida y de mala fe, de la lentitud fisiológica y patológica del proceso y de la autotutela declarativa y ejecutiva, para desgastar y minar la posición del administrado14.
Frente a la necesidad de atenuar los privilegios de la "ejecutividad" y "ejecutoriedad", la doctrina se ha decantado por flexibilizar el instituto de la suspensión de la ejecución. La consagración expresa en el texto constitucional del derecho a una justicia pronta, cumplida y sin denegación (art. 41 CP) -tutela judicial efectiva- se instituye como el principal valladar a las potestades de autotutela de la Administración15.
La ejecutividad inmediata del acto administrativo (artículos 140 y 176 LGAP), que obliga al administrado a accionar y le otorga a la
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