Sentencia nº 01428 de Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, de 21 de Febrero de 2003

Res:2003-01428

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. S.J., a las diez horas con cincuenta minutos del veintiuno de febrero del dos mil tres.-

Recurso de amparo interpuesto por A.G.W., en su condición de apoderado generalísimo sin límite de suma de ADUANEROS CHINCHILLA SOCIEDAD ANÓNIMA,contra la DIRECTORA GENERAL DE ADUANAS.

Resultando:

1. -

   Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 6 horas y 50 minutos del 20 de setiembre de 2002 (folio 1), el recurrente manifiesta que la Dirección General de Aduanas pretende sancionar a la amparada con una suspensión de un año en su función como auxiliar de aduanas, amparándose únicamente en lo estipulado en el Reglamento y no en la Ley General de Aduanas, a pesar de que la falta se le atribuye a la compañía “A.P.C. S.A.” no se encuentra tipificada como tal en ninguna de las dos normativas. A la amparada se le atribuye, como falta por incumplimiento de sus obligaciones, la no presentación de la conciliación bancaria correspondiente a noviembre de 1999 —lo cual no es cierto, ya que ésta, aunque tardíamente, fue presentada ante la Administración Aduanera el 7 de febrero del 2000—. Por lo tanto, “A.P.C. S.A.” no ha incumplido con lo estipulado en el artículo 95 inciso b) del CAUCA II, y tampoco lo ha hecho en relación con las obligaciones contenidas en el artículo 111 y 262 del Reglamento a la Ley General de Aduanas y mucho menos al inciso e) del artículo 241 de la Ley General de Aduanas. Alega el reclamante que dicho articulado únicamente impone una obligación a cargo del Auxiliar de Aduanas de mantener una cuenta corriente y de presentar los estados de cuenta o conciliaciones bancarias en forma mensual, con la consecuente sanción de inhabilitación por un año en caso de que no se cumpla con tal obligación. Sin embargo, en el caso de la amparada, se pretende extender tal sanción a la presentación tardía, cuando ninguna de las normas que fundan la intervención de la Administración lo prevén.De ahí que la Administración incurre en una conducta irregular de tipificación por analogía, lo cual, en materia sancionatoria, está prohibido, ya que actuación se constituye en un procedimiento irregular de creación del derecho sancionador y que contraviene la jerarquía de las normas, ya que no obstante que la Administración, vía Reglamentaria, puede desarrollar las normas de rango legal, jamás puede desarrollar una ley que no contenga un supuesto determinado, que es precisamente lo que sucede en este caso, ya que ni la Ley ni el Reglamento aludidos establecen una sanción por presentar tardía de los estados de cuenta o conciliaciones y, no obstante, por vía interpretativa extensiva, la Administración pretende sancionar una conducta no tipificada corno falta en la normativa, a partir de una norma que establece una sanción solamente en caso de que se produzca un incumplimiento total de la obligación del Auxiliar de Aduanas. Solicita el recurrente que se declare con lugar el recurso con las consecuencias de ley.

2. -

   Por resolución de las 11:34 horas del 21 de octubre de 2002, la Presidencia de esta S. le dio curso al presente amparo (folio 24).

3. -

   Informa bajo juramento S.C.S., en su calidad de D. General de Aduanas (folio 25), que la Dirección General de Aduanas procedió a iniciar un procedimiento Administrativo tendiente a determinar la comisión o no de la infracción contenida en el artículo 241 inciso e) de la Ley General de Aduanas, por parte del Auxiliar de la Función Pública “A.P.C. S.A.”, al no presentar la conciliación de la cuenta corriente correspondiente al mes de noviembre de 1999. Así, el Director General en resolución RES–DCF–025–2001 de 16 de marzo de 2001, dictó acto final en ese procedimiento, en el cual determinó que la agencia en cuestión era acreedora de la sanción contenida en el artículo 241 inciso e) de la Ley General de Aduanas.Posteriormente, esa Dirección declaró sin lugar el recurso de reconsideración, interpuesto contra el acto indicado anteriormente, mediante resolución RES-DCF-071-2001 del 01 de junio del 2001, y con oficio DCF-DL-145-2001 procedió a elevar el expediente ante el Tribunal Aduanero Nacional, a fin de que dicho órgano se pronunciara sobre el recurso de apelación interpuesto contra el acto final (RES-DCF-025-2001 del 16 de marzo de 2001). Por resolución N° 101-2001 del 28 de junio de 2001, el Tribunal Aduanero Nacional anuló todo lo actuado a partir del acto de apertura, aduciendo incompetencia de la División de Control y Fiscalización para iniciar los procedimientos administrativos. Contra esa resolución se presentó demanda de lesividad el 20 de agosto del 2001 en el II Circuito Judicial de San José (folios 103–141 del expediente administrativo adjunto). Ante la nulidad decretada por vicios procedimentales, se dictó nuevamente inicio de procedimiento, mediante resolución RESDCF-094-2002 del 22 de mayo del 2002; suscrita por el Director General de Aduanas. Luego de conocidos los alegatos y pruebas ofrecidas, se dictó la resolución RES-DCF-136-2002 del 09 de agosto de 2002, en la cual se decretó la suspensión por un año en el ejercicio de actividades aduaneras de “A.P.C. S.A.” Refiere la informante que dicha resolución indicaba que la suspensión se haría efectiva en el momento en que el acto adquiriera firmeza, lo cual ocurrirá cuando se hayan han agotado los recursos que proceden contra ella, sea reconsideración y apelación.El día 27 de setiembre del 2002, se dictó la resolución RESDCF-177-2002, en virtud de la cual se suspendió el procedimiento sancionatorio incoado contra A.P.C.S., hasta el momento en que exista pronunciamiento judicial respecto de la demanda de lesividad interpuesta contra la sentencia 101-2001 del Tribunal Aduanero Nacional, lo anterior con el fin de evitar la coexistencia de criterios contradictorios en sede administrativa y judicial (folios 199 del expediente administrativo adjunto).La resolución antes citada fue debidamente notificada a los interesados el día 03 de octubre del año en curso.La informante considera que el procedimiento seguido por la Autoridad Aduanera se encuentra apegado estrictamente a la Constitución Política y a la normativa aduanera, en específico a los artículos 192 a 204 de la Ley General de Aduanas, 525 a 532 del Reglamento a la Ley General de Aduanas. Solicita que se desestime el recurso planteado.

4. -

   En los procedimientosseguidos se han observado las prescripciones legales.

   Redacta el magistrado J.L.; y,

   Considerando:

   I.-

   Objeto del recurso.El reclamante asegura que, en su caso, se ha violado los artículos 11 y 39 de la Constitución Política, y el artículo 13 del CAUCA, ya que la obligación de presentar estados de cuenta debidamente conciliados no se encuentra contemplada en la Ley General de Aduanas, por lo que esa L. tampoco incluye sanción alguna a ese respecto.Por lo tanto, a su criterio, laAdministración ha violado el Principio de Reserva de Ley.

   II.-

   De relevancia pararesolver el presente asunto, se tiene por acreditado:

   1)La Dirección General de Aduanas, por nota comunicada a la compañía amparada “A.P.C. S.A.” el 6 de enero de 2000, le requirió formalmente la presentación de la conciliación de su cuenta corriente correspondiente al mes de noviembre de 1999 (folio 14).

   2)Por resolución RESDCF-094-2002 del 22 de mayo del 2002; suscrita por el Director General de Aduanas se abrió procedimiento administrativo en contra de “Aduaneros Pablo Chinchilla S.A.” por haber presuntamente, violado el artículo 30 inciso c) de la Ley General de Aduanas, el artículo 95 inciso b) del CAUCA II, y los artículos 111 y 262 Reglamento a la Ley General de Aduanas; todo lo cual hacía incurrir a la compañía citada en el supuesto contemplado en el artículo 241 inciso e) de la Ley General de Aduanas (folio 146 del expediente administrativo adjunto).

   3)La Directora General de Aduanas dictó la resolución RES-DCF-136-2002 del 09 de agosto de 2002, en la cual se decretó la suspensión por un año en el ejercicio de actividades aduaneras de “A.P.C. S.A.” (folio 168 del expediente administrativo adjunto).

   4) La compañía amparada “A.P.C.S.A.”, presentó la conciliación bancaria del mes de noviembre de 1999, tres meses después (informe visible a folios 25 a 43).

   III.-

   El artículo 29 de la Ley General de Aduanas —lo ha dicho la Sala en la sentencia Nº 2002-00843 de las 15:53 horas del 30 de enero del 2002— establece que, para poder operar como auxiliares de la función pública aduanera, las personas deben cumplir con los requisitos establecidos en esa ley, en los reglamentos y los que se dispongan en la resolución administrativa que los autorice como auxiliares. También se indica en esa norma que el auxiliar que, luego de haber sido autorizado, deje de cumplir con algún requisito general o específico, no podrá operar como tal hasta que demuestre haber subsanado el incumplimiento. Por su parte, el artículo 30 de ese mismo cuerpo normativo establece las obligaciones básicas a las cuales se encuentran sujetos los auxiliares de la función pública aduanera:

   "Artículo 30.-

   Obligaciones

   Son obligaciones básicas de los auxiliares:

   a) Llevar registros de todas sus actuaciones y operaciones ante el Servicio Nacional de Aduanas, en la forma y condiciones que establezca la Dirección General de Aduanas. Los registros estarán a disposición de las autoridades aduaneras competentes cuando los soliciten, en cumplimiento de sus facultades de control y fiscalización.

   c) Proporcionar la información sobre su gestión, en la forma y por los medios que establezca la Dirección General de Aduanas, mediante disposiciones de carácter general.

   h) Cumplir con las demás obligaciones que les fijan esta ley y sus reglamentos y con las disposiciones que establezca la autoridad aduanera, mediante resolución administrativa o convenio."

   Frente al conjunto de obligaciones y deberes a los cuales se encuentran sujetos los auxiliares de la función pública aduanera, se ubican las potestades de control y fiscalización que le han sido otorgadas a la Administración y que le permiten corroborar el adecuado ejercicio de las labores de tales auxiliares. En ese sentido, la Ley General de Aduanas en los artículos 22, 23 y 24, establece atribuciones aduaneras referidas, directamente, a las potestades de fiscalización y control de la Administración Aduanera, respecto de las actividades propias del ámbito de su competencia.De estos, el artículo 24 inciso j) dispone que una de las atribuciones con que cuenta la autoridad aduanera es el verificar que los auxiliares de la función pública aduanera cumplan con sus requisitos, deberes y obligaciones. La Sala ha dicho (vid. la resolución Nº 2002-00843 de las 15:53 horas del 30 de enero del 2002) que el cumplimiento de las obligaciones de los auxiliares de la función pública aduanera “... ha sido protegido en la Ley General de Aduanas por un régimen sancionatorio aplicable a tales auxiliares cuando contravienen las obligaciones derivadas de sus actividades. Al respecto, los artículos 230 a 234 de la Ley General de Aduanas establecen las generalidades relativas a las infracciones administrativas y tributarias aduaneras. En tales numerales se establece que constituye infracción administrativa o tributaria aduanera, toda acción u omisión que contravenga o vulnere las disposiciones del régimen jurídico aduanero sin que se califique como delito y son sancionables en vía administrativa por la autoridad aduanera, previa realización de un procedimiento administrativo en el cual se garantizará el derecho de defensa. Tales infracciones pueden ser penalizadas con la suspensión del auxiliar de la función pública aduanera o bien, con una multa y la determinación de las mismas dependerá de la gravedad de la falta cometida.”En este contexto, cabe recordar que el artículo 241 de la LeyGeneral de Aduanas dispone:

   Será suspendido por un año del ejercicio de su actividad aduanera ante la autoridad aduanera, el auxiliar de la función publica aduanera que:

   e) Estando obligado, no mantenga o no envíe los registros e informes sobre su gestión o sobre las mercancías importadas, exportadas, reimportadas, reexportadas, recibidas, depositadas, retiradas u objeto de otras operaciones a las autoridades aduaneras correspondientes o lo efectúe por medios o formatos no autorizados.

   (...)

   IV.-

   Sobre el Principio de Reserva de Ley. Alega la Autoridad recurrida que las actuaciones de su representada se han apegado estrictamente a lo dispuesto en los artículos 111 y 262 del Reglamento General de Aduanas, en relación con los numerales 30 inciso c) y 241 inciso e) de la Ley General de Aduanas. En cambio, el recurrente estima que la obligación de presentar estados de cuenta debidamente conciliados, mensualmente, no se encuentra prevista en el citado artículo 241 inciso e) de la Ley General de Aduanas, ni tampoco en ninguna otra parte de esa ley, por lo que se violan los Principios de Tipicidad en sede Administrativa, y de Reserva Legal.Al respecto, es necesario recordar que la jurisprudencia constitucional ha señalado en forma reiterada que, de conformidad con el Principio de Reserva de Ley, la regulación de los derechos fundamentales está reservada exclusivamente a la ley formal. Así, en lo conducente, en la Sentencia N° 2002–1764 de las 14:37 horas del 20 de febrero de 2002Sala dijo:

   ... sobre el tema de la reserva de ley la jurisprudencia de esta S. ha sido abundante y coincidente; se afirma que tiene desarrollo legal específico en lo que dispone la Ley General de Administración Pública en los artículos 19 y 124 al señalar, respectivamente, que: ‘el régimen jurídico de los derechos constitucionales estará reservado a la ley’ y que ‘los reglamentos, circulares, instrucciones y demás disposiciones administrativas de carácter general no podrán establecer penas ni imponer exacciones, tasas, multas ni otras cargas similares’. Nuestra doctrina constitucionalista establece que este principio se inserta en el sistema de libertad que garantiza el artículo 28 constitucional, y de él se desprenden tres reglasde importancia para la acción en estudio. Han dicho losprecedentes de la Sala al respecto:

   ‘el artículo 28 de la Constitución Política preserva tres valores fundamentales del Estado de Derecho costarricense: a) el principio de libertad que, en su forma positiva implica el derecho de los particulares a hacer todo aquello que la ley no prohíba y, en la negativa, la prohibición de inquietarlos o perseguirlos por la manifestación de sus opiniones o por acto alguno que no infrinja la ley; b) el principio de reserva de ley, en virtud del cual el régimen de los derechos y libertades fundamentales sólo puede ser regulado por ley en sentido formal y material, no por reglamentos u otros actos normativos de rango inferior; y c) el sistema de la libertad, conforme el cual las acciones privadas que no dañen la moral, el orden público o las buenas costumbres y que no perjudiquen a tercero están fuera de la acción, incluso, de la ley. Esta norma, vista como garantía implica la inexistencia de potestades reglamentarias para restringir la libertad o derechos fundamentales, y la pérdida de las legislativas para regular las acciones privadas fuera de las excepciones, de ese artículo en su párrafo 2º, el cual crea, así, una verdadera ‘reserva constitucional’ en favor del individuo, a quien garantiza su libertad frente a sus congéneres, pero, sobre todo, frente al poder público. La inmediata consecuencia de esto es que, si bien existe una potestad o competencia del Estado para regular las acciones privadas que sí dañen la moral o el orden público, o perjudiquen los derechos iguales o superiores de terceros; sin embargo, como ya lo había dicho la Corte Plena en el fallo citado, no es cualquier tipo de disposición estatal la que puede limitar esas acciones privadas dentro de las excepciones previstas por dicho artículo 28, sino únicamente las normativas con rango de ley, excluyéndose así, expresamente, los ‘decretos’ o ‘decretos reglamentarios’ dictados por el Poder Ejecutivo, y los ‘reglamentos autónomos’, dictados por el mismo Poder Ejecutivo o por las entidades descentralizadas para la autorregulación de sus funciones, o servicios, lo mismo que por cualquier otra norma de igual o menor jerarquía)

   V.-

   Análisis del caso concreto. El artículo 262 del Reglamento a la Ley General de Aduanas establecelo siguiente:

   El agente aduanero está obligado a comunicar a la aduana de control, cualquier dato o información que incida en la veracidad del registro de la cuenta corriente y presentar mensualmente a la aduana de jurisdicción, el estado de la cuenta, con indicación de los débitos y créditos debidamente conciliados.

   A este respecto, lo primero que puede observarse es que la norma reglamentaria, en sí misma, no prevé ningún castigo.Por lo tanto, el quid de la cuestión radica en determinar, en primer lugar, si la presentación de los estados de cuenta conciliados —exigidos reglamentariamente— puede considerarse como parte del concepto de “los registros e informes sobre su gestión” contemplado en el inciso e) del artículo 241 de la Ley General de Aduanas y, en segundo lugar, si es posible establecer por la vía meramente reglamentaria, el plazo que, en la especie, supuestamente determina la aplicación de la sanción cuestionada.En cuanto a la primera interrogante, vale decir que el Diccionario de la Lengua Española de la Real Academia, define gestionar como hacer “... diligencias conducentes al logro de un negocio o de un deseo cualquiera.”Y asimismo, define negociar, entre otras acepciones, de la siguiente forma: “Tratar asuntos públicos o privados procurando su mejor logro”. Así las cosas, si se recuerda, por una parte, que los Agentes Aduaneros son auxiliares de la función pública aduanera y, por esa razón, están especialmente llamados a cumplir los requisitos establecidos por leyes y reglamentos y, por la otra, que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 95 inciso d) del CAUCA y los artículos 111, 156 y siguientes del Reglamento a la Ley General de Aduanas, deben mantener en la aduana en que operan una cuenta corriente, se concluye sin mayores problemas que esto último, efectivamente, forma parte de su gestión; razón por la cual la obligación de informar sobre el estado de la cuenta aludida estaría, claramente, comprendida en el supuesto previsto por el inciso e) del artículo 241 de la Ley General de Aduanas. En lo tocante al segundo problema, la ley es clara en exigir que los Agentes Aduaneros deben proporcionar la información sobre su gestión (artículo 30 inciso c de la Ley General de Aduanas) y añade que se aplicará suspensión, de un año, al Agente Aduanero que no mantenga o no envíe los registros e informes sobre su gestión, estando obligado a ello. Por consiguiente, es la propia ley —y no el reglamento— la que establece la tipicidad de la infracción administrativa.Por lo mismo, visto que aquí existe una clara obligación de la amparada de presentar mensualmente ante la Administración el estado de su cuenta, con indicación de los débitos y créditos debidamente conciliados, no se observa aquí ningún quebranto del Principio de Reserva de Ley, y así se declara.

   VI.-

   Conclusión. Con base en las anteriores consideraciones, se impone desestimar el presente recurso, como en efecto se hace.

   Por tanto:

   Se declara SINLUGAR el recurso.

   Ana Virginia Calzada M.

   Presidente

   Adrián Vargas B.Gilbert Armijo S.

   Ernesto Jinesta L.José Luis Molina Q.

   José Miguel Alfaro R.Fabián Volio E.