Sentencia nº 12953 de Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, de 18 de Diciembre de 2001

Resolución Nº4325-96 de las nueve horas veintiún minutos del veintitrés de agosto de mil novecientos noventa y seis).

Asimismo, otro tanto se ha discutido en lo relativo a cuestiones de organización y condiciones del trabajo; ello, con relación a los funcionarios que se encuentran en niveles inferiores de la estructura administrativa. Así por ejemplo, se ha dicho lo siguiente:

"II.- Para la resolución de este caso resulta de mucha importancia destacar la abundante jurisprudencia -judicial y administrativa- vertida en el sentido de que los funcionarios ubicados en el 'nivel gerencial' de las instituciones autónomas son considerados representantes del patrono -el Estado- y en tal concepto, obligan a este (sic) en sus relaciones con los servidores del Ente, de tal modo que, los incrementos salariales acordados para los empleados no pueden disfrutarlos y su estipendio, (sic) en consecuencia, debe ser revisado con arreglo a un procedimiento distinto del de aquellos. De lo expuesto se colige que los funcionarios de nivel gerencial -al que pertenecen los promoventes- no se encuentran en una misma condición que el resto de los servidores a favor de los cuales se aprobó el incremento salarial, de manera que, no pueden alegar discriminación alguna en su perjuicio y el recurso deviene en improcedente." (vid. sentencias números 7199 de las catorce horas con cuarenta y ocho minutos del siete de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro; 7596 de las once horas con doce minutos del veintitrés de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro; 2308 de las dieciséis horas tres minutos del nueve de marzo de mil novecientos noventa y cinco; y 3599-97 de las diecisiete horas con dieciocho minutos del veinticinco de junio de mil novecientos noventa y siete, entre otras). De esta manera, partiendo del hecho de que la propia Convención Colectiva de RECOPE, en su artículo 4°, dispone excluir de su ámbito de aplicación al Presidente, el Gerente General, los Directores Generales, los G. de A., el Auditor General, el Subauditor General, los Asesores y Asistentes de la Presidencia y la Gerencia General, los Jefes de Dirección, el Secretario de Actas de la Junta Directiva, así como quienes están nombrados en plaza de Coordinadores Ejecutivos con independencia de las funciones que realicen, resulta de rigor presumir que estos servidores realizan funciones de "Gestión Pública" que, como señala la Procuraduría, entrañan "…un poder de decisión y fiscalización, en su caso, superiores…" (folio 34) y que, por ende, conllevan un régimen de empleo que se encuentra regulado íntegramente por el Derecho Público.

6. COMPETENCIA DE LA AUTORIDAD PRESUPUESTARIA Y REGIMEN DE EMPLEO PUBLICO.- Ahora bien, si como se dijo anteriormente, los miembros integrantes de la denominada "Clase Gerencial" de RECOPE ven regulada íntegramente su relación de servicio con la Institución mediante el Derecho Público, entonces forzosamente están sometidos a todos los principios y normas del Derecho Constitucional y Administrativo que disciplinan la prestación de servicios en la Administración Pública y, asimismo, al gasto público. Esto entraña una serie de consecuencias en cuanto a la regulación de los beneficios que pueden recibir, y –en especial– a la injerencia que la Autoridad Presupuestaria puede tener en el otorgamiento de los mismos –aspecto en el que hace hincapié el Procurador de la República–. Pero ¿cúales son estas consecuencias? La sentencia de este Tribunal número 3309-94 de las quince horas del cinco de julio de mil novecientos noventa y cuatro, da la respuesta. Dicha resolución, en lo conducente, indica: "II.- SOBRE EL FONDO: Procede en primer término, transcribir lo que establecen las normas impugnadas:'Artículo 1: Crease una comisión denominada Autoridad Presupuestaria, cuyas funciones principales serán las siguientes:

   1. Formular las directrices de la política presupuestaria del Sector Público, incluso en los aspectos relativos a inversión, endeudamiento y salarios'. ...

   'Artículo 9: En materia salarial, la Autoridad Presupuestaria, se guiará por el precepto constitucional que busca salarios iguales para trabajos iguales en idénticas condiciones de eficiencia, y respetará las normas que al efecto se señalen los convenios colectivos de trabajo, las convenciones y convenios colectivos de trabajo celebrados entre los representantes del Estado, sus instituciones o empresas, y las organizaciones sindicales; asimismo respetará los derecho adquiridos'. ...

3. La autonomía administrativa de las instituciones descentralizadas constituidas en el Título XIV de la Constitución, es una garantía frente al accionar del Poder Ejecutivo Central, más no frente a la ley en materia de Gobierno. ...

4. Al trasladar la ley las funciones de administración del Ejecutivo central a la jurisdicción de las instituciones autónomas, ésta les reservó: A) la iniciativa de su gestión; esto es, no puede el Ejecutivo central ordenarles directamente actuar. La directriz podría regular que si el ente actúa, lo haga en determinada dirección, pero no obligar al ente a hacerlo o impedir que actúe. B) La autonomía para ejecutar sus tareas y dar cumplimiento a obligaciones legales, entre las cuales debe ser incluido el cumplimiento de directrices legalmente adoptadas por el Poder Ejecutivo. En este sentido, como se dijo, no es posible autorizar al Ejecutivo ni a ninguna otra dependencia administrativa que obligue a las instituciones autónomas a actuar condicionadas de tal modo que, sin su autorización, no pueda llevar a cabo sus funciones. ...C) Queda también definido bajo el concepto de autonomía, la fijación de fines, metas y tipos de medios para cumplirlas. En este sentido la dirección del Poder Ejecutivo debe fijar las condiciones generales de actuación que excedan del ámbito singular de actuación de cada institución. ...

9. De manera que si en el artículo 9 de la ley impugnada se otorgó a la Autoridad Presupuestaria la facultad de velar porque hayan salarios iguales para trabajos iguales, garantizando de esta manera el principio constitucional de derecho a un salario igual en 'idénticas condiciones de eficiencia' e impartiendo así los criterios necesarios para uniformar el régimen de salarios de todos los servidores públicos, las actuaciones de la Autoridad Presupuestaria deben respetar los artículo 57 y 68 de la Constitución Política en tanto establecen:'Artículo 57: Todo Trabajador tendrá derecho a un salario mínimo, de fijación periódica por jornada normal, que le procure bienestar y existencia digna. El salario será siempre igual para trabajo igual en idénticas condiciones de eficiencia.'Asimismo el párrafo 1° del artículo 68 de la Constitución Política indica que:

   'Artículo 68: No podrá hacerse discriminación respecto al salario, ventajas o condiciones de trabajo entre costarricenses y extranjeros, o respecto de algún grupo de trabajadores...'Por el contrario, los efectos que sobre las finanzas públicas y por ende, para el país en general producen los desequilibrios en el régimen salarial del Estado, hacen plenamente justificable y hasta constitucionalmente necesario someter a criterios uniformes todo lo concerniente a la política salarial de la Administración Pública.

10. Esta norma de la ley impugnada, resulta pues, plenamente constitucional en la medida en que se interprete y aplique correctamente; es decir, en tanto la actuación de la Autoridad Presupuestaria permanezca en el campo el diseño y posterior ejecución de las directrices generales sobre política, pero no desde luego en la medida en que su aplicación interfiera en la ejecución concreta de esas directrices. El carácter general de esta función significa que la Autoridad Presupuestaria no puede, dentro de su competencia, dar órdenes concretas o someter aprobación los actos específicos de ejecución que son parte de la autonomía administrativa de esas entidades. Todo esto sin perjuicio de fiscalizar el cumplimiento de esas directrices y si ellas se inobservan proceder de conformidad con su ley y con la General de la Administración Pública. En estas condiciones, no opera la inconstitucionalidad alegada…". Así las cosas, al contemplar lo concerniente a las políticas que adopta la Autoridad Presupuestaria en relación con RECOPE, ha dicho la Sala:

    "En cuanto a la necesaria vinculación de una empresa pública como RECOPE, con las políticas emanadas de la Autoridad Presupuestaria en materia de gasto público, la ley de Creación de la Autoridad Presupuestaria, en el inciso b) del artículo 2, señala a RECOPE como integrante del Sector Público Financiero no Bancario, sujeto a las órdenes, directrices, Reglamentos y decretos emanados de esta Comisión que se refieran a política presupuestaria (inversión, endeudamiento y salarios) y al gasto público en general. En este sentido, RECOPE es parte del Sector Público, para el que las directrices emanadas de la Autoridad Presupuestaria en materia de su competencia, son de obligado acatamiento y no fue excluida de los alcances de la ley N°6821, que en su artículo 15 sí exceptuó a las Universidades, Instituto Tecnológico de Costa Rica y gobiernos locales, de su aplicación. A mayor abundamiento, la Sala observa que el artículo 1 del decreto N°19887-H, al definir su ámbito de aplicación, incluye dentro de la denominación de Institución Pública, entre otras, a las empresas públicas cubiertas por el ámbito de la Autoridad Presupuestaria." (Voto 6680-93).

    De donde se colige que: a) las Empresas Públicas mantienen la iniciativa de su propia gestión y el Ejecutivo central no puede ordenarles directamente como deben actuar; b) estos entes guardan además la autonomía necesaria para ejecutar por sí mismas sus tareas y dar cumplimiento a obligaciones legales; c) la autonomía comprende asimismo la fijación de los fines, las metas y los tipos de medios para cumplirlas; d) por lo tanto, las directrices que emane la Autoridad Presupuestaria en materia de política presupuestaria (inversión, endeudamiento y salarios), son de obligado acatamiento para RECOPE, e) pero, no obstante, la actuación de la Autoridad Presupuestaria debe permanecer en el campo el diseño y posterior ejecución de las directrices generales sobre política, y la injerencia de dicha autoridad no puede llegar al extremo de interferir en la ejecución concreta de esas directrices. Esto significa que la mencionada Autoridad no está en capacidad de dar órdenes concretas o someter aprobación los actos específicos de ejecución, que son parte de la autonomía administrativa de esas entidades, pero sí puede –y debe– fiscalizar el cumplimiento de las directrices que promulga y que el Poder Ejecutivo adopta, haciéndolas o convirtiéndolas en oficiales, de tal forma que si éstas son incumplidas por los entes fiscalizados, a la Autoridad le queda abierta la posibilidad de proceder de conformidad con su ley y con la General de la Administración Pública. En este punto, sin embargo, resulta evidente que no le corresponde a este Tribunal el entrar a analizar si una norma cualquiera, dictada por una Empresa Pública, se aviene o no con las directrices que emane la Autoridad presupuestaria: tal discusión es, en esencia, un problema de mera legalidad, que debe ventilarse en las instancias apropiadas. Empero, lo que sí puede hacer este Tribunal es confrontar el contenido de las normas cuestionadas por la Defensora de los Habitantes con los principios del Derecho de la Constitución que disciplinan la materia del empleo público, como en efecto lo hace a continuación.-

7. BENEFICIOS DE LA CLASE GERENCIAL Y PRINCIPIO DE RAZONABILIDAD.- De lo anteriormente expuesto, se desprende que cualquier beneficio que se le otorge a los miembros integrantes de la denominada "Clase Gerencial" de RECOPE, debe respetar de la manera más estricta los principios de los deberes de la función pública, de razonabilidad y proporcionalidad de las normas, de legalidad y de igualdad que –como lo señala la Defensora de los Habitantes– constituyen los derroteros esenciales del accionar del Sector Público. La jurisprudencia constitucional ha sido clara y conteste en considerar que el principio de razonabilidad constituye un parámetro de constitucionalidad. Ahora bien, en este contexto, la Sala entiende que cualquier análisis que en este sentido quiera practicarse, debe partir precisamente de la noción de "razonabilidad" que ya ha sido abordada en el pasado en la jurisprudencia constitucional. En la sentencia número 01739-92, de las once horas cuarenta y cinco minutos del primero de julio de mil novecientos noventa y dos, se intentó por primera vez definir este principio, de la siguiente manera: "La razonabilidad como parámetro de interpretación constitucional. Pero aún se dio un paso más en la tradición jurisprudencial anglo-norteamericana, al extenderse el concepto del debido proceso a lo que en esa tradición se conoce como debido sustantivo o sustancial -substantive due process of law-, que, en realidad, aunque no se refiere a ninguna materia procesal, constituyó un ingenioso mecanismo ideado por la Corte Suprema de los Estados Unidos para afirmar su jurisdicción sobre los Estados federados, al hilo de la Enmienda XIV a la Constitución Federal, pero que entre nosotros, sobre todo a falta de esa necesidad, equivaldría sencillamente al principio de razonabilidad de las leyes y otras normas o actos públicos, o incluso privados, como requisito de su propia validez constitucional, en el sentido de que deben ajustarse, no sólo a las normas o preceptos concretos de la Constitución, sino también al sentido de justicia contenido en ella, el cual implica, a su vez, el cumplimiento de exigencias fundamentales de equidad, proporcionalidad y razonabilidad, entendidas éstas como idoneidad para realizar los fines propuestos, los principios supuestos y los valores presupuestos en el Derecho de la Constitución.

   De allí que las leyes y, en general, las normas y los actos de autoridad requieran para su validez, no sólo haber sido promulgados por órganos competentes y procedimientos debidos, sino también pasar la revisión de fondo por su concordancia con las normas, principios y valores supremos de la Constitución (formal y material), como son los de orden, paz, seguridad, justicia, libertad, etc., que se configuran como patrones de razonabilidad. Es decir, que una norma o acto público o privado sólo es válido cuando, además de su conformidad formal con la Constitución, esté razonablemente fundado y justificado conforme a la ideología constitucional. De esta manera se procura, no sólo que la ley no sea irracional, arbitraria o caprichosa, sino además que los medios seleccionados tengan una relación real y sustancial con su objeto. Se distingue entonces entre razonabilidad técnica, que es, como se dijo, la proporcionalidad entre medios y fines; razonabilidad jurídica, o la adecuación a la Constitución en general, y en especial, a los derechos y libertades reconocidos o supuestos por ella; y finalmente, razonabilidad de los efectos sobre los derechos personales, en el sentido de no imponer a esos derechos otras limitaciones o cargas que las razonablemente derivadas de la naturaleza y régimen de los derechos mismos, ni mayores que las indispensables para que funcionen razonablemente en la vida de la sociedad."

   Ahondando en el tema, se ha dicho:

   "En efecto, el principio de razonabilidad implica que el Estado puede limitar o restringir el ejercicio abusivo del derecho, pero debe hacerlo de tal modo que la norma jurídica se adecue en todos sus elementos, como el motivo y el fin que persigue, con el sentido objetivo que se contempla en la Constitución. Quiere ello decir que debe existir una proporcionalidad entre la regla jurídica adoptada y el fin que persigue, referida a la imperiosa necesidad que la ley satisfaga el sentido común jurídico de la comunidad, expresado en los valores que consagra la misma Constitución (Voto 1420-91). En este sentido, la sentencia n° 5236-99 de las catorce horas del siete de julio de mil novecientos noventa y nueve, indicó:

   'Para realizar el juicio de razonabilidad la doctrina estadounidense invita a examinar, en primer término, la llamada 'razonabilidad técnica' dentro de la que se examina la norma en concreto (ley, Reglamento, etc.). Establecido que la norma elegida es la adecuada para regular determinada materia, habrá que examinar si hay proporcionalidad entre el medio escogido y el fin buscado. Superado el criterio de 'razonabilidad técnica' hay que analizar la 'razonabilidad jurídica'. Para lo cual esta doctrina propone examinar: a) razonabilidad ponderativa, que es un tipo de valoración jurídica a la que se concurre cuando ante la existencia de un determinado antecedente (ej. ingreso) se exige una determinada prestación (ej. tributo), debiendo en este supuesto establecerse si la misma es equivalente o proporcionada; b) la razonabilidad de igualdad, es el tipo de valoración jurídica que parte de que ante iguales antecedentes deben haber iguales consecuencias, sin excepciones arbitrarias; c) razonabilidad en el fin: en este punto se valora si el objetivo a alcanzar, no ofende los fines previstos en la constitución. Dentro de este mismo análisis, no basta con afirmar que un medio sea razonablemente adecuado a un fin; es necesario, además, verificar la índole y el tamaño de la limitación que por ese medio debe soportar un derecho personal. De esta manera, si al mismo fin se puede llegar buscando otro medio que produzca una limitación menos gravosa a los derechos personales, el medio escogido no es razonable (en similar sentido pueden consultarse las sentencias números 1738-92, de las once horas cuarenta y cinco minutos del primero de julio de mil novecientos noventa y dos y 08858-98 de las dieciséis horas con treinta y tres minutos del quince de diciembre de mil novecientos noventa y ocho). La doctrina alemana hizo un aporte importante al tema de la 'razonabilidad' al lograr identificar, de una manera muy clara, sus componentes: legitimidad, idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto, ideas que desarrolla afirmando que '...La legitimidad se refiere a que el objetivo pretendido con el acto o disposición impugnado no debe estar, al menos, legalmente prohibido; la idoneidad indica que la medida estatal cuestionada deber ser apta para alcanzar efectivamente el objetivo pretendido; la necesidad significa que entre varias medidas igualmente aptas para alcanzar tal objetivo, debe la autoridad competente elegir aquella que afecte lo menos posible la esfera jurídica de la persona; y la proporcionalidad en sentido estricto dispone que aparte del requisito de que la norma sea apta y necesaria, lo ordenado por ella no debe estar fuera de proporción con respecto al objetivo pretendido, o sea, no le sea 'exigible' al individuo…' (sentencia de esta Sala número 3933-98 de las nueve horas cincuenta y nueve minutos del doce de junio de mil novecientos noventa y ocho). En el sentido del criterio anteriormente expuesto, esta S. ha venido aplicando la institución en su jurisprudencia. Veamos, ahora, el análisis del caso concreto. Sobre la prueba de 'razonabilidad': Para emprender un examen de razonabilidad de una norma, el Tribunal Constitucional requiere que la parte aporte prueba o al menos elementos de juicio en los que sustente su argumentación e igual carga procesal le corresponde a quien rebata los argumentos de la acción y la falta en el cumplimiento de estos requisitos, hace inaceptables los alegatos de inconstitucionalidad. Lo anterior, debido a que no es posible hacer un análisis de 'razonabilidad' sin la existencia de una línea argumentativa coherente que se encuentre probatoriamente respaldada. Ello desde luego, cuando no se trate de casos cuya 'irrazonabilidad' sea evidente y manifiesta.'De esta manera, es necesario determinar si las normas cuestionadas carecen de la legitimidad, idoneidad, necesidad y proporcionalidad que demanda el parámetro de control de constitucionalidad.-" (sentencia N° 2000-7730 de las catorce horas cuarenta y siete minutos del treinta de agosto del dos mil).- VIII.- BENEFICIOS DE LA CLASE GERENCIAL Y PRINCIPIO DE LEGALIDAD.- De igual manera, los artículos 7, 10 Y 13 del "Reglamento de Beneficios No Salariales para los Funcionarios de RECOPE que participan de la Gestión Publica de la Empresa" deben respetar estrictamente el principio de legalidad que, consagrado en el artículo 11 de la Constitución Política, establece que los actos y comportamientos de la Administración deben estar regulados por norma escrita, lo que significa, desde luego, el sometimiento a la Constitución, a la Ley y, en general, a todas las normas del ordenamiento jurídico, sea en última instancia, lo que se conoce como el "Principio de Juridicidad de la Administración" (ver sentencia No. 897-98). Así, se ha dicho que en los términos más generales, "…el principio de legalidad en el estado de derecho postula una forma especial de vinculación de las autoridades e instituciones públicas al ordenamiento jurídico, a partir de su definición básica según la cual toda autoridad o institución pública lo es y solamente puede actuar en la medida en que se encuentre apoderada para hacerlo por el mismo ordenamiento, y normalmente a texto expreso -para las autoridades e instituciones públicas sólo está permitido lo que esté constitucional y legalmente autorizado en forma expresa, y todo lo que no les esté autorizado les está vedado-; así como sus dos corolarios más importantes, todavía dentro de un orden general: el principio de regulación mínima, que tiene especiales exigencias en materia procesal, y el de reserva de ley, que en este campo es casi absoluto. En nuestra Constitución Política, el principio general de legalidad está consagrado en el artículo 11, y resulta, además, del contexto de éste con el 28, que recoge el principio general de libertad -para las personas privadas-…" (Voto 440-98). De esta manera, aunque RECOPE es una empresa pública que se rige por el Derecho Privado en el ejercicio de su actividad comercial, pertenece al sector público concebido en el sentido más amplio de su significado y, por esta razón, no está en modo alguno eximida de cumplir con el principio de legalidad. Esto se aplica especialmente en lo referente al "Principio de Regulación Mínima", que enuncia que el acto administrativo debe estar expresamente regulado, al menos en cuanto a su contenido o motivo. RECOPE fue creada con miras a satisfacer el interés general (ver sentencia 7044 de las diez horas nueve minutos del veinticuatro de diciembre de mil novecientos noventa y seis) y funciona con fondos públicos, generados por los precios que de los combustibles y derivados del petróleo, pagan todos los habitantes del país, por lo que queda enmarcado en el artículo 9° de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República No. 7428 que, que dispone que son Fondos Públicos "…los recursos, valores, bienes y derechos propiedad del Estado, de órganos, de empresas o de entes públicos…". De esta manera, nuestro ordenamiento jurídico exige que se ejerza un control económico sobre ella; es decir, que la utilización de los referidos fondos debe estar sometida a un mínimo de regulación, capaz de asegurar el correcto y razonable empleo de los mismos, y en estricto apego al "Principio de Interdicción de la Arbitrariedad". Esto tiene especiales repercusiones en lo relativo a la creación de beneficios en un marco completamente conformado por el Derecho Público –como es el caso en esta acción–. En efecto, la adhesión a los principios expuestos debe ser total en cualquier acto que otorgue ventajas como las cuestionadas.

9. BENEFICIOS Y DISCRECIONALIDAD ADMINISTRATIVA.- En el Estado de Derecho, la actuación de la Administración Pública se desarrolla dentro del orden jurídico y de acuerdo con los fines de la ley. Este principio esencial puede hallar satisfacción en grados diferentes, dando lugar a dos formas en que la Administración ejerce su poder: la actividad reglada, o vinculada, y la actividad discrecional. Así, los actos que la Administración emite en ejercicio de una u otra de ellas son llamados actos reglados o discrecionales, respectivamente. Si bien, ambos tipos de actividad persiguen ejecutar la ley, entendida aquí en un sentido amplio (Constitución, ley formal y ley material), en el ejercicio de la primera –la actividad reglada–, la Administración permanece estrictamente vinculada a una o más normas cuyo contenido establece reglas precisas de conducta, que deben ser observadas celosamente, y que predeterminan y reglan la emisión del acto resultante. Es por esta razón que, comúnmente, se habla de una predeterminación específica de la conducta administrativa: en presencia de una determinada situación de hecho, se espera que la Administración adopte una decisión también determinada; en otras palabras, ella puede elegir entre varias posibles decisiones qué conducta a seguirse le está señalada de antemano por la regla de derecho. En el ejercicio de la actividad discrecional, en cambio, la Administración actúa con mayor libertad, ya que su conducta no está predeterminada por normas legales, sino por una finalidad legal (o supra legal) que la actividad administrativa está llamada a realizar. Por consiguiente, se ha afirmado que esta predeterminación de la conducta administrativa puede calificarse de genérica. La Administración no está aquí constreñida por una norma a adoptar determinada decisión: en presencia de determinados hechos o situaciones, queda facultada para valorarlos o apreciarlos, y resolver luego si, de acuerdo a tales hechos o situaciones, se cumple o no la finalidad perseguida por la norma. Por ello, se ha afirmado que más que un juicio de legalidad, la Administración realiza aquí un juicio de oportunidad, pues al respecto la Administración tiene libertad para la selección de criterios y de fórmulas. Sin embargo, la dicotomía resultante en la actividad administrativa según si ésta es reglada o discrecional, es, de alguna manera, más aparente –epidérmica, si se quiere– que real: en efecto, sin importar si la actividad administrativa se desarrolla de uno u otro modo, se entiende que debe desenvolverse siempre dentro del ámbito jurídico–legal. Por eso se ha dicho, con acierto, que la división de la Administración en reglada y discrecional, vale como clasificación de los modos de ejecutarse la ley. En ejercicio de la actividad reglada la Administración actúa de acuerdo a normas legislativas, sean éstas formales o materiales. En contraste, en el ejercicio de su actividad discrecional, la Administración actúa de acuerdo a normas o criterios no legislativos –pues la actividad administrativa en este caso no está predeterminada por normas legales, sean éstas constitucionales o meramente legislativas, formales o materiales–, pero en el entendido de que tal actividad queda determinada, por un lado, por datos revelados por la técnica o la política con relación al caso concreto que se considere (datos que representan el mérito, oportunidad o conveniencia del acto) y, por el otro, por una finalidad esencial que le impone el ordenamiento jurídico. Por lo tanto, al emitir el acto discrecional, la Administración debe acomodar su conducta a dichos datos, valorándolos de conformidad con el objetivo perseguido –de ahí lo discrecional de su actividad–; y por eso se ha dicho que potestad discrecional es, pues, elección de comportamiento en el marco de una realización de valores. De ahí que, a la sazón, potestad discrecional significa que el orden jurídico presta validez jurídica a todo medio considerado como adecuado para la realización del valor de que se trate. En este punto, queda claro que aunque se califique a la actividad discrecional de la Administración como enteramente libre, en realidad su ejercicio ha de mantenerse dentro del ámbito que le es impuesto por el orden jurídico vigente, que obliga al órgano administrativo a respetar celosamente la finalidad de la norma y los respectivos valores morales que la informan (el elemento moral es fundamento indispensable de todo acto administrativo, sea éste reglado o discrecional). En consecuencia, discrecionalidad no equivale –ni puede equivaler– a arbitrariedad. La primera está rodeada de juridicidad; la segunda de antijuridicidad. Así, el acto administrativo discrecional es necesariamente legítimo y el acto arbitrario, en cambio, es siempre ilegítimo: el acto administrativo discrecional tiende a satisfacer los fines de la ley, es decir, los intereses públicos, mientras que el acto arbitrario, aun aparentando a veces legitimidad, se aparta de la finalidad a que el acto emitido debe responder, y produce el vicio conocido como desviación de poder. La diferencia entre acto discrecional y acto arbitrario es evidentemente teleológica. La arbitrariedad, se ha dicho, hace caso omiso de los fines de la ley para evadirlos o contrariarlos. Y aunque ambas –discrecionalidad y arbitrariedad– están inmersas en la noción del ejercicio de libertad, en realidad son sustancialmente diferentes, en virtud de que la primera responde al ejercicio de una libertad que se ve limitada por el fin a que debe responder el acto correspondiente, en tanto que la segunda se corresponde con una libertad desenfrenada y mal orientada. Consecuentemente, cualquier acto discrecional de la Administración debe ser capaz de resistir una análisis de la razonabilidad de su contenido y sus fundamentos, como es el caso de las normas previstas al emitirse un Reglamento como el que aquí nos ocupa.

10. BENEFICIOS Y PRINCIPIO DE IGUALDAD.- El Principio de Igualdad, establecido en el artículo 33 de nuestra Carta Fundamental, postula que no debe tratarse en forma diferente a aquellas personas que se encuentren en las mismas condiciones. La igualdad es ante todo, un límite de la actuación de los poderes públicos, a la vez que instrumento que se coloca en manos de los administrados para combatir la arbitrariedad. Dicho de otro modo, si bien los poderes públicos pueden dar un trato distinto a diferentes personas, éste debe fundamentarse en razones objetivas que lo justifiquen, y jamás puede ser fruto de la arbitrariedad. Por consiguiente, el elemento condicionante de una distinción entre personas debe ser real y además aparejar una trascendencia jurídica de tal naturaleza o magnitud que haga razonable y justificable el trato diverso (véase en este sentido la sentencia 7261-94).

11. SOBRE EL FONDO. Una vez delimitado el ámbito de los presentes cuestionamientos, la Sala procede realizar el análisis de las normas individuales que se han impugnado:

    A) SOBRE LA CONSTITUCIONALIDAD DEL ARTÍCULO 7° DEL "REGLAMENTO DE BENEFICIOS NO SALARIALES PARA LOS FUNCIONARIOS DE RECOPE QUE PARTICIPAN DE LA GESTIÓN PÚBLICA DE LA EMPRESA".– En esencia, la Sala ya se pronunció sobre la problemática que aparejan los denominados "bonos vacacionales" de RECOPE; ello, en la sentencia N° 2000-7730 de las catorce horas cuarenta y siete minutos del treinta de agosto del dos mil, en la cual, en lo conducente, se concluyó lo siguiente:

    "XI.- EL ARTICULO 28 DE LA CONVENCION COLECTIVA DE RECOPE (bono vacacional): La Defensoría impugna el auxilio para el disfrute de vacaciones establecido por artículo 28 de la Convención Colectiva, porque estima que constituye un privilegio irrazonable y desproporcionado que atenta contra los principios de legalidad e igualdad y lesiona abiertamente los deberes de la función pública. Esta suma, que se paga solamente cuando el trabajador disfruta la totalidad de las vacaciones, constituye, en su criterio, una prestación que no deriva de derecho laboral alguno, lo cual la hace un privilegio que se paga a un grupo reducido de funcionarios con fondos públicos que pagan y pertenecen a todos los contribuyentes. Igual criterio expresa la Procuraduría General de la República para quien la cláusula otorga una recompensa injustificada por disfrutar vacaciones, pese a que R. cuenta con centros de recreación sufragados también con fondos públicos. El beneficio determina un doble pago por el período de vacaciones, con la posibilidad de exceder el límite determinado, cuando el bono reconoce más días de vacaciones a los que se tiene normalmente derecho en el Sector Público (así respecto de quienes tienen de cinco a nueve años de servicio y de diez a quince años). Esto hace que la generalidad de los habitantes del país, terminen costeando los gastos en que incurren los empleados de la refinadora que se acogen a vacaciones. El S. General de SITRAPEQUIA objeta estos cuestionamientos y aduce básicamente que:

    La desigualdad establecida por el artículo 28 tiene como fundamento una base razonable de diferenciación, como lo es la existencia de una Convención Colectiva, que marca una situación diferente con el resto de los empleados del sector público o privado, y que no es generalizable;

    Que la situación jurídica de los trabajadores amparados en la Convención Colectiva de RECOPE no es comparable la de los 'funcionarios públicos' porque la actividad de la Refinadora Costarricense de Petróleo no es realizada por ninguna otra empresa.

    Se trata de una labor que demanda que los servidores de la refinería tengan un grado de especialización importante y poco común en nuestro medio.

    Que precisamente el objeto de la misión de RECOPE, la importancia de la misma, y la naturaleza de su actividad, además de ser únicas en el país, demandan un esfuerzo y sacrificio especial de sus trabajadores. No obstante las medidas de seguridad y de higiene ocupacional adoptadas por la Institución, se trata de tareas peligrosas, que conllevan que el personal se desenvuelva en condiciones de trabajo que son extremas (algunos trabajadores llegan a desempeñar sus funciones a temperaturas de 55 grados centígrados, o bien a gran altura), se exponga a una serie de emanaciones gaseosas perjudiciales para la salud, a la posibilidad de que se produzca una explosión accidental, etc. Tales riesgos –según él- existen hasta para empleados que, como auditores, contables y demás personal técnico o administrativo cuyas labores, que en principio no parecerían peligrosas, requieren de presentarse periódicamente en la refinería y exponerse en mayor o menor grado a los mismos peligros. Además, por razones técnicas se debe laborar sin interrupción las veinticuatro horas del día, dado que de no hacerlo el país se paralizaría.

    Y que, por lo tanto, tomando en cuenta la naturaleza estratégica del servicio brindado por la refinadora, el trato distinto tiene una base razonable: mantener a RECOPE en las mejores de condiciones de producción posibles.

    Con base en esas razones, aduce que el 'bono vacacional' obedece a la necesidad de desincentivar el trabajo durante el período de vacaciones, pues los sueldos que paga la empresa no son muy altos y los trabajadores pueden verse empujados a trabajar a destajo durante esa época, con el consiguiente riesgo potencial que se genera para la empresa, en el caso de llegar a tener trabajadores cansados desempeñando labores peligrosas. Por lo anterior, RECOPE y su personal han ideado brindar un incentivo que es proporcional a los años de servicio en la empresa, ya que cuanto mayor es el desgaste, mayor es el incentivo de descanso real. La Sala estima que en RECOPE, en tanto se comporte como una empresa pública que se rige por el Derecho Privado, según se ha dicho en los considerandos anteriores, sus trabajadores tienen, efectivamente, derecho a celebrar negociaciones colectivas, pero eso sí, en los términos indicados por la jurisprudencia constitucional que se ha citado y se confirma en esta sentencia, en el sentido de que ese derecho no es irrestricto ni ilimitado. Recuérdese que RECOPE es una empresa pública que está a cargo de fondos públicos y por lo tanto, no puede sustraerse de los principios y valores de orden constitucional que tutelan el destino de tales fondos. Ello significa que el contenido de las negociaciones colectivas que se celebren en su seno debe tener una adecuación razonable y proporcionada con los fines previstos por el legislador para la empresa, todo de conformidad con el Derecho de la Constitución. En este sentido, no es admisible que, como justamente lo señala la accionante, con ocasión de una de estas negociaciones -so pretexto del giro empresarial de la refinería- se pacten cualquiera y todos los beneficios para sus trabajadores, en detrimento del resto de los habitantes del país. Varios aspectos deben analizarse, en consecuencia, sobre esta cláusula de la convención: a) violación del principio de igualdad: el determinar si el artículo 28 de la Convención Colectiva de RECOPE es inconstitucional por rozar con el artículo 33 de la Constitución Política, implica, en primer lugar, realizar una comparación entre la situación los servidores de RECOPE y otros trabajadores que se encuentren en una situación similar ('Tertium Comparationis'). La Defensoría invoca la pretendida violación del Principio de Igualdad y aunque por principio sería a ella a quien le correspondería, lógicamente, la carga de la prueba y aportar parámetros idóneos a fin de que se pueda efectuar una comparación plena, que permita cotejar si se produce esa desigualdad, el ejercicio, para los efectos de resolver la acción resulta inocuo, puesto que es más que evidente que la desigualdad existe ente los empleados de RECOPE y los trabajadores -sentido lato- del resto del país. Pero como no toda desigualdad es por sí misma inconstitucional, el examen debe dirigirse hacia la razonabilidad y proporcionalidad del beneficio, par poder llegar a una conclusión válida. b) violación de los principios de proporcionalidad y razonabilidad: para determinar si la cláusula 28 viola estos principios, se debe analizar si existe ese grado de adecuación del que se ha hablado anteriormente, entre el fin querido -el funcionamiento óptimo de la Refinadora- y los medios empleados ('bono vacacional'). Mientras la Defensoría encuentra injustificada la norma, por irracional, la Refinadora y SITRAPEQUIA la defienden afirmando que es razonable por las razones apuntadas anteriormente. La Sala no encuentra de recibo los argumentos de descargo del Presidente de la Refinadora, ni los del sindicato, que justifican la medida cuestionada. En efecto, con solo partir de tales argumentaciones, se cae en cuenta de que si la idea de las partes contratantes era la de desincentivar el trabajo a destajo durante las vacaciones, para evitar que los empleados desempeñaran actividades riesgosas estando en malas condiciones personales, no resulta racional ni razonable que la disposición impugnada les conceda el citado beneficio a todos los servidores de la empresa, puesto que es ilógico pensar que todos estos servidores tienen las mismas responsabilidades o laboran en las mismas condiciones de riesgo. Esto por supuesto, aunque es señal de lo inconsistentes que son dichas defensas, no agota en modo alguno el análisis de proporcionalidad y razonabilidad que debe efectuarse de la norma impugnada. En este sentido, es necesario recordar que, si bien el propósito esencial de las vacaciones es el de permitirle al trabajador el compensar el desgaste de energía que naturalmente se produce después de largos períodos de actividad, por lo que, huelga decir, constituyen una necesidad biológica, social y moral del ser humano que ha sido reconocida y recogida en el artículo 59 de nuestra Constitución Política (con el carácter de vacaciones anuales pagadas), ello no significa que una institución como RECOPE, que emplea fondos públicos, pueda utilizar cualquier medio para alcanzar la misma finalidad. Lo anterior, dicho de otro modo, significa que aunque el referido ordinal constitucional establece claramente una obligación del patrono de otorgar a sus empleados el beneficio de las vacaciones con goce de salario, dicha obligación se agota al concederlas: la cuestión de cómo y dónde dispone el trabajador de ellas es su responsabilidad. Asimismo, si el trabajador hace un uso indebido del período de descanso, ello resulta ser un asunto de su exclusiva incumbencia que, no obstante, no lo exime de cumplir con la mayor eficiencia sus obligaciones una vez que se reintegre al trabajo. Ahora bien, tal eficiencia será una condición de su trabajo que –por otra parte- su patrono estará en plena capacidad de exigirle. En estas condiciones, el pactar y otorgar un beneficio en los términos del 'bono vacacional' que aquí nos ocupa, constituye, en esencia, un doble pago por el mismo rubro y, por ende, en el fondo lo que permite es un enriquecimiento ilícito de los trabajadores de la refinería.

    No es pues el instrumento jurídico idóneo para lograr el objetivo propuesto. En consecuencia, aunque la finalidad perseguida por la cláusula 28 de la Convención Colectiva de RECOPE aparece como legítima, es evidentísimo que el medio empleado no guarda ninguna proporción con dicha finalidad; y también se hace obvio que esta norma mas bien prohija un indebido manejo de fondos públicos, razón por la que resulta inconstitucional por infringir los principios de proporcionalidad y razonabilidad; y, por ende, los artículos 11, 33, 50, 56, 62 y 68 de la Constitución Política." En tanto estos razonamientos son enteramente aplicables al artículo 7° del Reglamento de Beneficios no Salariales para los Funcionarios de la Refinadora Costarricense de Petróleo, S.A., también aquí procede declarar la inconstitucionalidad del artículo aludido. No obstante, estima la Sala necesario advertir que, si en la acción de inconstitucionalidad que se tramitó en el expediente 99–08087-0007-CO, SITRAPEQUIA alegó que el ordinal 28 la Convención Colectiva de RECOPE –que es el antecedente de la norma que aquí se cuestiona– tenía como "ratio" desincentivar el trabajo a destajo de aquellos servidores de la empresa llamados a desarrollar labores peligrosas, entonces el artículo 7° que aquí se impugna carece totalmente de justificación (y ni se hable aquí de una presunta justificación "razonable"). En efecto, es obvio que los ejecutivos de la refinería no realizan labores técnicas de gran peligrosidad. Por lo tanto, la naturaleza de las funciones de la clase gerencial no demandan que quienes las desempeñen deban permanecer en un estado de alerta absoluta, puesto que es clarísimo que si cometen un error por causa de la fatiga, éste no va a traducirse en un accidente que apareje la pérdida de vidas humanas (ello, sin mencionar que es difícil contemplar como servidores que devengan salarios de ejecutivos se vean empujados "por la necesidad" a conseguir empleo durante sus vacaciones). En otras palabras, este tipo de puestos simplemente no amerita que la empresa procure evitar el trabajo durante el período de vacaciones. Por consiguiente, el "plus vacacional" que les es concedido se manifiesta claramente como un beneficio que no tiene ninguna causa objetiva y que, por ende, constituye un enriquecimiento ilícito de su parte con los fondos públicos que le pertenecen al Estado Costarricense. Por otra parte, no es cierto lo que sostienen los coadyuvantes Rueda, B., S. y Mills en el escrito visible a folio 73 y siguientes, porque el presente beneficio exhibe una inconstitucionalidad evidente y manifiesta, de manera que no se invade la esfera de valoración que es propia de la Administración Pública (juicio de oportunidad, como ellos lo alegan). En efecto, la Sala no entra aquí a discutir si las remuneraciones –como un todo– de la clase gerencial, son muy bajas o muy altas y, de hecho, tampoco se refiere al problema de que otros entes públicos las tengan o no las tengan –como se esfuerzan en señalar a folio 75–. Lo que hace en realidad es simplemente exponer lo obvio: que es totalmente irracional e irrazonable el disponer el pago de un beneficio para el disfrute de las vacaciones, porque la naturaleza de éstas –per se– lo hace incompatible. De ahí que si la Administración considera que, por supuestas razones de equidad e interés público, debe aumentar –en términos generales– la remuneración de la clase gerencial, está en perfecta capacidad de revalorar los salarios por los medios jurídicos vigentes; obviamente, esto significa que el mecanismo de revisión de los salarios debe ser plenamente justificado. En efecto, lo que la Sala estima como inconstitucional no es el reconocimiento de las mejoras salariales en sí, sino el medio elegido para hacerlo. El "plus vacacional", simplemente, es un mecanismo antijurídico para alcanzar la finalidad querida por los coadyuvantes. Además, los coadyuvantes Rueda, B., S.Y.M., en su escrito de apersonamiento al expediente (folios 50 y siguientes), al explicar la razón de ser del Reglamento que contiene las normas impugnadas, expresan que como se trata de un grupo de servidores que no están cobijados por la Convención Colectiva, en virtud de lo que dispone su artículo 4, pero que tienen las mismas necesidades que los demás de la Empresa, se les reconocieron esos beneficios que ya venían disfrutando, en el mencionado Reglamento. En otras palabras, que RECOPE encontró un medio sucedáneo para incorporar los beneficios de la Convención Colectiva en las relaciones estatutarias de estos servidores a los que les está vedado el camino del Derecho Colectivo. En síntesis, la realidad es que se proveyó de un subterfugio, de aparente legalidad y evidente inconstitucionalidad, para vadear el impedimento jurídico de origen. En consecuencia, si en su momento se imponía declarar la inconstitucionalidad del artículo 28 de la Convención Colectiva de RECOPE, con mucha mayor razón debe declararse inconstitucional el artículo 7° que aquí se analiza, puesto que los vicios que éste exhibe con relación a los principios constitucionales son flagrantes.

    B) SOBRE LA CONSTITUCIONALIDAD DEL ARTICULO 10 DEL "REGLAMENTO DE BENEFICIOS NO SALARIALES PARA LOS FUNCIONARIOS DE RECOPE QUE PARTICIPAN DE LA GESTION PUBLICA DE LA EMPRESA" ("Permisos").- Al igual que el artículo 33 de la Convención Colectiva de RECOPE que le sirve de precedente, esta norma permite que la clase gerencial de la refinadora pueda obtener permisos con o sin goce de salario por razones personales, siempre que el gestionante lo solicite en forma debidamente fundamentada ante la Junta Directiva. De esta manera, las razones que llevaron a la anulación del referido artículo 33 de la Convención Colectiva, le son enteramente aplicables al artículo 10. En efecto, que el ordinal mencionado le permita a la Junta Directiva de RECOPE otorgar permisos con goce de sueldo a los Ejecutivos de la empresa por razones personales, es claramente inconstitucional. Recuérdese que la refinadora lleva a cabo una función de interés general –como Empresa Pública que es– y debe orientar y determinar el curso de todas sus actuaciones en pos de dicha finalidad. En consecuencia, al desempeñar esta labor, RECOPE hace –o debe hacer– acopio de fondos públicos únicamente con el objeto de realizar el interés público, que en este caso consiste en potenciar las necesidades del servicio que debe brindar. Y entonces, si ésta permite que sus ejecutivos se ausenten del trabajo con goce de salario, lo lógico es esperar que tales ausencias se fundamenten en una necesidad de orden institucional, que reporte algún beneficio a la entidad autorizante. De este modo, si se da pie –como lo hace la norma cuestionada– para que los ejecutivos puedan obtener permisos con goce de salario por razones personales –que obviamente no se corresponden con las mencionadas necesidades del servicio–, a la sazón se actúa en detrimento de la austeridad y corrección que debe imperar en el manejo de los fondos públicos, puesto que pagarle a los empleados de RECOPE por atender sus asuntos, en el fondo, hace posible que éstos se enriquezcan ilícitamente con tales fondos públicos. Y, evidentemente, no se requiere efectuar un exhaustivo análisis para concluir que la norma aludida carece de cualquier razonabilidad en ese sentido. Empero, las consideraciones anteriores no agotan el tema en discusión, en tanto que cualquier intérprete jurídico que confronte el citado artículo 10° con aquellos principios derivados de una correcta inteligencia de la discrecionalidad administrativa, se topa con otro vicio elemental: si el artículo 10° del Reglamento de Beneficios no Salariales para los Funcionarios de la Refinadora Costarricense de Petróleo, S.A. postula que el trabajador interesado debe presentar su solicitud de permiso debidamente fundamentada, paradójicamente no exige lo mismo de la resolución mediante la cual la Junta Directiva o la Presidencia en su caso eventualmente autorice dicha solicitud. Ahora bien, que la Administración cuente con un grado de discrecionalidad para actuar, evidentemente, no significa que pueda hacer lo que le venga en gana. "Discrecionalidad" no significa "arbitrariedad". El acto administrativo "discrecional" debe dirigirse a satisfacer los fines de la ley –y por ende, indirectamente de la constitución–, mientras que el acto "arbitrario", aun cuando pueda ostentar visos de legitimidad, responde a una teleología completamente ajena al interés público. Lo anterior implica que, en aras de una correcta transparencia en la gestión pública, es necesario que la legitimidad intrínseca de cualquier acto administrativo pueda –y deba– ser objeto de control y fiscalización, ya que solo de ese modo se evitan las típicas desviaciones de poder que afligen a la Gestión Pública. Y este control se ejerce –en la mayoría de los casos– a la hora de examinar la fundamentación del acto emitido correspondiente. No obstante, como ya se dijo, la norma cuestionada hace exactamente lo opuesto: coloca el deber de fundamentar en hombros del solicitante, y dispensa al órgano autorizante de hacer lo mismo al momento de resolver. Así, aun si no se toma en cuenta que estos permisos se brindan por motivos personales, persiste el problema de RECOPE puede otorgarlos sin dejar entrever cuáles son las razones de su decisión, y ello hace imposible ejercer una adecuada vigilancia sobre el otorgamiento de dichos permisos, con lo que se coloca a los fondos públicos en una situación objetiva de riesgo. La falta de fundamentación aludida, por otra parte, incide también en aquellos casos en que se contempla el otorgamiento de un permiso sin goce de salario, porque impide fiscalizar que los referidos permisos se autoricen de conformidad con parámetros objetivos y razonables. En efecto, la situación objetiva de riesgo, de la que se hablara líneas atrás, se ve comunicada a los trabajadores de la refinería, que no tienen manera de saber si sus solicitudes son rechazadas por motivos válidos. P., por ejemplo, en dos ejecutivos hipotéticos que piden se les permita ausentarse sin goce de salario por un tiempo, aparentemente por las mismas razones, y sin embargo ven como la Junta Directiva decide aprobar una solicitud y rechazar la otra. Sin motivación que revisar, ¿cómo puede tenerse la certeza de que la diferencia de trato expuesta se debe a razones de peso y no a favoritismos del órgano autorizante? Y si, en efecto, el tratamiento distinto se debiera a un afán de perjudicar a uno de los empleados, ¿cómo podría éste demostrarlo?. Por lo tanto, partiendo de estas consideraciones, se hace evidente que la norma impugnada permite que se den situaciones de discriminación en el seno de RECOPE, y lesiona con ello el derecho fundamental que tienen todos sus empleados de ser tratados de la misma forma si se encuentran en igualdad de condiciones. En consecuencia, el artículo 10° del "Reglamento de Beneficios no Salariales para los Funcionarios de la Refinadora Costarricense de Petróleo, S.A." resulta inconstitucional porque viola los principios de igualdad, legalidad, proporcionalidad, razonabilidad y de moralidad, los deberes de propios de la función pública y permite un indebido manejo de fondos en el sector público, de modo que infringe los artículos 11, 33, 50, 56 y 62 de la Constitución Política, y así debe declararse.

    C) SOBRE LA CONSTITUCIONALIDAD DEL ARTICULO 13 DEL "REGLAMENTO DE BENEFICIOS NO SALARIALES PARA LOS FUNCIONARIOS DE RECOPE QUE PARTICIPAN DE LA GESTION PUBLICA DE LA EMPRESA" ("Auxilio de Cesantía").- La Junta Directiva de RECOPE, al aprobar en sesión N° 3231-96, artículo 3, el denominado "Reglamento de Beneficios no Salariales para los Funcionarios de RECOPE que participan de la Gestión Pública de la Empresa", dispuso crear un mecanismo de pago del auxilio de cesantía que excede ampliamente las prestaciones previstas en el artículo 29 del Código de Trabajo. El artículo 13 en cuestión establece que, cuando los ejecutivos de la refinadora cesan por cualquier causa en su contrato de trabajo por tiempo indefinido, tienen derecho a recibir un auxilio de cesantía de conformidad con las siguientes reglas: después de un trabajo continuo no menor de tres meses ni mayor de seis, con un importe igual a diez días de salario; después de un trabajo continuo mayor de seis meses pero no menor de un año, con un importe igual a veinte días de salario; y después de un trabajo continuo mayor de un año, con un importe igual a un mes de salario por cada año de trabajo o fracción no menor de seis meses (el auxilio no puede exceder jamás veinte meses ni tampoco debe aplicarse a los ejecutivos que hayan incurrido en una de las causales de despido justificado contempladas en el artículo 81 del Código de Trabajo, o bien que hayan renunciado). En este contexto, cabe repetir que, dada la naturaleza pública de la relación de servicios entre RECOPE y sus ejecutivos, esta norma debe llenar las siguientes exigencias: debe ser razonable y cumplir con las exigencias de legitimidad, idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto; debe cumplir con el Principio de Legalidad; debe conformarse al Principio de Juridicidad de la Administración; al "Principio de Regulación Mínima"; y también al "Principio de Interdicción de la Arbitrariedad" (recuérdese que RECOPE fue creada para satisfacer el interés general y funciona con fondos públicos, cuya administración debe estar sometida a un mínimo de regulación, capaz de asegurar el correcto y razonable empleo de los mismos, como ya se dijo). Ahora bien, lo anterior conduce ante todo a que, para ser razonable, cualquier gasto que la refinadora pretenda realizar –en el marco de una relación de Derecho Público– debe ser capaz de satisfacer un interés de orden institucional. De esta manera, no basta que la Junta Directiva de la Empresa tenga presuntamente la competencia para dictar el Reglamento aludido –lo cual la Sala menciona sin entrar a analizar cuáles son efectivamente las competencias de este órgano–, sino que además, de optar por crear un beneficio como el que nos ocupa, debe hacerlo atendiendo expresamente los principios del Derecho de la Constitución y del Derecho Administrativo a los que se ha hecho referencia anteriormente. Por ende, debe justificar plenamente cualquier medida que decida adoptar mediante una decisión que resulte impecable desde el punto de vista de la técnica jurídica. De ahí que no pueda simplemente sostenerse –como lo hace el representante de RECOPE– que respecto de la prestación del auxilio de cesantía, la Ley viene a fijar un parámetro mínimo que debe resguardarse en las relaciones obrero–patronales; recuérdese que la situación de la clase gerencial de RECOPE es sustancialmente diferente de la de cualquier otro empleado de la refinadora, porque se trata de funcionarios públicos que ven fijados sus beneficios salariales mediante mecanismos distintos. Asimismo, tampoco puede alegarse que el fundamento de la norma estriba en hacer extensivos los beneficios económicos que disfrutan los otros empleados de la refinería, para respetar un supuesto derecho a la igualdad de los Ejecutivos de RECOPE (ver folios 57 y 67). En efecto, ya se ha dicho en considerandos anteriores –como se reitera aquí– que los funcionarios ubicados en el "nivel gerencial" de las empresas públicas y las instituciones autónomas son considerados representantes del patrono -el Estado- y no se encuentran en una misma condición que el resto de los servidores de estas instituciones, de tal forma que no pueden alegar discriminación alguna en su perjuicio. Así las cosas, para ser razonable, la medida impugnada aquí debe tener otra justificación; en esencia, una "ratio" que le dé validez y le preste legitimidad. Pero entonces, ¿cúal es esa "ratio"? La verdad es que, una vez analizados los alegatos de las partes, este Tribunal sencillamente no encuentra ninguna razón que justifique el conceder este beneficio a los ejecutivos de RECOPE, de tal manera que el artículo 13 impugnado resulta inconstitucional por arbitrario.

12. Conclusión. Dado que de todas estas consideraciones se colige que los artículos 13, 7 y 10 del "Reglamento de Beneficios no Salariales para los Funcionarios de RECOPE que participan de la Gestión Pública de la Empresa" son contrarios a los artículos 10, 11, 25, 33, 50, 56, 62 y 68 de la Constitución Política, por violación de los principios de los deberes de la función pública, de razonabilidad y proporcionalidad de las normas, de legalidad y de igualdad, y de los deberes de la función pública, lo que procede declarar con lugar la acción y anular dichas disposiciones; todo ello sin perjuicio de los derechos adquiridos de buena fe; es decir, que los efectos de esas cláusulas deben cesar a partir de la notificación de esta sentencia a las partes del proceso.-

    Por tanto:

    Se declara CON LUGAR la acción y en consecuencia, se anulan por inconstitucionales los artículos 13, 7 y 10 del "Reglamento de Beneficios no Salariales para los Funcionarios de RECOPE que participan de la Gestión Pública de la Empresa", Sociedad Anónima. Esta sentencia es declarativa y retroactiva a la fecha de vigencia de las normas que se anulan, sin perjuicio de los derechos adquiridos de buena fe. De conformidad con lo establecido en el artículo 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se dimensionan los efectos de la sentencia en el tiempo, para señalar que los efectos de las normas que se anulan, cesan a partir de la notificación de esta sentencia a todas las partes del proceso. R. este pronunciamiento en el Diario Oficial La Gaceta y publíquese íntegramente en el Boletín Judicial. C. y N..

    Luis Fernando Solano C.

    Presidente

    R. E. Piza E.Eduardo Sancho G.

    Carlos M. Arguedas R.Ana Virginia Calzada M.

    Alejandro Batalla B.Gilbert Armijo S.

    CW\\MEPH\\ESG