Sentencia nº 02051 de Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, de 27 de Febrero de 2002

Res: 2002-02051

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. S.J., a las catorce horas con cincuenta minutos del veintisiete de febrero del dos mil dos.-

Acción de inconstitucionalidad promovida por C.A.M.N., mayor, ingeniero civil, portador de la cédula de identidad número 1-268-419, en su condición personal y como Presidente con facultades de apoderado generalísimo sin límite de suma de la firma Imansa IngenierosConsultores Sociedad Anónima; contra los artículos 5 y 6 de la Ley N.8114 de 4 de julio de 2001.

Resultando:

Por escrito recibido en la Secretaría de la S. a las 14 horas y 35 minutos del 18 de octubre de 2001 (folio 1), el demandante interpone acción de inconstitucionalidad y en lo esencial alega que, los proyectos de ley que puedan afectar competencias de la Universidad de Costa Rica (UCR) requieren consulta previa a su Consejo Universitario; que durante el trámite legislativo del proyecto de Ley 141eva ley, el LANAMME se constituye en el competidor exlegge, en el único oferente, que además está contratado de antemano y sin concurso público; que a LANAMME no se le contrata vía licitación o concurso público, sino por convenio específico con la UCR, entonces se obvian así los concursosde la Ley de contratación Administrativa, y al no haber otrosrecursos económicos se obliga, de hechos, tanto a CONAVI COMO AL Consejo Nacional de Concesiones (CONCESIONES) a constatar a la UCR –LANAMME; que el constituyente no contempló como fin de la universidad el convertirse en suplidor de serviciosde consultoría; que si la universidad acapara por ley los recursos que el estado destina a la consultoría en materia vial, deja sin campo a las empresas privadas y, por consecuencia, a los profesionales que ella forma; que los artículos impugnados lesionan la igualdad de los demás potenciales oferentes, que quedan excluidos y permiten y obligan, de hecho, a omitir el procedimiento de concurso público licitatorio dada que para CONAVI Y CONCESIONES no tiene sentido sacar a concurso la consultoría sí, de todas maneras, ya el dinero para pagarlas se le tuvo que girar a l UCR; que los artículos impugnados, en cuantodisponen la transferencia obligatoria de fondos a la Universidad y erigen a LANAMME como el consultor por ley de CONAVI, significan la imposición legal y de hecho, de un monopolio que atenta contra la libertad de comercio y la prohibición de monopolios, principios garantizados en el artículo 46 de la Constitución Política, que se ha irrespetado la misión, la competencia y fines de la Universidadde Costa Rica; que como se aprecia en el recurso de amparo –que sirve de basea esta acción- existe la amenaza de retirarle a sus empresas varias contrataciones administrativas actuales en virtud de la ley posterior aquí impugnada, lo que sería retroactividad ilegítima; que se crea el marco para que de hecho y de derecho se consolide un monopolio, en perjuicio de la empresa privada y de los consultores en general, lesionándose situaciones contractuales establecidas presentes y futuras potenciales, lo que pone en grave riesgo empresarial y compromete el futuro económico de sus firmas; que la ley impugnada posibilita, de hecho, que se les saque de contrataciones administrativas sin seguirse un debido proceso ni mediar incumplimiento de su parte; que las normas cuestionadas incentivan y provocan que se omita el procedimiento de contratación administrativa constitucionalmente preceptuado creando una desigualdad contra los potenciales oferentes consultores, laboratorios y profesionales del sector, a favor de LANAMME. Finalmente, solicita que se declare la inconstitucionalidad de los artículos 5 y 6 de la Ley 8114.

2. -

El artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional faculta a la sala a rechazar de plano o por el fondo, en cualquier momento, incluso desde su presentación, cualquier gestión que se presente a su conocimiento que resulte ser manifiestamente improcedente, o cuando considere que existen elementos de juicio suficientes para rechazarla, o que se trata de la simple reiteración o reproducción de una gestión anterior igual o similar rechazada.

R.e.M.S.C.; y,

Considerando:

I.-

Como asunto base de esta acción figura el recurso de Amparo Número 01-010025-0007-C0 en el cual el aquí promovente, actuando en lo personal y como representante de la firma actora, invoca en su fundamento la inconstitucionalidad de las normas impugnadas.

II.-

En la primera parte de la acción se cuestiona el procedimiento de formación de la Ley N.8114, alegando que la redacción que finalmente se le dio por el legislador al artículo 6, no fue consultada a la Universidad de costa Rica y que la omisión invalida a esa norma y al artículo 5 del mismo cuerpo legal. Sobre este aspecto, ya la sala se pronunció en el voto 2001-02642, al responder a la consulta legislativa facultativa que fue formulada en relación con el proyecto de dicha ley:

“VI.-

Sobre el alegato de que los informes de las autoridades consultadas los días 28 y 29 de noviembre no pudieron ser considerados para la presentación de mociones de fondo. En sentencianúmero 1633-93, de las catorce horas treinta y tresminutos del trecede abril de mil novecientosnoventay tres, esta S. algunas reglasfundamentales sobre las consultas obligatorias a las institucionales autónomas por parte de la Asamblea Legislativa en lostérminos siguientes:

La consulta obligatoria prevista en el citado artículo 190 tiene su antecedente inmediato en unamoción que presentó la fracción Social Demócrata en la Asamblea Nacional Constituyente, para que se incluyese una norma cuyo texto sería el siguiente:

N. discutirse en la Asamblea Legislativa ningún proyecto de ley relativo a materias encomendadas a una institución Autónoma, sin que la respectiva institución haya rendido dictamen al respecto. Dicho dictamen deberá incluirse y publicarse, obligatoriamente, como uno de los considerandos de la ley que se aprueba. “ (Actas de la Asamblea nacional constituyente, Nª.166).

Esta redacción fue percibida comoun modo de restarle atribuciones a la Asamblea Legislativa (idem), y era, sin duda, un medio bastante explícito de condicionar la decisión legislativa puesto que incidía no solo en la validez sino, sobre todo en la legitimidad de la decisión. La simple consulta obligatoria dispuesta finalmente en el artículo 190 no tiene esas proporciones: convierte a la institución consultada en una suerte de organismo auxiliar de la Asamblea para la toma de una decisión que corresponde a ésta en exclusiva (artículo 121 constitucional). No es la consulta, sin embargo, una mera formalidad procesal, carente de sentido o finalidad sustantiva, puesto que con ella se persigue una finalidad tocante a la idoneidad o calidad de la ley para obtener los resultados concretos que se quiere lograr con ella. De tal manera que la consulta debe hacerse en oportunidad procesal tal que la Asamblea tenga oportunidad real de escuchar la opinión consultiva, es decir, de atenderla y considerarla;dicho de otro modo, lo que explica y justifica el artículo 190 es que la Asamblea cuente realmente con una oportunidad suficiente, durante el proceso, para conocer y apreciar la opinión consultiva antes de tomar una decisión. Se trata, por otra parte, de una opinión que se pide sobre un proyecto determinado, que no es otro que el que ha sido sometido al conocimiento legislativo mediante el ejercicio de la iniciativa. La consecuencia de la opinión puede ser la enmienda del proyecto, caso en el cual (sobre todo si esto ocurre en el llamado usualmente “trámite de Comisión”) implica que la consulta no versa necesariamente sobre el “proyecto definitivo”: por el contrario, la consulta en tal supuesto, habría conducido la voluntad legislativa a configurar un texto diverso del originalmente presentado”. (El subrayado no forma parte del original).

La mayoría de los informes brindados por las instituciones consultadas los días veintiocho y veintinueve de noviembre de dos mil fueron recibidosentre el doce y el veintiuno de diciembre, sin embargo dicha circunstancia no resulta imputable a la Asamblea Legislativa. Habiendo sido formuladas las consultas en las fechas indicadas, lo cierto es que su vencimiento ocurrió en fechas diez y once de diciembre de dos mil. En vista de lo anterior, y considerando que el proyecto en cuestión fue dictaminado por la Comisión Permanente de AsuntosHacendarios en fecha once de diciembre de dos mil, es claro que los diputados tuvieron tiempo suficiente para analizar los argumentos contenidos en las respectivas respuestas, y formular mociones de fondo antes del vencimiento del plazo establecido en el artículo 137 del reglamento de la AsambleaLegislativa. El hecho de que algunas instituciones hayan emitido sus respuestas en forma tardía no obligó a la Asamblea a postegar el conocimiento de la iniciativa hasta que todas y cada una de las consultas hubieran sido atendidas. La únicaposibilidad que tendría de hacerlo ocurriría en casode que aprobara una prórroga en el plazo para informar. No obstante, dicha opción constituye una competencia discrecional de la Asamblea, ya que ni la Constitución Política ni el Reglamento de la Asamblea Legislativa la obligan a aprobar la prórroga que pueda requerirle una institución consultada. Por lo anterior, el hecho de que a la Universidad de Costa Rica, el instituto Nacional de Fomento Cooperativo y la Caja Costarricense de Seguro Social no se les haya dado respuesta a las gestiones planteadas los días cuatro y once de diciembre de dos mil, respectivamente (folios 164, 242 y 244 del expediente legislativo) tampoco constituye un vicio esencial del procedimiento legislativo. Las consultas fueronhechas en el momento procesal oportuno, fueron incluidas en el expediente legislativo y puestas así en conocimiento de los diputados cuando todavía corría el plazo para ejercer su derecho de enmienda.

Todo lo anterior lleva a este tribunal a determinar que, en cuanto a estos aspectos, no existen los vicios acusados por los consultantes

.

O. en ese texto, que si bien el asunto fue considerado de manera general respecto de las consultas obligatorias a las instituciones autónomas, ahí se menciona en forma expresa a la Universidad de Costa Rica. En consecuencia, este extremo de la acción resulta infundado y debe desestimársele.

III.-

En lo concerniente a la autonomía universitaria y su relación con los preceptos legales 5 y 6 aquí impugnados, es oportuno recordar lo que la S. dijo en el voto antes citado:

“XI.-

Asignación de competencias al Laboratorio de Materiales y Modelos Constructivos de la Universidad de Costa Rica. A juicio de los diputadosconsultantes, la asignación de competencias en materia de inspección de la red vial, capacitación entre otrasque hacen los artículos 5 y 6 del proyecto en estudio al Laboratorio de Materiales y Modelos Constructivos de la Universidad de Costa Rica lesiona la autonomía con que está investida dichainstitución de conformidad con los términos del artículo 84 de la Constitución Política. D. referidos numerales lo siguiente:

ARTICULO 5.-

La suma correspondiente al tres por ciento (3%) será girada por la Tesorería Nacional al CONAVI para que este lo entregue a la universidad de Costa Rica, para que los administre bajo la modalidad presupuestaria de fondos restringidos vigente en esa entidad universitaria, por medio de su Laboratorio Nacional de Materiales y Modelos Estructurales, quien velará por que estos recursos sean aplicados para garantizar la calidad en la red vial nacional, de conformidad con lo establecido en el artículo 6 de la presente Ley. En virtud del destino específico que obligatoriamente se establece en esta Ley a los recursos destinados al Laboratorio Nacional de Materiales y Modelos Estructurales, se establece que tales fondos de ninguna manera afectarán a la Universidad de Costa Rica en lo que concierne a la distribución de las rentas que integran el Fondo Especial para el financiamiento de la Educación Superior, según las normas consagradas en el artículo 85 de la Constitución Política.

ARTICULO 6.-

De la fiscalización para garantizar la calidad de la red vial nacional. Para lograr la eficiencia de la inversión pública, el Laboratorio Nacional de Materiales y Modelos estructurales de la Universidad de Costa Rica, realizará permanentemente las siguientes tareas:

a)Programas de formación y acreditacióna técnicos de laboratorio.

b)A. técnicas de proyectosen ejecución.

c)Evaluación bienal de la totalidadde la red nacional pavimentada.

d)Evaluación anual de las carreterasy puentes en concesión.

e)Actualización del Manual de especificaciones y publicación de una nueva edición (revisada y actualizada) cada diez años.

f)A. técnicas a loslaboratorios que trabajan para el sector vial.

g)Asesoría técnica al jerarca superior de la Dirección de Vialidad del MOPT y al Ministro y Viceministro del sector.

h)Ejecución y auspicio de programas de cursos de actualización y actividades de transferencia de tecnología dirigidas a ingenieros e inspectores.

i)Programas de investigación acercade los problemas de la infraestructura vial pavimentada del país.

Del resultado final de las auditorias técnicasa proyectos en ejecución y de las evaluaciones que hagaa la red nacional pavimentada y a la carreteras y puentes en concesión, el Laboratorio Nacional de Materiales y Modelos Estructurales de la Universidadde Costa Rica informará, para lo que en derecho corresponda, a la asamblea Legislativa, al Ministerio de la Presidencia, Ministerio de Obras Públicas y a la Defensoría de los Habitantes.

No cabe duda que la forma imperativa que utiliza el artículo 6 y las funciones que se le asignaba al Laboratorio Nacional de Materiales y modelosEstructurales de la Universidad de Costa Ricaviolentan la autonomía universitaria establecida en el artículo 84 de la Constitución Política. Tradicionalmente este Laboratorio ha entrado en convenios con el Estado y otras instituciones para ejercer funciones semejantes a las que se le ordenanen el artículo 6 cuestionado, lo cual resultacompatible con la autonomía universitaria, pero no por la vía de la imposición unilateral de tareas ajenas al quehacer educativo. El Estado puede entraren convenio con el Laboratorio para que éste asumalas mismas funciones del artículo 6, pero será la universidad de Costa Rica en ejercicio de suautonomía la que determinará las funciones que puedaasumir como parte de su gestión universitaria, y elEstado podrá cubrir los costoscon los recursosestablecidos en el artículo 5 del proyecto consultado. Por su parte el artículo 5 no hace másque asignar fondos para fines específicos, lo cual no resulta inconstitucional, siempre que se sigan las vías convencionales mencionadas anteriormente. En vista de lo anterior, resulta inconstitucional el artículo 6 del proyecto no así el artículo 5”.

De ese texto interesa destacar que la S. resolvió que el estado y la Universidad de Costa Rica pueden entrar en convenios –fórmula consensual- para que ésta asuma, mediante el Laboratorio en referencia, las funciones que indicaba el artículo 6 del proyecto, que corresponden a la norma legal del mismonúmero hoy vigente. De esta manera, será la Universidad en ejercicio de su automía, quiendetermine las actividades que puede realizar, “siempre que se sigan las vías convencionales”. En concordancia con loanterior, del examendel artículo 6 ahora impugnado, no sedesprende vicio de inconstitucionalidad. Enlo que interesa, ese precepto dice:

Fiscalización para garantizar la calidad de la red vial nacional. Para lograr la eficiencia de la inversión pública, la universidad de Costa Rica podrácelebrar convenios con el consejo Nacional de vialidad (CONAVI) a fin de realizar, por intermedio de su Laboratorio Nacional de Materiales y ModelosEstructurales, las siguientestareas:

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De ese texto normativo se desprende que la redacción finalmente establecida por el legislador observó lo expresado al evacuar la consulta mediante el voto que se citó, es decir, adoptó la fórmula convencional y eliminó la imposición unilateral. En consecuencia, los reproches que en este sentido se han formulado, incluyendo lo que se alega respecto del artículo 5 impugnado, que corresponde al mismo número del proyecto, también deben ser desestimados.

IV.-

El accionante sostiene que las normas cuestionadas constituyen un monopolio ilegítimo, violentado así las libertades de empresa y comercio, lo que posibilitará la ruina de quiénes se dedican a la consultoría en la materia de vialidad. Asimismo, asevera que esos preceptos quebrantan el principio de igualdad y el régimen de contratación administrativa. Para dilucidar esta cuestión es importante analizar qué estableció el legislador con las reglas cuestionadas. En el artículo 5 de ley dispone la forma de distribuir los recursos financieros provenientes de la recaudación del impuesto único sobre los combustibles. De un porcentaje del treinta por ciento que corresponde al consejo Nacional de Vialidad, ordena asignar hasta el tres por ciento “para garantizar la máxima eficiencia de la inversión pública de reconstrucción y conservación óptima de la red vial costarricense”. Este último porcentaje es el que finalmente se va a entregar a la Universidad de costa Rica en calidad de administración, mediante el referido Laboratorio, “el cual velará por que estos recursos se apliquen para garantizar la calidad de la red vial nacional, de conformidad con el artículo 6”. Varias cosas sumamente relevantes se desprenden de estas disposiciones. Primero, el legislador está asignado recursos públicos –que provienen directamente de los contribuyentes – a un ente administrativo, es decir, a la Administración Pública descentralizada. Segundo, la situación reviste un evidente interés público, como es, la aplicación de esos fondos al mejoramiento del complejo vial del país.Tercero, la normativa corresponde a la potestad del Estado de diseñar su estrategia de inversión pública. Los anteriores elementos configuran un estado de situaciones jurídicas que conduce a conclusiones distintas de las del accionante. Para comenzar, no existe un monopolio, sino una forma legítimamente dispuesta para destinar los dinerospúblicos, en aras de buscar eficiencia. Del mismo modo, las normas no contienen aspectos específicos que lesionen o restrinjan la libertad de comercio, o el derecho a la igualdad, de los agentes económicos privados que se relacionan con el tipo de consultorías que indica la acción. Finalmente, no se quebrantan las reglas de la contratación administrativa, porque se trata de una asignación de recursos que por las razones antes expuestas sobre autonomía, se condicionó a la figura del acuerdo. En consecuencia, estos extremos de la demanda de inconstitucionalidad también deben rechazarse.

V.-

Tampoco contienen las normas impugnadas, disposiciones relativas a contratos constitutuidos con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 8114. En todo caso, la regla que rige para el tipo de situaciones que señala el accionante, fue expuesta en el mismo voto 2001-02642, el cual resolvió, si bien en relación con otra materia, pero como un principio general en lo concerniente a las contrataciones públicas:” Es evidente que las relaciones actualmente

reguladas por los contratos de comprade elegía

firmados entre el Instituto y lasempresas

cogeneradoras no pueden sermodificados, en perjuicio

de los derechos subjetivos de las partes, de conformidad con la garantía consagrada en el artículo 34 de la Constitución Política. En todo caso, si así lo hiciere, sería patrimonialmente responsable. Envirtud de lo anterior, no resulta inconstitucional la derogación del artículo 19 de la Ley 7200 en el tanto se interprete que a las empresas cogeneradoras de electricidad les es aplicable el artículo 8 inciso g) de la Ley del Impuesto sobre la Renta, y que además se interprete que la ley no puede variar el equilibrio financiero de los contratosfirmadoscon el Instituto Costarricense de Electricidad actualmente vigentes”.

El principio se sintetiza diciendo que los contratosdebidamente constituidos bajo la vigencia de una ley anterior, no pueden ser modificados por la ley nueva en perjuicio de los derechos patrimoniales o de las situaciones jurídicas consolidadas que esos acuerdos contengan, al tenor de lo dispuesto por los artículos 34 y 45 de la Constitución Política.

VI.-

Las cuestiones relativas a las contrataciones particulares de la aquí accionante, no corresponden ser resueltas en esta vía y han de ser dilucidadas dentro del recurso de amparo que figura como asunto previo.

VII.-

En conclusión, los reclamos de inconstitucionalidad que se han formulado carecen de fundamento y por ello, procede desestimar la acción. Ponen nota los Magistrados Arguedas Calzada.

Por tanto:

Se rechaza de plano la acción en cuanto a la alegada falta de consulta a la Universidad de Costa Rica y al principio de irretroactividad de la norma; y por el fondo en todo lo demás.-

LuisFernando Solano C.

Presidente.

Luis Paulino Mora M.Eduardo Sancho G.

Carlos M. Arguedas R.Ana V.C.M.

Adrián Vargas B.Susana Castro A.

NOTA DE LOS MAGISTRADOS ARGUEDAS Y CALZADA.Redacta el primero.

Prescindimos de la nota que anunciamos enoportunidad de resolverse la presente acción.

C.M.. Arguedas R.Ana V.C.M.