Sentencia nº 03671 de Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, de 22 de Marzo de 2006

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. S.J., a lascatorce horas con treinta minutos del veintidós de marzo de dos mil seis.-

Consulta legislativa facultativa de constitucionalidad interpuesta por los diputados C.S.R., J.M.C.B., E.M.R.A., T.A.M., R.A.G., F.M.C., C.S.R., R.A.V.G., Q.J.M., G.V.L., R.A.C.Z., P.G.G. y G.V.R., respecto del proyecto de “L. de Pacto F. y Reforma F. Estructural", expediente legislativo número N° 15.516.

Resultando:

1. -

   La consulta se recibió en la Secretaría de la S. a las 10:30 horas del 20 de febrero del 2006. La copia certificada del expediente legislativo número 15.516 se recibió en la S. el día 2 de marzo del 2006 y fue turnado para su estudio el día 6 de marzo del 2006. En consecuencia, el plazo para evacuar la consulta vence el día 6 de abril del 2006.

2. -

   Consultan las y los señores diputados que en la tramitación de la iniciativa del proyecto de ley tramitado en el expediente No. 15.516 se ha incurrido en violaciones tanto de procedimiento como aspectos de fondo. En cuanto al procedimiento aducen que las infracciones alegadas tuvieron lugar principalmente en tres de las etapas procesales referidas al trámite, durante las etapas de dictamen, así como respecto de aquellas relativas al tercer y cuarto paquete de mociones de fondo presentadas al amparo del artículo 137 del Reglamento de la Asamblea Legislativa. Refieren que es inconstitucional el acuerdo número 6163 del 2 de marzo del 2004, relativo al “procedimiento a seguir ante el vencimiento del plazo de una Comisión Especial dictado por la Presidencia Legislativa ” adoptado en la sesión del P. 151 del 2 de marzo del 2004, ya que en virtud de una interpretación equivocada sobre los límites materiales del Reglamento Legislativo, la Presidencia de la Asamblea dictó una resolución mediante la cual “regló” el debate correspondiente a la etapa de dictaminación del proyecto, lesionando los principios de pluralismo político, publicidad, control, parámetros de razonabilidad y proporcionalidad y derecho de enmienda; produciendo que más de cuatrocientas mociones se tuvieran por desechadas sin discutirse ni votarse, como lo manda el Reglamento de la Asamblea, en virtud de la desproporcionada celeridad o prisa que se impuso al trámite de dictamen. De esta manera, el proyecto fue dictaminado sin habérsele practicado una sola enmienda, es decir, tal y como apareció publicado en el Diario Oficial, pues según se señaló, aún restaba la etapa de presentación de mociones al amparo del numeral 137 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, que faculta a los diputados a la presentación de mociones de fondo durante las cuatro primeras sesiones correspondientes a la etapa del primer debate. Alegan los consultantes que dicha resolución fue adoptada sin cumplir con los requisitos previstos en el artículo 207 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, según el cual la interpretación de las disposiciones del Reglamento requiere para ser aprobada, los dos tercios de votos de la totalidad de los miembros de la Asamblea Legislativa. Adicionalmente acusan que el P. Legislativo no tiene competencia, conforme las disposiciones contenidas en el artículo 27 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, para dictar unilateralmente una resolución interpretativa de esta clase, sin la debida aprobación por votación calificada, tal y como lo dispone el artículo 121 inciso 22) de la Constitución Política. Consideran que dicha interpretación infringe los principios democrático y de publicidad. Señalan que durante la sesión plenaria 151 del 2 de marzo del 2004, se violó el derecho de enmienda al diputado M.C., en la medida en que el P. de la Asamblea Legislativa, le negó arbitrariamente el uso de la palabra para sustentar una apelación en contra de haberse incluido en el “Orden del Día”, sin respetar los principios de publicidad y control, el conocimiento de la resolución de comentario, lo cual a su vez infringe el principio democrático, así como lo dispuesto en los artículos 8 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, 25 de la Declaración Americana de Derechos Humanos y Deberes del Hombre, 2.3 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, 8.1, 25.1, 25.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Conforme las disposiciones contenidas en el artículo 137 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, todos los diputados pueden presentar mociones de fondo durante las primeras cuatro sesiones de discusión de un proyecto de ley en primer debate. Para atender el trámite del llamado “tercer” paquete o grupo de mociones de fondo, el P. de la comisión, emitió resoluciones mediante las cuales se regló el debate, operando una reforma tácita al Reglamento Legislativo, pues se desaplicaron normas expresas y claras y se introdujeron prácticas contra legem. Además, en el caso de la segunda resolución, se obviaron los criterios de razonabilidad y proporcionalidad, ya que la distribución de los tiempos para deliberar nunca fue equitativa. Adicionalmente, las propuestas de enmienda fueron agrupadas por bloques temáticos y los tiempos para su defensa distribuidos por fracción política y no, como corresponde, por diputado proponente, lo cual conculca el carácter representativo de los diputados y con ello, el espíritu del artículo 105 de la Constitución Política. Dichas resoluciones son las del 8 de junio del 2004, que consta en el acta de sesión número 60, la del 10 de junio del 2004 de la sesión número 61, la del 9 de agosto del 2004 y la del P. que consta en las actas de las sesiones número 76, 77y 78 mediante la cual se asignaron los tiempos a los diputados proponentes. Estiman que en dichas resoluciones se produjo un quebranto a lo dispuesto en los artículos 1, 11, 121 inciso 22) y 124 de la Constitución Política, en relación con lo establecido en los artículos 5 inciso 4), 129, 207 y 208 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, así como una violación del principio democrático y de los principios de representación, participación, legalidad, pluralismo político, publicidad, control, razonabilidad, proporcionalidad e inderogabilidad singular del Reglamento y el principio de publicidad. Reclaman que la resolución adoptada por el P. de la Comisión en sesión del ocho de junio de dos mil cuatro, reglando el debate para el conocimiento del tercer día de mociones vía artículo 137 del Reglamento de la Asamblea Legislativa es irrazonable, desproporcionada y violatoria del principio democrático, dado el poco tiempo que se concedió para la discusión de cada una de las mociones. Estiman también que con ello se dio una trasgresión de los principios establecidos en el Reglamento interno e inderogabilidad singular de éste. Acusan los impulsores de esta consulta que, durante el trámite de discusión del segundo paquete de mociones vía artículo 137 en la Comisión Especial, al diputado A.S. no le fue resuelta una moción de orden presentada para que se solicitara una prórroga en el plazo de la Comisión, así como para que el P. aplicara un procedimiento de admisión previo a la discusión de las mociones, como forma de reglar el debate. Señalan además, que en el acta de la Comisión Especial que conoció el expediente No. 15.516, número 86, correspondiente a la sesión del dieciocho de agosto de dos mil cuatro, fueron adulterados diversos hechos, según se puede constatar del cotejo del acta en cuestión con las grabaciones efectuadas ese día. Finalmente, en cuanto a aspectos de procedimiento, reclaman quienes formulan esta consulta que la sesión del P. número 31 de siete de febrero de dos mil seis inició sin la concurrencia del quórum que exige el artículo 117 de la Constitución Política. En cuanto al fondo, se consultan por violaciones al Derecho de la Constitución, los artículos 2, 3, 4, 5, 6 que sustentan la creación de la Comisión Nacional de Evaluación de las Instituciones y Programas del Sector Público, por un período de dieciocho meses para que se avoque a estudiar, evaluar y recomendar acciones en materia de rediseño, fusión, eliminación o permanencia de Instituciones y programas del Sector Público; toda vez que siendo ésta una medida de carácter temporal, debería estar ubicada dentro de las disposiciones finales o transitorias de la ley; además de que las funciones que ejercería la Comisión no son propias de la Asamblea Legislativa. Estiman que no es propio de una legislación común determinar aspectos privativos de la competencia de autorregulación de la Asamblea Legislativa, como lo es establecerle al Órgano Legislativo la obligación de designar comisión alguna, así como tampoco fijarle el plazo dentro del cual debe hacerlo; como tampoco es competente la ley para establecer la obligación a la Asamblea de proveer una comisión que no es parte de ésta, pues en ninguna parte del proyecto se dice, de los recursos humanos y materiales necesarios para la conformación de una secretaría técnica de dicha comisión que se crea, ni para determinar cuál comisión conocerá determinados informes, potestades propias del P. de la Asamblea Legislativa; por lo que se le estaría imponiendo en forma directa al Poder Legislativo, el deber de dotarla de los recursos materiales y humanos suficientes para cumplir con la labor de una comisión que le es ajena, lo que contraviene el inciso 22) del artículo 121 constitucional, que establece como potestad del Poder Legislativo el definir su régimen interior. Aunado a lo anterior, la comisión está compuesta por miembros ad honorem, sin embargo se le imponen obligaciones formales, por lo que el proyecto tampoco es claro en las consecuencias jurídicas de un eventual incumplimiento de sus funciones, lo cual compromete los parámetros de razonabilidad; lo cual, a su juicio, contraría los artículos 191, 192 y 140 inciso 1) y 2) de la Constitución Política, por lo que los integrantes de la comisión en cuestión no pueden considerarse funcionarios públicos regulares, que son los únicos que se les puede exigir el cumplimiento de funciones propiamente públicas, además de que deben estar sujetos al principio de legalidad, todo esto por no encontrarse ligados con la Administración Pública, en virtud de una relación laboral propiamente estatutaria, careciendo así de susceptibilidad de imputación de responsabilidades. Mencionan que la L. de Administración Financiera y Presupuestos Públicos establece que le corresponde al Ministerio de Hacienda la rectoría del Sistema de Administración Financiera y la del subsistema de Presupuesto del Gobierno Central, así como al Ministerio de Planificación, por lo que las funciones que se le asignan a la Comisión que se crea, son funciones propias de dos ministerios del Poder Ejecutivo, violentándose así el artículo 9 de la Constitución Política. Asimismo se consulta el artículo 8 de la iniciativa, el cual establece que la creación del Sistema General de Transparencia y Rendición de Cuentas es de orden público e interés social, adicionalmente define su objeto y ámbito de aplicación del Sistema refiriéndolo al artículo 11 de la Constitución Política. Consideran que la ausencia de claridad conceptual respecto de los propósitos del Sistema, su evidente divorcio en relación con el marco constitucional material, y la misma redacción, resultan desorientador para cualquiera. Indican que no se comprende si lo que busca la referida norma es que el Sistema sea aplicable a todos los funcionarios públicos, o si éste se está fundamentado en el principio de legalidad. Agregan que tampoco se desprende, como mandato constitucional (artículo 11), el establecimiento de un sistema de transparencia aislado del ámbito de actuación de la Contraloría General de la República, órgano con competencia constitucional en la materia. Estiman grave que se crea el Sistema General de Transparencia y Rendición de Cuentas sin determinar su naturaleza jurídica, ni su composición, en abierta violación al principio de legalidad y sin embargo, sí se indica que estará bajo la rectoría de un Consejo Nacional de Transparencia y Rendición de Cuentas, que a su vez estará adscrito a la Contraloría General de la República y se establecen una serie de funciones que distan mucho de la competencia de la Contraloría General de la República, órgano constitucional que detenta el monopolio en materia de rendición de cuentas, como entidad fiscalizadora de la Hacienda Pública. Aducen que aún cuando se califique de “órgano auxiliar de la Asamblea”, el Poder Legislativo no podría interferir en el ejercicio de las potestades contraloras, ni distraerla de sus deberes y atribuciones constitucionales u obligarla a asumir funciones de Ministerios. Consideran que dicho artículo violenta el Principio de Seguridad Jurídica, pues no establece taxativamente cuál es el procedimiento que va a seguir la Asamblea Legislativa para la elección de los dos representantes de la ciudadanía, así como los elementos que se tomarán en cuenta para las postulaciones. Por otra parte, expresan que se determina la existencia de una secretaría, que estaría a cargo de un director nombrado por la Contraloría General de la República, en consulta con los otros miembros del Consejo y sus funciones serán establecidas vía reglamento, lo cual, en principio, atenta contra el principio de legalidad, a pesar de que el actual artículo 13 (14 nuevo, de acuerdo con el texto del proyecto facilitado por la Comisión de Redacción) le confieren a dicha secretaría una serie de funciones que ya son propias de otros órganos. En conclusión sostienen que se produce un quebranto a los términos de referencia relativos a los artículos 183 y 184 de la Carta Magna, al imposibilitarse un adecuado desarrollo de las competencias constitucionales asignadas a la Contraloría General de la República, en contraposición con las funciones propias del Poder Ejecutivo, definidas en el artículo 140 constitucional. También se consultan los artículos 15 y 34, referentes a la Creación de la Red Nacional de Información del Desempeño Público Institucional. Señalan que el artículo 15 estatuye una Red Nacional de Información de Desempeño público-institucional, como mecanismo de sistematización de la información de la gestión pública aplicable al ámbito presupuestario y programático, función que de nuevo interfiere con aquellas propias del Ministerio de Hacienda, Ministerio de la Presidencia y del Ministerio de Planificación. Indican que la red operaría bajo la autoridad del MIDEPLAN, pero de conformidad con los lineamientos y directrices establecidos por el Consejo Nacional de Rendición de Cuentas, que es un órgano adscrito a su vez de la Contraloría. Acusan que esta alambicada estructura crea serias dudas respecto a la competencia de la Contraloría de emitir lineamientos y directrices, además de que roza con el principio de legalidad. Adicionalmente refieren que se violentan los principios de legalidad y seguridad jurídica, ya que no queda clara la naturaleza jurídica de la red. Respecto al artículo 34, consideran que éste afrenta al artículo 188 constitucional, por violentar la autonomía del Banco Central, al establecer que el Banco Central de Costa Rica en un término improrrogable de tres meses a partir de la publicación de la L., pondría en conocimiento de la Comisión Permanente de Asuntos Económicos de la Asamblea Legislativa un Programa Financiero que ejecutaría para eliminar, en un plazo de cuatro años, su posición deficitaria, así como una reducción del proceso de dolarización de los depósitos en el Sistema Bancario Nacional. Agregan que también se produce un clarísimo quebranto al régimen interno de la Asamblea Legislativa, así como a la atribución de funciones establecidas en el artículo 121 de la Constitución Política, igual que a sus competencias de autorregulación y a las potestades de imperio del P. de la Asamblea Legislativa, en procura de guardar equidad y equilibrio en la distribución del trabajo de los diferentes órganos legislativos (artículo 66, inciso b) del Reglamento de la Asamblea Legislativa), que se interpreta a la luz del artículo 27 inciso 3) del Reglamento. Acusan que tampoco expresa el proyecto qué objeto tiene poner en conocimiento de una comisión legislativa dicho informe, así como los informes semestrales sobre el avance del desempeño de ese programa, visto que no es para someterlo a discusión, ni para aprobar el Programa, ni para incluir recomendaciones u observaciones. Igualmente consultan los artículos 12, 18, 19, 20, y 37, referidos a otros mecanismos de rendición de cuentas, mediante los cuales se obliga a las instituciones relacionadas en el artículo 12 (Contraloría, Defensoría, Ministro de Planificación y dos representantes de la ciudadanía) a diseñar e implementar un sistema de gestión de la calidad (artículo 18 y 19), tomando como premisa la concepción y desarrollo de cualesquiera sistema de organización. Consideran que la redacción es totalmente imprecisa, y no define los parámetros claros, que debe contener el sistema de gestión de calidad. El artículo 19 señala que se crean las auditorías de calidad como una nueva función de las auditorías institucionales internas. Al respecto, manifiestan que la disposición está de más, puesto que esta función no es nueva, incluso en la Gaceta 178 del 17 de setiembre de 1993, se publicaron las normas para la realización de las auditorías de calidad. Asimismo la Contraloría General de la República, de conformidad con el artículo 21 de su L. Orgánica puede realizar auditorías financieras, operativas y de carácter especial en los sujetos pasivos. El artículo 20 establece que la Asamblea Legislativa deberá dotar a las instituciones involucradas en el Consejo y la Red, de los recursos necesarios para su buen funcionamiento. Al respecto formularon alegatos considerando también inconstitucional, la Comisión Nacional de Evaluación de las Instituciones y Programas del Sector Público, por cuanto se impone la obligación al Poder Legislativo el dotarla de los recursos materiales y humanos para el cumplimiento de sus funciones y no es propio de una legislación común determinar aspectos privativos de la competencia de autorregulación de la Asamblea Legislativa. Acusan que la ley tampoco es competente para establecerle la obligación a dicho Poder, de proveer a una comisión que no es parte de ésta, de los recursos humanos y materiales necesarios para la conformación de una secretaría técnica de dicha comisión que se crea (artículo 5 del proyecto), ni para determinar cuál comisión conocerá determinados informes, potestades propias del P. de la Asamblea Legislativa. Consideran que la disposición establecida en el artículo 37 resulta violatoria de la reserva constitucional en materia de presupuesto (artículos 176 y 177 Constitucionales), puesto que la elaboración del proyecto de presupuesto es monopolio del Poder Ejecutivo, así que una ley ordinaria ergo, de menor jerarquía, no podría establecer un límite a una potestad exclusiva a favor del Ejecutivo. De igual manera se consulta el artículo 35, mediante el cual se crea una nueva dependencia pública, una Comisión Interinstitucional para la evaluación y reforma del Sistema Nacional de Pensiones. Consideran que dicho artículo violenta los principios constitucionales básicos de seguridad jurídica y legalidad (artículo 11 constitucional), puesto que la propuesta nada dice sobre la naturaleza jurídica, adscripción, estructura, requisitos de nombramiento, periodicidad de sus reuniones, convocatorias, agenda, sede o lugar donde tendrían sus reuniones, régimen de adopción de acuerdos, causas de remoción o separación, así como las reglas relativas a la sustitución temporal o definitiva de sus miembros, entre otros. Indican que el párrafo segundo de dicho artículo establece que la Comisión propondrá las transformaciones necesarias para ese ordenamiento legal e institucional con el fin de modificar integralmente el sistema nacional de pensiones. Respecto a dicha disposición, entienden, salvo mejor criterio, que para cumplir con su cometido ésta tendría a su cargo la preparación de un proyecto de ley. Sostienen que resulta constitucionalmente cuestionable que dicha Comisión resulte competente para la elaboración de proyectos de ley, formalmente hablando, pues al hablar de proyectos, nuestro ordenamiento se refiere, en el fondo, a la iniciativa, propiamente, en el proceso de formación de leyes, la cual compete en exclusiva a la Asamblea Legislativa, y excepcionalmente al Poder Ejecutivo en los períodos de sesiones extraordinarias. Adicionalmente se consultan los artículos 38, 39, 40, 41, referentes a la Reactivación Económica. Respecto al artículo 38 señalan que debe considerarse que el giro del exceso sobre el 6% del PIB, garantizado por el artículo 78 de la Constitución Política, depende de las posibilidades presupuestarias del Estado, como señaló la S. Constitucional en el Voto N° 2002-4884. Consideran esta disposición inconstitucional, al imponer al Ministro de Hacienda el deber de justificar la negativa de “financiar esos rubros” mediante una nota dirigida a la Comisión Especial Permanente para el Control sobre el Ingreso y el Gasto Público, nota que este órgano legislativo deberá valorar de previo a informar al Pleno antes de someter a votación el proyecto de presupuesto. Acusan que una ley tributaria no puede modificar el régimen interno de la Asamblea, pues el propio Reglamento de la Asamblea Legislativa establece el mecanismo lícito para ser reformado. Manifiestan que resulta irrazonable y desproporcionada la pretensión establecida en el artículo 38, según la cual la negativa del titular de Hacienda resulta constitutiva de delito, así como lo dispuesto en el artículo 39, el cual establece la responsabilidad penal del Ministro de Hacienda si no garantiza el efectivo giro de los recursos a que se refiere el artículo 78 constitucional. Acusan que si el Ministro de Hacienda se rehúsa a rendir el informe, a lo sumo se estaría ante una falta o un incumplimiento que, de acuerdo a la Teoría de la Separación de Poderes, únicamente podría ser valorada por el P. de la República, jerarca del respectivo Ministro, pero nunca ante un ilícito penal, ya que el incumplimiento no acarrea, en sí mismo, consecuencias que lesionen alguno de los bienes jurídicos esenciales. En lo referente a los artículos 40 y 41 indican que debe considerarse el artículo 81 de la Constitución Política, el cual dispone claramente que la Dirección General de la Enseñanza Oficial corresponde al Consejo Superior de Educación, el cual de acuerdo al artículo 1° de la L. N° 1362 de 8 de octubre de 1951, tiene a su cargo desde el punto de vista técnico, la orientación y dirección de la enseñanza oficial, por lo que esta competencia se encuentra constitucionalmente asignada, no siendo susceptible de otorgársele a otras entidades. Consultan también los artículos 44 al 66 y tres más sin numeración, establecidos en el Título IV del proyecto referentes al Fortalecimiento de la Administración Tributaria, mediante el cual se crea la Dirección Nacional de Tributos. Adicionalmente señalan que mediante el artículo 93 se crea un nuevo título IV al Estatuto de Servicio Civil, L. N° 1581 de 30 de mayo de 1953, en el cual se da sustento normativo a la “Carrera tributaria y aduanera”. Estiman que determinar vía ley ordinaria la organización administrativa del Ministerio de Hacienda, en tanto responsable de la recaudación tributaria, compromete el principio de división de Poderes tutelado en el artículo 9 constitucional. Agregan que de acuerdo al artículo 140 de la Constitución Política el Poder Ejecutivo debe disponer la recaudación de las rentas nacionales de acuerdo con la ley, potestad que devendría indelegable con arreglo a las reglas establecidas por el numeral 9 citado, del cual se desprende que el Poder Ejecutivo está inhibido por mandato constitucional en el orden de trasladar cualquiera de sus funciones al Poder Legislativo. Manifiestan que la improcedencia constitucional se suscita por cuanto el legislador ordinario se encuentra inhibido en el orden de señalarle al Poder Ejecutivo el mecanismo práctico mediante el cual éste debe cumplir la función de disponer la recaudación de las rentas nacionales, o bien, de aquella referida a la organización de las oficinas y despachos públicos. Expresan que a lo sumo, la reserva legal que en materia tributaria existe a favor del Poder Legislativo, tiene un alcance limitado a suplir, únicamente, el requisito de legalidad que es propio de todas las actuaciones públicas, conforme lo dispone textualmente el numeral 11 de la Constitución Política, de modo que mediante ley ordinaria se defina aquellos extremos relativos a la relación de poder-deber entre el sujeto de derecho (contribuyente) y la Administración Pública (Administración tributaria) y se garantice con ello, el pleno ejercicio de todos los derechos y garantías reconocidos en el Derecho de la Constitución. Alegan que los artículos 57 y 84 parecen no guardar correspondencia respecto de la normativa vigente y aplicable a la materia, cual es el Estatuto de Servicio Civil. Igualmente sostienen que debe guardarse observancia del Decreto Ejecutivo N°21 de 14 de diciembre de 1954 (Reglamento del Estatuto de Servicio Civil) y de los artículos 191 y 192 constitucionales. Respecto de las disposiciones adicionadas en el referido Título IV del Estatuto de Servicio Civil, argumentan que la disposición establecida en el artículo 208, es una atribución única y excluyente ya conferida por imperio de ley a la Dirección General de Servicio Civil (artículo 21 siguientes y concordantes del Estatuto), en el sentido de seleccionar a los candidatos que presentan sus ofertas para ocupar cargos públicos. Estiman los consultantes lesivo al principio constitucional de igualdad, el hecho de que subsistan dos regímenes distintos de empleo público a lo interno de un Ministerio. Expresan que la disposición establecida en el artículo 209, inciso b), mediante la cual se establece un sistema de ascensos para el mejoramiento de la gestión del servidor tributario, deviene lesiva al principio de igualdad, puesto que el Estatuto de Servicio Civil contempla en su Capítulo VI las reglas generales relativas a las llamadas promociones y traslados. Sostienen que el artículo 210, el cual establece quiénes se consideran comprendidos dentro de la carrera tributaria, deviene inconstitucional puesto que esa materia ya se encuentra regulada en el Estatuto de Servicio Civil, adicionalmente porque hace extensivo el régimen a todos los servidores públicos de las entidades consideradas Adiministración Tributaria, sin considerar que algunas de las entidades que realizan actos de esta naturaleza son entidades de Derecho Público que fueron organizadas a la luz del modelo de descentralización administrativa, y cuentan con regímenes particulares de empleo público, que, en modo alguno, podrían resultar modificados por una ley ordinaria. De igual manera, denuncian un vicio constitucional en relación con lo dispuesto en el artículo 218, puesto que el régimen de empleo público es parte de la potestad de autonomía organizativa propia de los entes descentralizados, de manera que todas aquellas instituciones que se verían afectadas por los alcances del citado artículo, imperativamente, debieron haber sido consultadas de acuerdo con el artículo 190 de la Carta Magna, y tales consultas nunca fueron giradas. Se consulta el artículo 73 por promover reformas sustanciales en cuanto a los artículos 1, 4, 19, 20, 22, 23, 25, 52, 55, 95 y 96 de la L. de Administración Financiera y Presupuestos Públicos, N°8131 del 18 de setiembre del 2001. Alegan los consultantes que al disponer el artículo 73 que la “programación económica deberá contemplar y priorizar los requerimientos de inversión social que contribuyan a mejorar la distribución de la riqueza y el combate a la pobreza, tomando en cuenta las desigualdades regionales”, entraña un mandato ineludible para el Poder Ejecutivo que conculca sus facultades constitucionales de atender la programación macroeconómica, creando una sujeción obligatoria en el direccionamiento de la inversión pública hacia el rubro “inversión social”. Al respecto hacen referencia al voto de la S. Constitucional N° 4884-2002. Asimismo consultan si dicho artículo no estaría violentando el principio de la separación de poderes establecido en el artículo 9 constitucional, por cuanto el artículo 19 contiene un mandato legal de priorización del gasto hacia el Poder Legislativo, que podría comprometer su independencia constitucional en el proceso de la planificación o programación del gasto público, siendo la planificación como las “más básica de las funciones administrativas”. Se consulta también el artículo 81, el cual modifica los artículos 3, 4, 8 y 9, además de que se adiciona un nuevo artículo 7, todos ellos de la L. de Planificación Nacional N°5525 del 2 de mayo de 1974. Consideran lesivo al Derecho de la Constitución el inciso 6) del artículo 8 reformado, el cual dispone que será al P. de la República (como órgano unipersonal del Poder Ejecutivo) a quien se le recomendará la emisión de directrices, puesto que interfiere indebidamente con las potestades conferidas al P. de la República por los artículos 139 y 147 de la Constitución Política, por cuanto es potestad del Poder Ejecutivo en sentido estricto (P. de la República y Ministro del sector o ramo), a quien corresponde dicha potestad, tal y como lo contempla el artículo 27 párrafo 1° de la L. General de la Administración Pública. También estiman violentados los incisos 8) y 20) del artículo 140 y el artículo 11 de la Constitución Política. Se consulta el artículo 73, mediante el cual se reforma el homónimo 1° de la L. de Administración Financiera y Presupuestos Públicos, y el artículo 75, que modifica el numeral 9 de la L. Orgánica de la Contraloría General de la República. Los suscritos encuentran que la reforma de esos 2 artículos supone un claro vicio de inconstitucionalidad, por cuanto en ambas reformas se utilizan los términos “fondos destinados al cumplimiento en instancia paralela, de competencias estatales”. Al respecto argumentan que mediante voto N° 9792-03 del 21 de diciembre de 1998 de la S. Constitucional, se estableció que los recursos públicos que el Estado transfiera a personas de derecho privado, no pueden estar dirigidos a cubrir erogaciones propias del ente central, pues tal práctica sería contraria a todo sistema constitucional de fiscalización del gasto público, que además dichos pagos deben hacerse por medio de la Tesorería Nacional. En ese sentido señalan que resulta constitucionalmente inconveniente encargar competencias públicas i

   culo 28 de nuestra L. Fundamental. Agregan que los entes privados tienen establecidos controles mediante normativa diversa, en el tanto participen en la gestión de fondos y actividades públicas o de interés público. También expresan que los entes privados se encuentran sujetos a la aplicación parcial de algunos principios de la L. de Administración Financiera y Presupuestos Públicos, según lo establecido en el artículo 1° así como respecto de la L. General de Control Interno, según lo dispone el artículo 4. Sostienen que existen normas que regulan aspectos relativos a la participación de sujetos privados en la gestión de fondos públicos y el deber de fiscalización. Mencionan que la fiscalización del órgano contralor sobre sujetos privados sólo es justificable, desde la óptica del Derecho de la Constitución, cuando son custodios y administradores de recursos públicos. Consideran que resulta de dudosa constitucionalidad obligar a un ente privado, a pesar de estar considerado como de utilidad pública, a actuar conforme a este principio, puesto que en el ámbito privado los principios que rigen son los del secreto y la confidencialidad de los fondos privados. Por otra parte, en cuanto a la L. de Impuesto sobre la Renta, indican que mediante el Título V del proyecto en cuestión, se plantea una reforma integral al sistema de cálculo y recaudación del impuesto sobre la renta. De esta manera, el artículo 67 establece una nueva ley de renta, ante la cual mantienen reservas en cuanto a su procedencia y adecuación al Derecho Constitucional costarricense. Asimismo, manifiestan que el artículo 7 señala cuál es el hecho generador del impuesto, así como los componentes de la renta del contribuyente. Consideran que su párrafo cuarto es omiso en cuanto a lo que debe entenderse por “valor normal en el mercado para las rentas presuntas”, así como sucede con el párrafo quinto en cuanto a las operaciones de captación. En razón de lo anterior, estiman que tal omisión menoscaba el principio de legalidad por partida doble, tanto por introducir un concepto jurídico indeterminado que afecta los términos de legalidad, como por violentar la proyección del mencionado principio en materia tributaria. Además, argumentan que el artículo 8, al disponer los rubros que estarán exentos del pago del impuesto sobre la renta; en su inciso 5) trata las remisiones en blanco, las cuales han sido declaradas inconstitucionales en previas ocasiones por la S. Constitucional, al considerarse contrarias al principio de legalidad. En virtud de lo anterior, alegan que la amplitud de los alcances de dicha disposición, puede ocasionar inconvenientes en su aplicación, un irrespeto al principio de seguridad jurídica. El inciso 9) del mencionado artículo establece la exoneración del pago de tributos al personal docente de ciertas casas de enseñanza (las cuales son enumeradas por dicha disposición); en cumplimiento de diversos Convenios Internacionales. Sin embargo, arguyen que no todas las instituciones enumeradas brindan un tratamiento de exención tributaria para sus profesores extranjeros. Hacen alusión por ejemplo al Instituto Centroamericano de Administración de Empresas, en el cual de acuerdo con el artículo 4 de la L. No. 6743, los profesores extranjeros de dicho centro que cuenten con residencia en el país, deben pagar impuestos. En razón de lo anterior, estiman que el proyecto de ley incurre en roces de constitucionalidad, respecto de los profesores extranjeros que bajo las mismas condiciones impartan lecciones en otros centros de educación superior de semejante naturaleza. Por otra parte, se refieren al artículo 10, mediante el cual se definen los casos en los que el contribuyente tiene residencia habitual en territorio costarricense. En el punto 1), inciso b), se indica una forma de prueba para determinar la residencia, la cual consiste en la residencia habitual en Costa Rica del cónyuge no separado legalmente o el conviviente de hecho, cuya unión libre sea pública, notoria, única, estable y por más de tres años. Expresan que dicha presunción no da certeza para determinar si una persona tiene su residencia habitual en el país. En cuanto al numeral 22, que determina las rentas brutas del capital mobiliario; estiman que en su punto 1), inciso d) debe precisarse en cuanto se refiere a la frase “cualquier otra utilidad distinta de las anteriores, procedentes de la condición de socio, etc.”, pues de lo contrario ésta devendría en lesiva del principio de legalidad. Asimismo, el punto 4), inciso b), al mencionar el concepto de “asistencia técnica”, indican que el Departamento de Servicios Técnicos a través del oficio ST 1158-11-2002, manifestó que dicho concepto era jurídicamente indeterminado, lo cual comprometía la seguridad jurídica de los contribuyentes. También, consideran que debería declararse inconstitucional por accesoriedad, el inciso 2) del artículo 23 del subproyecto incluido en el homónimo 67 del proyecto consultado. Apuntan que el artículo 26 define el concepto de “elementos patrimoniales afectos a una actividad económica”, y en su punto 2, párrafo segundo, dispone que por reglamento se podrán determinar las condiciones en que, no obstante su utilización para necesidades privadas de forma accesoria y notoriamente irrelevantes, determinados elementos patrimoniales pueden considerarse afectos a una actividad económica. Asimismo, el artículo 27 establece la delegación en un reglamento, la fijación de reglas especiales para cuantificar los gastos deducibles en el caso de empresarios y profesionales en el régimen de base cierta, en casos en que la cuantificación de los gastos presente dificultades significativas o encarezca desproporcionadamente los costos de gestión. Consideran que ambas disposiciones violan el principio de reserva legal tributaria, ya que es al legislador ordinario a quien le compete exclusivamente, la determinación de los elementos esenciales del tributo. Indican que el artículo 35 dispone en su inciso primero la exclusión del gravamen de las ganancias patrimoniales obtenidas por la transmisión de la vivienda habitual del contribuyente, siempre que el importe total obtenido por la transmisión se reinvierta en la adquisición de una nueva vivienda habitual en el plazo de dos años y con las condiciones que por reglamento se establecieran. Alegan que dicha norma sobrepasa la previsión material del artículo 45 constitucional, siendo que éste solamente puede ser limitado por razones de interés social y por medio de una ley aprobada por no menos de 38 diputados; la norma en cuestión recibió una votación inferior. De igual manera, dicho artículo impugnado, remite al reglamento ejecutivo el régimen de limitaciones al derecho de propiedad privada. Por otro lado, estiman que la situación planteada por el artículo 43, en su inciso 1), atenta contra el principio de proporcionalidad, ya que se calcularía el impuesto con base en el precio del vehículo nuevo y no el usado; comprometiendo de esta manera, el principio de realidad económica, dado que en la práctica el monto que el contribuyente deberá pagar dependería de un valor tributario del vehículo que no se corresponde con su valor real de mercado, conforme las reglas contables vigentes relativas a la depreciación. Manifiestan que el artículo 45 señala las diferentes clases de determinación de la base imponible. Su inciso b) establece el régimen simplificado de estimación objetiva de rentas para determinadas actividades económicas de reducida dimensión, el cual se regulará por reglamento y por resolución general de acuerdo. En cada uno de lo casos se dispuso un límite máximo de acceso, pero se brindó la posibilidad que para determinados supuestos se estableciera uno menor, sin indicar los parámetros que se utilizarán para reducirlos, lo que supone un compromiso para el principio de igualdad y el principio de seguridad jurídica. También, éste señala que el Poder Ejecutivo podría modificar los montos y conceptos a que se refieren dichos incisos, con base en estudios realizados por la Administración Tributaria. Frente a lo anterior, estiman que se lesiona el principio de legalidad y de seguridad jurídica en la medida en que por medio de un reglamento el Poder mencionado puede realizar la modificación anteriormente indicada, puesto que dicha acción podría ocasionar la evasión del objetivo principal de la norma. Por otro lado, manifiestan que el artículo 71 es inconstitucional, por cuanto grava con impuesto de renta a las instituciones públicas, cuando éstas no producen rentas propiamente dichas (lo cual ha sido establecido por la S. Constitucional por medio de la resolución No. 6252-97). Asimismo, estiman que el inciso b) del artículo 77 bis es contrario a la Constitución Política, ya que éste indica que no es deducible el valor de las mejoras permanentes hechas a los activos y construcciones y, en general, de todas aquellas erogaciones capitalizables, incluidas las inversiones. Argumentan que dicha disposición no atiende a la existencia de tres tipos de mejoras: las necesarias, las útiles y las sutuarias o de puro lujo; lo cual atenta contra las máximas constitucionales de razonabilidad, que al sustraerse del principio de realidad económica supone un violación al principio de proporcionalidad. En relación con el artículo 79, suponen la inconstitucionalidad del acápite m) del inciso 2), el cual dispone una presunción iure et de iure (no admite prueba en contrario), en cuanto califica como operaciones vinculadas, cualquiera que sea realizada con una persona o sociedad ubicada en el “paraíso fiscal”. De esta manera, se atenta contra el principio de igualdad, dado que conculca las máximas de razonabilidad y proporcionalidad, al coartar la posibilidad de ofrecer pruebas suficientes en el orden de acreditar la ausencia de vinculación de las operaciones. También consideran inconstitucional el inciso 3° que encarga a la Administración Tributaria la determinación de los precios nominales de mercado, dejando en estado de indefensión al contribuyente, ante una autoridad tributaria que se yergue en calidad de juez y parte, contradiciendo así los principio de justicia y debido proceso. También estiman que el numeral 100 del proyecto consultado deviene en inconstitucional, por cuanto los no residentes, en situación similar a los residentes, podrían sufrir tratos discriminatorios cuando, por su condición de residentes, estén sometidos a una situación mucho más gravosa que la relativa a los residentes, todo ello en contraposición de los establecido por el artículo 33 constitucional (de igual manera fue expuesto por el Departamento de Servicios Técnicos en el informe jurídico realizado a efectos del expediente No. 14.828). Manifiestan que las disposiciones 120 y 121 resultan contrarias a la Constitución Política, en la medida en que sus términos no satisfacen adecuadamente el requisito de legalidad reconocido por la Carta Política en su artículo 11. Señalan que la ley ordinaria debe definir claramente las figuras del representante, los responsables solidarios y del retenedor en el impuesto de la renta de los no residentes, visto que no se establece remisión hacia norma alguna que las defina. Por otra parte, el artículo 148 establece que la entrada en vigencia del proyecto en cuestión, conllevará a la derogatoria de la L. de Impuesto Sobre la Renta, L. No. 7092 del 21 de abril de 1988 y sus reformas; la L. Reguladora del Mercado de Valores, L. No. 7732 del 17 de diciembre de 1997 y sus reformas; y el artículo 100 de la L. de Sujeción de Instituciones Estatales al Pago de Impuestos sobre la Renta, L. No. 7722 del 9 de diciembre de 1997 y sus reformas. El artículo 149 establece una derogatoria tácita, relativa a toda las exenciones tributarias objetivas y subjetivas previstas en las diferentes leyes, decretos y normas legales que concedan exención total o parcial al pago de impuestos sobre la renta; no obstante mantendría en vigencia lo dispuesto por el artículo 19 de la L. sobre el desarrollo de la comunidad, L. No. 3859. Indican que el numeral 148 al indicar que: “A la entrada en vigor de esta L. quedarán derogadas todas las disposiciones que se opongan a lo establecido en la misma...”, contempla una gran imprecisión que afecta a todo el instrumento. Asimismo, en relación con lo indicado por la disposición 149, apuntan que en ningún artículo se hace referencia a la L. No. 7293 del 3 de abril de 1992, L.R. de Todas las Exoneraciones Vigentes, su Derogatoria y Excepciones, específicamente a su artículo 1°; el cual fue interpretado auténticamente por la L. No. 8088 del 13 de febrero de 2001, en el sentido de que “también se exceptúan de la derogatoria del artículo 1° las exenciones tributarias otorgadas por el Estado de Costa Rica a las instituciones o los organismos de vocación internacional establecidos mediante ley”. Frente a lo anterior, argumentan que se trata de una duplicidad legislativa que produce falta de seguridad jurídica, tanto para los contribuyentes, como para los operadores del Derecho. Asimismo, consideran que al establecer el artículo 149 una derogatoria general, se incluye una grave imprecisión que atenta contra el Principio de Seguridad Jurídica, esto impide saber a ciencia cierta cuál es el Derecho aplicable, trasladando su determinación al administrado, quien se ve obligado a recurrir a la vía de impugnación judicial. Consideran la inconstitucionalidad del artículo 150, al señalar que se dejan vigentes normas reglamentarias surgidas al amparo de leyes derogadas por el simple hecho de que no se opongan a la ley eventualmente vigente. Esto quiere decir, que se prevé el mantenimiento de las normas reglamentarias vigentes, hasta que se produzca el desarrollo reglamentario propio de esta ley, ante su eventual aprobación, lo cual constituye un verdadero exabrupto en la técnica legislativa. Al ser el reglamento complementario de la ley, puesto que no hace otra cosa que proveer los requisitos de ejecutividad allí donde resulte necesario para producir un determinado efecto o regular cierto contenido; en virtud de una derogatoria de la ley que complementan, éstos quedarían sin fundamento para su aplicación, sin que pueda otorgárseles vigencia más allá de la ley que se deroga. En relación con las Disposiciones Transitorias, consideran que el Transitorio II, al establecer que mientras la Administración Tributaria no establezca los modelos de estimación objetiva previstos en el artículo 45, apartado 2, inciso b), sub inciso b) 4; los contribuyentes deberán ajustarse a los términos contemplados en la L. de Impuesto de la Renta. Indican que el mantener en vigencia una ley derogada, además de ser un contrasentido, supone una trasgresión de los términos derivados del párrafo final del artículo 129 constitucional. Asimismo, manifiestan que la potestad reglamentaria del Poder Ejecutivo es ejercida sobre las leyes ordinarias vigentes, y no sobre la legislación derogada. Por otro lado, señalan que el impuesto sobre el valor agregado se regula en el T.V.. En cuanto al artículo 4°, titulado “Hecho Generador. Venta o entrega de bienes y prestación de servicios”, manifiestan que dicha disposición se refiere al gravamen tributario para la venta y la entrega de bienes. Asimismo, de ésta se deduce que todo servicio, venta o entrega de bienes que se realice internamente por un empresario o profesional está sujeto al pago del impuesto. Lo anterior activa la figura confiscatoria de la propiedad, al privarse a la misma del desarrollo inmediato del uso para lo cual fue adquirida, sin antes haber cancelado el tributo indirecto de consumo. En razón de lo anterior, argumentan que ante el carácter confiscatorio señalado, la disposición entraña roces de constitucionalidad. Asimismo, la medida propicia un desacierto por atentar contra la inviolabilidad de la propiedad privada, establecida por el artículo 45. En cuanto al artículo 6°, punto 5), inciso b), se establece un doble cobro de impuesto: uno en el momento que se autoriza al comisionista, y otro, cuando en el acto que se traslada al dominio del consumidor. En el primer caso, el consumo del bien no se ha realizado, visto que el comitente únicamente está entregando un mandato para que el comisionista actúe en su nombre y llegados a este punto, se impone aclarar que el consumo, como tal, no adquiere relevancia jurídica, sino hasta el momento en que el comisionista, efectivamente, realiza la entrega del bien al sujeto adquirente. En el caso expuesto, el comitente y el comisionista son los sujetos pasivos, no recayendo sobre ellos ningún pago del impuesto al consumo, pues ellos están trasladando el bien o el servicio a un tercero, esto es, al consumidor. Consultan si, ante lo anteriormente expuesto, se estaría cobrando dos veces el mismo tributo, lo cual sería un cobro indebido, violentándose el principio de legalidad y de no confiscatoriedad. Apuntan que el artículo 7° realiza una exposición conceptual de las operaciones a realizar por el sujeto pasivo en autoconsumo de bienes no muy clara. Señalan que la norma parece prevenir una fuga impositiva, en donde los roles de sujeto pasivo o de sujeto receptor se confundan en un mismo individuo; y no aclara si el sujeto pasivo está conformado por una persona jurídica o física, pues si llegara a actuar como persona física sería difícil poder individualizarlos para efectos del tributo. Agregan que no se entiende qué quiere decir en el inciso b) en lo que se refiere a la transmisión del poder de disposición, pues en el desempeño de servicios, el profesional o empresario puede transmitir la disponibilidad del bien a otro sujeto ajeno para consumir el servicio a dar. Estiman que con dicho inciso se estaría dando un doble pago, lo cual sería contrario al principio de legalidad, proporcionalidad, razonabilidad y de no confiscatoriedad. Consultan si el termino “entre otros” contenido en el artículo 8 promueve un vicio de inconstitucionalidad en el sentido de que violenta el principio de reserva de ley, por cuanto la determinación de aquellos “otros” servicios, al ser de resorte del Poder Ejecutivo, supondrían su determinación dentro del ordenamiento jurídico mediante el ejercicio de la potestad reglamentaria, lo cual violentaría el principio de reserva de ley en materia tributaria. Acusan que la disposición establecida en el artículo 10 se sustenta sobre una presunción equivocada sobre el impuesto al uso, lo cual resulta absolutamente atípico, ya que el IVA, como norma de principio, nace a la vida jurídica en el momento del consumo y no del uso, razón por la cual la palabra “uso” está fuera de contexto en la norma, lo cual obliga a su eliminación. Aducen también que el inciso b) del artículo 10 supone una doble carga impositiva, claramente confiscatoria y, por lo tanto, inconstitucional, puesto que el empresario y el profesional cancelarán el impuesto, y luego, cuando los mismos bienes son trasladados al consumidor, éste debe cancelarlo nuevamente. Apuntan que el inciso b) del artículo 11 propicia una situación de desigualdad, al condicionar la no afectación a un hecho fortuito (número de adquirentes), y adicionalmente se da un trato discriminatorio cuando el adquiriente sean personas físicas. Respecto al artículo 13, inciso b), consideran que se viola el requisito de legalidad puesto que se omitió señalar cuáles son los entes competentes que podrían acreditar o reconocer los organismos, los cuales deberían quedar indicados en la ley ordinaria. Asimismo refieren que es necesario que en el artículo 17 incisos a) y b) se establezca a qué tipo de transporte se refiere, a cuál trayecto y qué significa el mismo, pues la ausencia de claridad evidencia el vacío jurídico sobre el hecho generador del impuesto al no quedar estipulado el servicio a gravar con el tributo, con la consecuente violación al principio de reserva legal tributaria consagrado en la Constitución Política. De igual manera manifiestan que el inciso c) del artículo 17 al no indicar cuál es el servicio docente a que alude, así como sus accesorios, que estarían gravados por el IVA, la normativa entra en serias contradicciones con las derivaciones lógicas que son propias de derechos fundamentales preestablecidos a título de garantía. Mencionan que la facultad conferida al Poder Ejecutivo en el artículo 22 sobrepasa sus potestades constitucionales. Argumentan que el artículo 46 no especifica qué tipo de garantías y/o parámetros utilizar, ni lo remite al reglamento o al decreto, dejándolo a la libre disposición de la Administración, en detrimento del principio de seguridad jurídica y el principio de legalidad. Consideran contrario a derecho la disposición del inciso a) del artículo 48, el cual dispone que podrán establecerse reglamentariamente categorías con régimen inferiores, ya que el reglamento en la práctica estaría legislando, lo que resultaría violatorio a los términos del artículo 121, inciso 1) constitucional. De igual manera estiman que cuando el inciso c) establece que la Administración puede tomar en cuenta “..uno o más de estos” para el cálculo de la base imponible, se incurre en una clara violación al principio de legalidad, pues ello daría pie para imponer requisitos originalmente no previstos en la ley ordinaria. Consultan si el artículo 67 contraviene el principio de seguridad jurídica por desatenderse del requisito de tipicidad, puesto que no se indica cuáles son las sanciones del Código de Normas y Procedimientos Tributarios aplicables a los ilícitos cometidos contra el Impuesto de Valor Agregado. Agregan que resulta insólita la remisión analógica que propone, puesto que existe prohibición expresa de la analogía en materia sancionatoria. Señalan que el proyecto de ley propone la derogación de la L. N° 6826 del 8 de noviembre del 1982, sus reformas vigentes, así como cualquier otra ley o decreto general o especial, que se oponga o regule de manera diferente, o que establezca gravámenes o exenciones no contempladas en esa ley. Apuntan los consultantes que en la ley tributaria, la inobservancia de la técnica legislativa supone un vicio insalvable de legalidad, puesto que impide al operador jurídico y a los eventuales destinatarios de la norma saber a qué atenerse, debido a la confusión de disposiciones y a la falta de claridad. En cuanto a la reforma sugerida al Código de Normas y Procedimientos Tributarios manifiestan que ésta se incoa al amparo de dos mecanismos: en primer lugar, la introducción de un nuevo título a dicho Código, en el cual se incurre en gravísimas fallas producto del total divorcio entre el sistema sancionador ideado y el derecho sancionador costarricense, y en segundo lugar, mediante propuestas de modificación al texto vigente. Estiman que esa iniciativa constituye un atropello al régimen de garantías públicas, en particular las relativas al derecho a la libre disposición del patrimonio, así como al derecho de libertad personal. Asimismo consideran un riesgo supremo mantener dos sistemas de tutela de derechos de rango constitucional, puesto que por medio de dicha reforma se pretende instaurar un sistema sancionatorio que desdice las máximas y garantías contenidas en el Libre I del Código Penal vigente, lo cual supondría que de hecho existirían dos categorías de privados de libertad: los que pueden apelar a los lineamientos y garantías contenidos en el Libro I y los “delincuentes tributarios”, quienes serían sujetos de un trato discriminatorio y menos favorable en relación con los primeros. Señalan que el artículo 88 del proyecto reforma íntegramente el Título III del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, y refieren a las normas o disposiciones que en su opinión presentan roces constitucionales. En primer lugar consultan si el artículo 75 violenta los principios de tipicidad y legalidad. Alegan que dicho artículo riñe con los términos de la Constitución, primero, porque del artículo 37 de la Constitución se desprende la prohibición de establecer sanciones en contra de alguien si no existen indicios comprobados que provean los elementos necesarios para individualizar la conducta, lo cual implica que no puede imputarse a un sujeto por vía de mera presunción; en segundo lugar, porque a toda persona se le tiene que garantizar un debido proceso para ejercitar su defensa, y finalmente, porque los tres supuestos de Derecho contemplados en el 39 in fine de la Carta Magna no guardan relación material con la responsabilidad derivada del incumplimiento del ordenamiento tributario, en cualquiera de sus formas. Estiman lesivo a la Constitución el párrafo final del artículo 81 por violar el derecho a un debido proceso, al disponer que la Administración Tributaria, tenga la potestad de declarar un fraude de simulación que, por otra parte deber ser ventilado en sede penal, cuando dicha declaratoria se sustenta en un sistema de administración de justicia administrativa que no se sujeta a las reglas básicas del derecho sancionador costarricense (Libro I del Código Penal). Asimismo consultan si la disposición establecida en los artículos 89 y 90 no resulta lesiva a las máximas constitucionales de razonabilidad, al sugerir parámetros de aplicación de la ley sancionadora en tiempos distintos de los establecidos por el Libro I del Código Penal, referidos a la extinción de la pena y términos de prescripción, respectivamente. Acusan que la introducción de un régimen paralelo, contraviene irrazonablemente el requisito de hermenéutica que debe observar el Bloque de Legalidad en materia sancionatoria. Respecto al artículo 110 alegan que no queda clara la conducta que se pretende tipificar en ese numeral; pues se hace la remisión a las normas generales de participación del Código Penal, sin especificar los artículos donde se regula y en su criterio, la disposición encuadra dentro de un tipo penal abierto, lo que viola el principio de tipicidad. Señalan que el artículo 113 carece de sujeto activo y no se indica la sanción a imponer al responsable principal, lo cual atenta contra el artículo 39 de la Constitución Política, puesto que no se redacta el tipo penal con claridad. Alegan que de los artículos 118 al 120 no queda del todo claro quién es específicamente el sujeto activo de esas conductas, lo cual constituye un importante roce con el principio de tipicidad. Se consulta el artículo 89 por reformar varios artículos del Código de Normas y Procedimientos Tributarios. Estiman que la disposición del artículo 42 resulta lesiva al espíritu del artículo 121, inciso 13) de la Constitución Política, relativo al Poder Tributario que es monopolio del Legislativo. Por otra parte por ser los bienes descritos afectos a usos públicos mediante ley ordinaria, los mismos no pueden resultar desafectados si no es conforme al principio de paralelismo de las formas, esto es, mediante ley y no vía resolución de la Administración Tributaria. Señalan que el artículo 103, inciso f) no satisface el requisito de legalidad, puesto que no determina quiénes conforman el Comité de Sorteos y su organización, adicionalmente conculca la potestad del imperio del Ejecutivo en cuanto a la formulación presupuestaria, y finalmente violenta el principio de Caja Única del Estado consagrado en el artículo 185 de la Constitución Política. Se consulta además el párrafo penúltimo del artículo 150, toda vez que consideran que éste viola el principio de proporcionalidad, puesto que se le confieren solamente 3 días al administrado para interponer el recurso de revocatoria y la apelación subsidiaria, y en cambio la Administración dispone de un plazo de 1 año para resolver. En referencia al artículo 172 se consulta si se violentan los derechos constitucionales del debido proceso, por cuanto dicho artículo no indica como requisito, la notificación al responsable solidario por un crédito, la referencia específica a su derecho a realizar las impugnaciones procesales que en derecho correspondan, dejándole en franca indefensión respecto de los mecanismos legales para oponerse a las pretensiones de la Administración. Se acusa violación al principio de publicidad, debido al ocultamiento del criterio del Poder Judicial sobre el proyecto de “L. de Pacto F. y Reforma F. Estructural” a los diputados. Asimismo consideran que se violó el espíritu del numeral 167 constitucional, por desatender las observaciones de la Corte Plena y el Ministerio Público, y adicionalmente porque el proyecto fue votado por menos de 38 votos. Aducen además que no se corrigieron los artículos 105, 107, 108, 114, 116, 118, 119, 121, 240 y 242 de conformidad con las observaciones hechas por el Poder Judicial en el informe rendido que no fue publicitado. Igualmente consultan la constitucionalidad del Capítulo III incluido al Código de Normas y Procedimientos Tributarios titulado “Procedimientos de Recaudación”, pues facultan a la Administración Tributaria a efectuar todo un procedimiento de cobro tributario en sede administrativa, trasladándose las competencias que sólo detentan los distintos órganos de la judicatura nacional, otorgándosele al Fisco (acreedor tributario) la facultad de expedir embargos contra el patrimonio del contribuyente, lo que constituye una reversión al principio de inocencia, por no existir una posibilidad de que el obligado contraríe el criterio de cobro (ausencia del contradictorio), constituyéndose así el Fisco en juez y parte. De esta manera no habría ninguna sentencia que confirme la existencia y la legitimidad de la deuda tributaria; haciéndose nugatorio el derecho de propiedad privada y los derechos de garantía constitucional y debido proceso.

3. -

   Por escrito recibido por esta S. a las 16:33 horas del 20 de febrero de 2006, visible a folio 337, los diputados H.A.S., M.L.O.F., G.V.R., R.A.V.G., J.M.C.B., J.J.V.F., R.D.V., Q.J.M., C.S.R., F.M.C., P.G.G., E.P.B., T.A.M., R.M.R. y E.R.A., alegan la existencia de vicios en el procedimiento de creación del proyecto de ley “L. de Pacto F. y Reforma F. Estructural”. Señalan que en el procedimiento en cuestión se ubican dos fases procesales importantes. La primera inició con la presentación del proyecto ante la Secretaría del Directorio y concluyó con la emisión del cuarto informe de mociones 137. Asimismo, la segunda fase comenzó con la presentación y aprobación de una moción para devolver el proyecto a la comisión para ser nuevamente dictaminado y culminó con su aprobación en el primero de sus debates. Consideran que en esta segunda fase existen ciertos vicios de procedimiento. Entre ellos, argumentan que el día 18 de abril de 2005, Acta de Sesión No. 158 del P. Legislativo, se presentó una moción para aplicar un trámite especial al proyecto en consulta. En dicha oportunidad, la Presidencia de la Asamblea Legislativa no admitió dicha moción, dado que estimó que existían artículos en el proyecto que calificaba su votación, razón por la cual, no podía aplicarse ese trámite. Posteriormente, el proyecto fue devuelto a la Comisión Dictaminadora, con el objetivo de eliminar los motivos de su calificación. Ante ello, éste fue dictaminado nuevamente; sin embargo, se mantuvieron los motivos de calificación de la votación. El proyecto se presentó nuevamente al P. el día 23 de mayo de 2005, ante lo cual la Presidencia del Directorio Legislativo emitió otra resolución en la cual cambió de criterio, dando por admitidas varias mociones de orden que buscaban aplicar el artículo 208 bis del Reglamento de la Asamblea Legislativa al proyecto de ley. Mencionan que, a pesar de sus objeciones, la Presidencia justificó su resolución expresando que en su criterio, entrar a considerar como requisito sine qua non de admisibilidad, si el proyecto requería o no de mayoría calificada, implicaría una valoración subjetiva sobre el fondo del proyecto que dista de ser solamente procesal. En razón de lo anterior, se presentó una moción de apelación, la cual no fue admitida. Estiman que los argumentos de la Presidencia, así como su resolución, viciaron el procedimiento con una nulidad absoluta, por contradecir en forma abierta lo dispuesto en el artículo 208 bis mencionado en relación con el numeral 153, puesto que confundió el procedimiento de aprobación final del proyecto de ley, a efecto de establecer si le era aplicable o no el procedimiento especial autorizado por esta norma. Manifiestan que si se aprueba una moción de la disposición 208 bis con 38 votos, no podría implicar que la misma mayoría sea necesaria para la votación final del proyecto. Opinan que el haber admitido dichas mociones sin haber realizado un análisis detenido de sus implicaciones procesales, permitió una desaplicación en el caso concreto del Reglamento, prohibida por el artículo 208 del mencionado cuerpo normativo. Por otra parte, manifiestan que los órganos de recaudación son parte de la Administración Tributaria, según el artículo 99 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios. De esta manera, existen diversas leyes que han otorgado a diversos entes la condición de órganos recaudadores. Ahora bien, de conformidad con el artículo 89 del proyecto consultado, se otorgan y se regulan facultades fiscalizadoras a dichos órganos de recaudación. Indican que si bien el texto no define cuáles son estos órganos, lo cierto es que no se limita al Ministerio de Hacienda. Situación que resulta patente en el mencionado articulado, por cuanto se le otorga a éstos las potestades fiscalizadoras que el Código de Normas y Procedimientos Tributarios concede a los funcionarios del Ministerio en referencia. Así, se establecen a favor de todo órgano recaudador, incluso potestades de apremio y de ingreso al recinto de los contribuyentes; al igual que las vigentes en los artículos 103 a 106 del Código de normas y Procedimientos Tributarios. Indican que estos órganos de recaudación tendrían potestades para acceder a las cuentas del contribuyente, ya que se les concede la potestad de investigación y no se resuelve sobre los mecanismos precisos para el ejercicio de estas facultades sin violentar el artículo 24 constitucional. Exponen que dadas las funciones contraloras y fiscalizadoras otorgadas en genérico a todos los órganos recaudadores, se aplica lo dispuesto en el penúltimo párrafo del artículo 24 de la Carta Política, lo cual califica la votación del proyecto en cuestión. En atención a lo expuesto, se están concediendo estas facultades a los siguientes órganos recaudadores: M., la CCSS, el Banco Central de Costa Rica, la Dirección General de Migración y Extranjería, el Instituto Nacional de Aprendizaje y el Instituto Costarricense de Turismo. Asimismo, alegan que al aprobarse en primer debate la L. de Justicia Tributaria, la cual adicionó los contenidos de los actuales artículos 104 a 106 que el proyecto otorga a los órganos recaudadores, se hizo por 38 votos. En razón de lo anterior, consideran que tanto la resolución, así como la interpretación realizada por la Presidencia de la Asamblea en Sesión No. 14 del 23 de mayo de 2005, deviene en inconstitucional, puesto que dejó de lado la comprobación de un requisito esencial para posibilitar la aplicación del artículo 208 bis, cual es la exigencia de que se pueda ser votado por mayoría absoluta. Por otra parte, el numeral 12 del proyecto, crea el denominado “Sistema General de Transparencia y Rendición de Cuentas”, el cual se encuentra bajo la rectoría del Consejo Nacional de Transparencia y Rendición de Cuentas. Frente a lo anterior, indican que su naturaleza jurídica es la de una entidad descentralizada por la función que se le otorga, a tenor de lo establecido por el inciso 3) del artículo 189 constitucional. Se le otorga el carácter adscrito a la Asamblea Legislativa, no obstante, las potestades concedidas resultan ser más amplias, dada la independencia funcional y administrativa concedida. Los artículos 13 al 20 del proyecto consultado desarrollan orgánicamente al Consejo y su Secretaría e incluso una red de información propia sin mayor sujeción respecto a la Asamblea Legislativa. De conformidad con lo anterior, manifiestan que la resolución, así como la interpretación realizada por la Presidencia de la Asamblea Legislativa en Sesión No. 14 del 23 de mayo de 2005 deviene en inconstitucional, por cuanto la independencia funcional y administrativa a la cual aspira el artículo 12 debe ser otorgada con fundamento en el inciso 3) del artículo 189 constitucional, el cual requiere una mayoría calificada para la aprobación del proyecto. Por otro lado, expresan que el artículo 84 del proyecto de ley adiciona un capítulo al Estatuto del Servicio Civil, específicamente el artículo 218. De acuerdo con el párrafo segundo del mencionado artículo, las instituciones autónomas deben modificar su régimen organizativo interno en dos sentidos: primero, porque les otorgan nuevas facultades como fiscalizadores. Y segundo, por cuanto deben modificar el régimen laboral con el objeto de adecuar el personal a las nuevas funciones descritas en el artículo 84. En virtud de lo anterior, consideran que el mandato establecido en el párrafo segundo del artículo 218 mencionado, resulta ser una modificación sustancial al objeto por el que fueron creadas las instituciones autónomas afectadas. En razón de lo anterior, mencionan que aplicando el paralelismo de las formas, si bien el artículo 189 de la Constitución Política exige una mayoría calificada para la creación de instituciones autónomas, su eliminación requeriría de igual mayoría, así como la modificación de las competencias esenciales de estas entidades. De acuerdo con ello, nuevamente se podría concluir que la resolución y la interpretación realizada por la Presidencia de la Asamblea, son inconstitucionales. Por otra parte, manifiestan que el proyecto consultado presenta una serie de modificaciones que fueron introducidas en la etapa de mociones 137 sobre el primer dictamen que tenían relación con entidades descentralizadas, y que no fueron consultadas oportunamente. Manifiestan que de acuerdo con el artículo 190 constitucional, la Asamblea Legislativa debe realizar las consultas correspondientes en un momento procesal donde se encuentre en la posibilidad material de escuchar las opiniones proporcionadas, así como en la posición de poder apreciarlas antes de tomar una decisión. Es por ello que el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa establece que de no haberse realizado las consultas en comisión, existe la posibilidad de enviar y suspender el trámite de la discusión del proyecto por ocho días hábiles, pasados los cuales, de no recibirse respuesta, se tendrá por no objetado el proyecto. En el caso concreto, apuntan que los artículos 41, 84, 86 y 89 implican necesariamente consultas preceptivas. Indican que las mismas no fueron realizadas por cuanto versan sobre modificaciones que se incluyeron en el proyecto durante la tramitación de mociones vía artículo 137 después del primer dictamen y que se mantienen hasta el día de hoy. Señalan que el INA no fue consultado, no obstante lo establecido por el artículo 41 del proyecto que tiene implicaciones organizativas, presupuestarias y administrativas en su institución. Por otro lado, en relación con el otorgamiento de facultades fiscalizadoras otorgadas por el artículo 84 del Proyecto a los órganos recaudadores, implica que se está obligando a las entidades que administran impuestos a realizar modificaciones administrativas y organizativas necesarias, con el objeto de que los funcionarios que cumplen la labor de percepción de tributos y de fiscalización, se les pague también un incentivo salarial, señalando como casos específicos: el INA, la CCSS, el ICT y el Banco Central de Costa Rica. Asimismo, señalan que la Superintendencia de Pensiones es un órgano del Banco Central de Costa Rica y que este proyecto de ley en el artículo 86 reformó la L. de Protección al Trabajador y le impuso una obligación a la Superintendencia, que se le debió consultar obligatoriamente. En cuanto a vicios de fondo, señalan que los artículos 2 al 6 del proyecto consultado, en tanto se crea y regula la Comisión Nacional de Evaluación de las Instituciones y programas del Sector Público, vulneran la potestad de ordenación interna de la Asamblea Legislativa, por ser ésta la única llamada a integrar los diversos cuerpos legislativos, sin desmedro de la posible participación en calidad de auxiliar de terceros, pero nunca sustituyéndoles o incluso constituyendo órganos legislativos. Indican que el artículo 6 del proyecto roza el principio de seguridad jurídica, de intimidad de las personas y el de reserva de ley, en tanto no se indica qué tipo de información podrán solicitar los miembros de la Comisión. Aunado a lo anterior, refieren que el Sistema General de Transparencia y su Consejo, son inconstitucionales, por cuanto en los artículos 8 al 20 del proyecto se les están otorgando funciones que ya ostenta exclusivamente la Contraloría General de la República, lo cual además desvirtúa la función de control que ejerce esta institución. Consultan la constitucionalidad del párrafo quinto del artículo 5 contenido dentro del artículo 67 del proyecto consultado, por cuanto indican que restringe el derecho a la intimidad y no establece los parámetros objetivos sobre los cuales se podrá reglamentar con posterioridad. Deja al Reglamento la restricción de un derecho individual. Este proyecto además crea lo que se denomina la Dirección Nacional de Tributos, la cual en criterio de los consultantes, sustituye al Poder Ejecutivo en sus labores últimas en materia tributaria (ver artículos 44 y 45 del proyecto). Sin embargo, las facultades otorgadas al Poder Ejecutivo en sentido estricto por nuestra Constitución no resultan ser delegables y mucho menos transferibles a un ente enteramente distinto. Finalmente, indican que el proyecto consultado resulta ser altamente confuso y complicado para el entendimiento por parte de la ciudadanía. Con una cuestionable técnica legislativa, el proyecto incorporó el transitorio IX, mediante el cual se autoriza al Poder Ejecutivo para que mediante decreto publique integralmente el Código de Normas y Procedimientos Tributarios, con el propósito de ordenar, armonizar la nomenclatura y la concordancia de su articulado. Estiman que lo anterior es improcedente, pues le corresponde a la Asamblea Legislativa determinar en definitiva cómo va a quedar identificada la materia codificada en asuntos tributarios. Esta norma, en su juicio, permite un amplio margen de inseguridad tanto para la Administración, como para los ciudadanos, en el tanto no se emita la publicación definitiva.

4. -

   Por resolución de las dieciséis horas y cincuenta minutos del veintiuno de febrero del dos mil seis, la Presidencia de la S. dispuso la acumulación a este expediente de la Consulta No. 06-001973-0007-CO, por existir una evidente conexidad entre los extremos planteados (folio 382 de este expediente).

5. -

   El 2 de marzo del 2006 el Magistrado E.J. solicitó que este expediente pasara a conocimiento de la Presidencia de la S., para que ésta resolviera en su caso, una eventual causal de inhibitoria (folio 384).

6. -

   Por escrito presentado a folio 387 del expediente, el M.M. señaló mediante nota, que a pesar de haber participado en la sesión de Corte Plena del 22 de marzo del 2004, no considera que deba inhibirse del conocimiento del presente asunto, por tratarse de un deber impuesto en calidad de Magistrado de la Corte Suprema de Justicia y no haber emitido criterio de constitucionalidad de las normas consultadas (folio 387 del expediente).

7. -

   Por resolución de las ocho horas con veinticinco minutos del seis de marzo del dos mil seis, el P. de la S. desestimó la inhibitoria formulada por el Magistrado J. y lo habilitó para el conocimiento de la presente consulta (folio 388 del expediente).

8. -

   Mediante escrito recibido a las 15:55 horas del día 6 de marzo de 2006, visible a folio 389, el señor G.G.E., en su condición de P. de la Asamblea Legislativa y el señor M.R.P., en su calidad de diputado, manifiestan que el objetivo del proyecto consiste en establecer una regulación tributaria tendente a eliminar la crisis fiscal nacional, la cual ha promovido a la imposibilidad de cumplimiento de una serie de mandatos constitucionales. Por otro lado, consideran que la oposición del proyecto en cuestión se ha sido abusiva, desproporcionada y se ha basado en la utilización de los medios posibles para dilatar el procedimiento legislativo. Asimismo, estiman que en virtud de lo anterior, se realizó un ejercicio desproporcionado del derecho de enmienda con la finalidad de atrasar o impedir la votación del proyecto de ley. Por otra parte, señalan que mediante la resolución de la Presidencia de la Asamblea del 2 de febrero no se trató de realizar una interpretación oficiosa, sino se pretendió emitir un criterio externado ante la solicitud de la Comisión Especial. De igual manera, indican que el P. de la Asamblea anunció la resolución mencionada al P., con el objeto de que ésta fuese sometida al control de éste. Menciona que de conformidad con el principio democrático los diputados conocieron el tema y lo debatieron ampliamente, tomando así el acuerdo en cuestión. Argumentan que en cuanto a la violación al derecho de enmienda alegada por los consultantes, se produjo un efecto subsanatorio al resguardarse la posibilidad de que los diputados volviesen a presentar sus mociones ante la comisión y ante el P.. Agregan que ese trámite se produjo con motivo del primer dictamen de la Comisión, y que con posterioridad el proyecto fue enviado a la Comisión para ser dictaminado nuevamente, esto es, la fase preparatoria del Proyecto en la Comisión hubo de repetirse, de manera que mal podría hablarse de vicios invalidantes causados por un trámite que a la postre fue necesario repetir. En relación con la lesión al derecho de enmienda alegada por los consultantes, explican que la Presidencia tramitó una apelación sobre el fondo de su pronunciamiento, la cual fue presentada por el diputado R.R.. Dicha resolución fue ratificada por 38 diputados. Indican que el asunto planteado era de orden interno de la Asamblea Legislativa, razón por la cual se debía conocer en el Capítulo correspondiente al Orden Interno de la agenda parlamentaria, lo cual se hizo saber al diputado M. ante el rechazo de su apelación. Por otro lado, indican que el P. de la Comisión, a fin de garantizar un debate que permitiera espacios razonables y proporcionados para la tramitación de las mociones, dispuso organizar su conocimiento mediante ocho acciones básicas tendentes a tutelar los derechos esenciales de los diputados dentro del plazo perentorio que al respecto establece el Reglamento de la Asamblea. Asimismo, manifiestan que en la discusión del mecanismo a utilizar para la tramitación del cuarto bloque de mociones vía artículo 137 se permitió una amplia participación a los diputados, siendo que fueron otorgados dos recesos, tramitadas dos apelaciones y dos mociones de revisión, y que lo resuelto por el P. fue confirmado en todas las ocasiones por una amplia mayoría. Afirman que la Presidencia actuó con flexibilidad y de buena fe en el desarrollo de las sesiones. Por otra parte, en cuanto a la lesión del derecho de enmienda del diputado M. al no tramitarse su apelación en el plenario durante la Sesión Plenaria No. 31 del 7 de febrero de 2006, indican que ésta era idéntica a otras ya votadas, razón por la cual debía ser rechazada, y consecuentemente, la apelación era improcedente. Señalan que la Corte Suprema de Justicia fue consultada sobre el proyecto en cuestión en dos oportunidades (17 de febrero de 2004 y 22 de junio de 2004). La Corte emitió sus respuestas mediante las comunicaciones del 1° de abril de 2004 y 5 de octubre de 2004. Afirman que dichas comunicaciones fueron sometidas al conocimiento, estudio y análisis de los diputados, en cumplimiento con la disposición 167 de la Constitución Política (especialmente en las Sesiones No. 100 y 101 celebradas los días 20 y 21 de abril de 2005). Ante ello, indican que se presentaron una serie de mociones mediante las cuales se modificaron, así como se eliminaron ciertos artículos. Asimismo, constatan que los diputados tuvieron conocimiento de dichas comunicaciones, por cuanto en el periódico “La Nación” se publicaron el día 8 de abril de 2005, las opiniones de ciertos diputados. Manifiestan que mediante el oficio No. CON.046-2005-J del 20 de mayo de 2005, el Departamento de Servicios Técnicos evacuó la consulta efectuada por el diputado G.E., en su condición de P. de la Asamblea Legislativa. Dicho Departamento consideró que no se encontraban normas que necesitaren de una votación calificada. De igual manera, la Presidencia de la Asamblea solicitó a los diputados que indicaran cuáles artículos consideraban que requerían una votación calificada. Señalan que previo a someter a votación las diversas mociones tendentes a aplicar el artículo 208 bis del Reglamento al Proyecto del Plan F., el P. de la Asamblea Legislativa emitió una resolución en la cual, a partir de las consideraciones expuestas por los diputados, determinó las razones por las cuales la Presidencia consideraba que dicho proyecto requería treinta y ocho votos. Posteriormente, los diputados decidieron reenviar el proyecto a la Comisión, para que ésta lo dictaminara nuevamente, con lo cual se procedió a eliminar todos los artículos que calificaban la votación, lo que dio pie a que resultara claramente aplicable el procedimiento previsto por el artículo 208 bis. Aunado a lo anterior, y en relación con los criterios de calificación expuestos por los consultantes, manifiestan que el artículo 89 del proyecto de ley adiciona un capítulo III al Código de Normas y Procedimientos Tributarios. Afirman que debe existir una norma especial habilitante para que pueda aplicársele dicho contenido a otras administraciones tributarias distintas a los órganos del Ministerio de Hacienda. Asimismo, apuntan que dicho capítulo se refiere a los órganos de recaudación del Ministerio de Hacienda, lo cual queda claro de la lectura de los artículos en cuestión. También, señalan que el artículo 12 del proyecto crea el Sistema General de Transparencia y Rendición de Cuentas, bajo la rectoría del Consejo Nacional de Transparencia y Rendición de Cuentas. En razón de lo anterior, argumentan que en ningún momento se crea una institución autónoma, sino que éste se trata de un órgano adscrito, y por lo tanto, desconcentrado. Aclaran, además, que se pretende crear un sistema de información y coordinación entre entes que tienen la competencia en materia de rendición de cuentas. Dicho órgano no ejerce control alguno de legalidad, dado a lo establecido por el artículo 11 del proyecto en cuestión. Afirman que el artículo 218 no modifica la estructura organizativa de ninguna institución, ni sus competencias. En cuanto al régimen de personal, disciplinario y salarial, explican que se aplicaría a otras administraciones tributarias en cuanto le resulten aplicables, por lo que no se establece obligación alguna. Aseveran que la situación se aclara mediante el artículo 210, el cual indica que se consideran comprendidos en la carrera tributaria y aduanera los servidores de aquellas entidades consideradas como administración tributaria por el Código de Normas y Procedimientos Tributarios; pero para efectos de este Código sólo son administración tributaria los órganos del Ministerio de Hacienda según se desprende de los artículos 69 y 99. Asimismo, manifiestan que el artículo 167 constitucional exige mayoría calificada en los supuestos en que la Asamblea Legislativa se separa del criterio de la Corte Suprema en materia de organización y funcionamiento del Poder Judicial. En cuanto a la consulta obligatoria a la Corte Suprema basada en la disposición de la L. Orgánica del Poder Judicial, alegan que no cabe entender que aplique el rigor de la mayoría calificada, pues de lo contrario, sería una analogía contrapuesta a la razón de la disposición constitucional que prescribe que la mayoría calificada solamente se exige cuando la Constitución expresamente lo prescribe. Por otro lado, en cuanto al argumento de los consultantes relacionado con el incumplimiento de las consultas preceptivas establecidas por el numeral 190 de la Carta Política y 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, mencionan que para efectos del INA, dicha norma es programática, una simple orientación. De igual manera, indican que el proyecto no viola la autonomía administrativa de dicho instituto, por cuanto no afecta su constitución, estructura orgánica, ni competencia. En relación con las consultas a ciertas instituciones autónomas ante las modificaciones de los artículos 84 y 89 del proyecto consultado, afirman que a pesar de que el IMAS, ICT y las M. son administraciones tributarias, lo son únicamente en los tributos parafiscales que ellos administran y de acuerdo a sus propias leyes constitutivas o leyes de creación de esos tributos. Alegan que el artículo 181 del Código Tributario referido a los órganos de recaudación nunca podría abarcar a otras instituciones públicas distintas a los órganos del Ministerio de Hacienda, dado a lo establecido por el artículo 175. Arguyen que los consultantes realizan una incorrecta lectura del artículo 218, párrafo 2°, por cuanto no modifica la estructura organizativa de ninguna institución, ni sus competencias. En relación al régimen de personal, disciplinario y salarial, menciona que la situación se aclara con el mencionado artículo 210. En cuanto a la consulta al Banco Central de Costa Rica alegada por los consultantes, indican que el artículo 86, penúltimo párrafo, no modifica la estructura, organización, competencia, ni funciones de la SUPEN, ni del Banco Central, únicamente busca establecer un sistema de información con el fin de que las operadoras de pensiones complementarias realicen de mejor forma la labor de retención de impuestos. Asimismo, dado a lo establecido por los artículos 105 y 106 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios no se agrega nada nuevo al ordenamiento jurídico. Por otra parte, argumentan que la delegación realizada al Poder Ejecutivo para que éste publique el Código de Normas y Procedimientos Tributarios mediante Decreto, constituye una facultad de la Asamblea Legislativa, denominada delegación legislativa, la cual no violenta de manera alguna el principio de reserva de ley ni crea inseguridad jurídica. En cuanto a la Comisión Nacional de Evaluación de las Instituciones y Programas del Sector Público, indican que esta comisión adscrita a la Asamblea Legislativa tiene por finalidad la evaluación de las instituciones y programas del sector público, la cual consiste en la proposición de eventuales proyectos de ley. Dicha comisión no posee funciones administrativas, ni legislativas, únicamente asesora, lo cual no transgrede el numeral 9 de la Constitución Política. El período de funcionamiento de ésta dependerá de lo determinado por la misma Asamblea. Señalan que tampoco se lesiona el artículo 121, inciso 22) constitucional, pues no se modifica el Reglamento Interno ni su régimen interior. Consideran que no es inconstitucional el que participen miembros ad honorem, por cuanto ello responde a un acto de soberanía cívica y resalta el carácter de asesor de la comisión. Tampoco son lesionados los numerales 191, 192 y 140 constitucionales, ya que no tienen el mínimo elemento de conexidad con las funciones e integración de la comisión. Asimismo, los integrantes de la comisión podrían ser sancionados como funcionarios públicos cuando causen daños a terceros de conformidad con la L. General de la Administración Pública. Finalmente, argumentan que la ley propuesta no elimina la rectoría al Ministerio de Hacienda del Sistema de Administración Financiera, sino que crea una comisión de ciudadanos que realice una evaluación para proponer eventuales proyectos de ley, lo cual se enmarca dentro de una función de control político de la Asamblea Legislativa. Argumentan que la creación del Sistema Nacional de Transparencia y Rendición de Cuentas no constituye una lesión al artículo 11 constitucional. Manifiestan que ello consiste en la creación de un sistema de información y coordinación entre entes que tienen competencia en materia de rendición de cuentas, donde la Administración Pública puede actuar conforme a lo establecido en el ordenamiento jurídico. Aunado a lo anterior, indican que el artículo 11 del proyecto consultado establece que las instituciones participantes en el Consejo Nacional de Transparencia y Rendición de Cuentas conservan las competencias asignadas, por lo que no son lesionados los numerales 183 y 184 de la Carta Política. Argumentan que la norma hace mención a las contralorías de servicios, y por lo tanto, en nada se afectan las funciones de las auditorías internas o de la Contraloría General de la República. Asimismo, indican que de conformidad con el artículo 20 del proyecto, la Asamblea Legislativa debe dotar a las instituciones involucradas en el Consejo y la Red de los recursos necesarios para su buen funcionamiento, lo cual se hará mediante el presupuesto de las partidas necesarias en la L. de Presupuesto. Agregan que el artículo 35 del proyecto establece una Comisión Interinstitucional para la evaluación y reforma del sistema nacional de pensiones, estableciendo claramente su finalidad y su integración, por lo que cualquier otra omisión no la hace inconstitucional, además de que no es obligatorio definir su naturaleza jurídica; igualmente aunque la comisión analizara las deficiencias legales y elaborara propuestas para corregirlas, no invade la competencia de la Asamblea Legislativa. Manifiestan que el artículo 38 del proyecto, sobre reactivación económica y el financiamiento educativo no es inconstitucional, pues no se modifica el artículo 78 constitucional, pues el exceso sobre el 6% del PIB depende de las posibilidades presupuestarias del Estado; como tampoco es inconstitucional que mediante ley ordinaria se obligue al Poder Ejecutivo a explicar porqué no puede financiar lo establecido en dicho artículo, pues esto es acorde con el artículo 11 de la Constitución. Indican que el artículo 40 del proyecto se refiere al Consejo Nacional de Educación como ente rector de la educación nacional, es un error material en el nombre, pues debe leerse Consejo Superior de Educación conforme al artículo 81 constitucional. Aducen que el hecho de que la Asamblea Legislativa cree mediante ley un órgano desconcentrado que forme parte del Ministerio de Hacienda no hace que se dé ningún tipo de interferencia entre poderes, pues el Poder Legislativo puede crear una ley en la que cree un órgano desconcentrado (desconcentración mínima) dentro del Ministerio de Hacienda. Gravar el consumo en el IVA no es confiscatorio, por cuanto en primer lugar, esta figura existe en el impuesto sobre las ventas vigente, en segundo lugar, todos los IVA del mundo contienen una norma análoga y en tercer lugar, de lo que se trata es que si un empresario toma bienes de su empresa para su consumo personal está actuando como consumidor. El sistema tributario es el límite natural del derecho de propiedad. Con respecto al artículo 6 del impuesto sobre el valor agregado, señalan que no hay un doble cobro porque el comisionista podrá deducir como crédito el monto de lo pagado al comitente de su propio IVA, siguiendo la lógica intrínseca de este impuesto. De esta manera se grava el valor agregado que se genera en la venta del comisionista al cliente final. El autoconsumo significa que el dueño o socio de la empresa se transmite el poder de disposición de un bien para actividades fuera de la empresa, esto es, para su uso personal. Un IVA moderno, para ser un verdadero impuesto general sobre el consumo, debe gravar tanto los bienes como los servicios, en tanto categorías conceptuales. El proyecto se orienta en esa dirección, configurándole concepto de “servicios” como una categoría residual, en que lo enlistado en el artículo 8 es una lista ejemplificativa. La reserva legal en esta materia es relativa no absoluta. Con este proyecto de ley, en general mercancías y servicios se encontrarán gravados, salvo que expresamente se les excluya mediante norma. El actual impuesto de ventas como todos los IVA del mundo, gravan los bienes de capital, que generan deducción o crédito en el empresario que los usa para generar sus propios bienes o servicios. El impuesto de ventas en Costa Rica adopta el método tipo consumo con concesión íntegra e inmediata de crédito por los impuestos pagados por las compras de bienes de capital. Esto significa que se da una exención de los bienes instrumentales, en la medida en que su destino final no es el consumo. Basta con que un bien de capital se adquiera y se destine a una actividad sujeta, aunque exenta, para que proceda el crédito a favor. Incluso, si se prevé que en tres meses no se va a lograr acreditar el impuesto contra los propios débitos generados, cabe pedir la compensación o devolución. El Proyecto va en esta línea, si bien establece unas normas especiales para el caso en que el bien de capital se sustraiga del giro empresarial antes de agotar su vida útil. El IVA es un impuesto al valor agregado, por lo que el empresario paga al F. la diferencia entre el IVA que cobra (IVA repercutido) y el IVA que le cobraron (IVA soportado). El artículo 11 no viola el artículo 33 de la Constitución, pues no crea ningún trato discriminatorio en perjuicio de ninguna categoría de contribuyentes. Señalan que el artículo 13 relacionado con el IVA, contiene una indicación suficientemente precisa para el desarrollo del reglamento posterior. Respecto al artículo 17, indican que resulta obvio que cuando la norma hace alusión al “mismo” se refiere al territorio de aplicación del impuesto, que no es otro que Costa Rica. Los artículos 20 y 21 fijan en forma clara la determinación de la base imponible, por lo que en el artículo 22 se autoriza al propio contribuyente la modificación de la base previamente determinada según las reglas de los artículos 20 y 21 cuando ocurra una devolución o las operaciones comerciales queden sin efecto, razón por la cual no se viola el principio de reserva de ley en sus elementos esenciales. Indican que aún y cuando en el artículo 46 no se especifican las garantías que se le deben exigir al sujeto pasivo cuando solicite devolución en el contexto del IVA, el Código Tributario regula este tema en sus artículos 59 y 60 y de todas formas, como la reserva de ley es relativa esta materia puede ser regulada vía reglamento. Señalan que lo dispuesto en el inciso a) del artículo 48 permite con base en las variables del inciso c) establecer las categorías con menores límites dependiendo de la actividad económica de la que se trate, de forma tal, que se respeta la relatividad de la reserva de ley, permitiendo a la Administración adaptar las normas a casos especiales. Señalan que los argumentos establecidos por los consultantes respecto al artículo 67 son improcedentes, pues es precisamente en el Título III del Código de Normas y Procedimientos Tributarios en que se regula todo el régimen sancionatorio en materia tributaria. El artículo 69 dispone un principio general del derecho, en el sentido de que la legislación posterior deroga a la anterior, se trata de una norma didáctica y no vulnera ningún principio constitucional. Con relación a la reforma del Código de Normas y Procedimientos Tributarios indican que en cuanto al artículo 75 inciso 7 la frase “representante voluntario” hace alusión al sujeto que ostenta poderes de representación de otro como consecuencia de un contrato de mandato, para distinguirlo del representante que resulta de una norma legal. El artículo 8 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios ya establece la posibilidad de la Administración de calificar una transacción de acuerdo con su verdadera realidad económica. El artículo 81 no hace más que ampliar esta facultad para el caso del cierre de negocios, que ha constituido una práctica usual que el contribuyente, luego de agotarse el procedimiento administrativo sancionador, simule un traspaso del establecimiento mercantil para evitar el cierre del negocio. En cuanto a los artículos 89 y 90, indican que es preciso especificar normas de prescripción que se ajusten a la naturaleza de la obligación tributaria, con el fin de hacer respetar el principio de seguridad jurídica. Los consultantes no tienen claro que existe una diferencia entre un régimen sancionador administrativo y normas penales, aunque comparten la misma naturaleza, no tienen porqué tener la misma regulación y esta situación es razonable y proporcional. En lo que respecta al artículo 110 indican que no se trata de un tipo penal abierto, pues esta norma no establece ningún tipo penal. El artículo 113 establece que la participación de un funcionario público en la comisión de la defraudación constituye una circunstancia agravante, lo que no significa otra cosa que el juez, a la hora de fijar la duración de la pena, deberá irse hacia el extremo más alto de la pena prevista en el artículo 108, esto es, hacia el extremo de 10 años. Por ello no tenía por qué indicarse una nueva pena en ese artículo. En los artículos 118 al 120 se dice claramente que es cualquiera que se apodere de la información tributaria sin autorización. Con relación al artículo 89 del proyecto que introduce una reforma al CNTP, el numeral 42 dispone una opción legítima del legislador que no viola ningún principio constitucional. En relación con el Comité de Sorteos, refieren que éste no tiene que estar definido en la ley, dado que el reglamento perfectamente puede regular su conformación, sin que se afecte el principio de reserva de ley. Indican que no se trata de una norma atípica dado que estas eran o son las que se incorporan en las leyes de presupuestos y regulan materia no relacionada con ésta, mientras que en este caso el funcionamiento de la lotería fiscal como medio alternativo d fiscalización de los contribuyentes. Finalmente, la norma no cuestiona el principio de caja única del Estado, sino el manejo de una caja especial para el pago de los premios, cuyos recursos provendrán de la Tesorería Nacional, dado que en ningún momento se plantea como una caja alternativa de la Tesorería Nacional. La reforma mediante el numeral 150 no cambia en nada el régimen actual. El artículo 172 viene a resolver la necesidad de establecer un procedimiento claro para hacer valer la responsabilidad del responsable solidario. En cuanto a las objeciones planteadas por la Corte Suprema de Justicia, indican que éstas fueron acogidas, cuando así lo consideraron pertinente. Por otro lado, los consultantes alegan que la regulación del proceso ejecutivo en sede administrativa no ofrece posibilidad de contradictorio, lo cual no es cierto, por cuanto este proceso se inicia luego de agotado el procedimiento determinativo, que es en el que se discute el fondo sobre la existencia y cuantía de una obligación tributaria y además, porque claramente opera una remisión a la normativa del Código Procesal Civil en lo relativo al proceso ejecutivo, incluyendo su régimen de impugnación jurisdiccional. Este capítulo completa la consolidación del principio de autotutela del crédito tributario. Con relación a la Comisión Nacional de Evaluación de las Instituciones y Programas del Sector Público señalan que no es inconstitucional crear una comisión con el fin de que realice una evaluación de las instituciones públicas compuesta por miembros ad honorem, dado que el participar en este tipo de comisiones sin recibir remuneración es un acto de soberanía cívica y resalta más el carácter de asesor de esta comisión. El artículo 6 establece la obligación de suministrar información de diversos ministerios, pero no por ello se vulnera el artículo 24 de la Constitución, pues se pide para los fines establecidos en el artículo 4. No se trata de una facultad ilimitada y discrecional. El Sistema General de Transparencia y Rendición de Cuentas es un sistema de información, coordinado por un Consejo, en el cual participan diversos funcionarios y ciudadanos, sin que por ellos se viole la autonomía de la Defensoría de los Habitantes o de la Contraloría General de la República, sus leyes constitutivas o la Constitución Política. Con relación al artículo 67, indican que la obligación de suministrar información se encuentra dispuesta en la ley, no vía reglamentaria. La simple solicitud de información gestionada por una autoridad pública, no implica violación al artículo 24 constitucional, pues ello no supone el secuestro, registro o examen de documentos privados, sino de una simple gestión para que se le proporcione la información solicitada. En cuanto a la Dirección Nacional de Tributos, el Poder Legislativo en el ámbito de su competencia crea un órgano desconcentrado el cual dentro del Ministerio de Hacienda tendrá a cargo la recaudación de las rentas nacionales; recaudadas las rentas el Ministerio de Hacienda dispondrá de las mismas como corresponda, pero en ningún momento la Asamblea se encuentra disponiendo por sí de esas rentas o las está recaudando en forma directa. Solicitan a este Tribunal que se consideren las argumentaciones expuestas.

9. - Por escrito presentado a las 15:40 horas del 06 de marzo del 2006, el Diputado C.H.C., solicita que de manera irrevocable se tenga por adherida su firma a la consulta de constitucionalidad presentada sobre el proyecto de L. N°15516, además se tenga por incorporada a la consulta original, la prueba correspondiente a la falta de quórum alegada como vicio de procedimiento, relativa a la Sección Extraordinaria de P. N°31 del día martes 7 de febrero del 2006. Presenta a consideración de este Tribunal addendum a la consulta en cuanto a la omisión de consultar a los Bancos Estatales la Obligación dispuesta en el artículo 72 del Proyecto de L. (Apertura Forzosa de Cuentas Bancarias a la Empresas de Enlaces de llamadas para Apuestas Electrónicas, también conocidas como “SPORTSBOOKS”). Alega que durante el procedimiento legislativo no se consultó a dichas instituciones acerca de la obligación que en el párrafo final de ese numeral se dispone. Señala que la norma del proyecto, en su último párrafo, faculta una actividad que incide directamente sobre la autonomía administrativa de los bancos, sin que –como consta en el expediente- se le consultara ese texto a los diferentes bancos estatales, tal y como lo indica el Reglamento de la asamblea Legislativa y el artículo 190 constitucional, omisión que eventualmente rozaría la constitucionalidad del régimen autónomo de este tipo de entidades bancarias, aspecto que se consulta.

10. -

    En los procedimientos se han acatado las disposiciones del artículo 100 de la L. de la Jurisdicción Constitucional y esta resolución se dicta dentro del término que establece el artículo 101 ibidem.

    Redacta la Magistrada Calzada Miranda; y,

    Considerando:

    I.-

    De conformidad con lo que dispone el artículo 96 inciso b) de la L. de la Jurisdicción Constitucional, nos encontramos frente a una consulta facultativa, planteada al menos por diez Diputados, por lo que esta S. revisará únicamente los extremos cuestionados en forma concreta por los consultantes y no aspectos generales de constitucionalidad de la L. que contiene la norma impugnada, según lo dispone el artículo 99 de la ley que rige esta jurisdicción.

    II.-

    Asuntos previos. Por resolución de las dieciséis horas y cincuenta minutos del veintiuno de febrero del dos mil seis, la Presidencia de la S. dispuso acumular a este expediente la consulta legislativa presentada en el expediente No. 06-001973-0007-CO (folio 382 de este expediente). Posteriormente, los diputados consultantes adicionaron un argumento más de vicio de procedimiento, el cual también será evacuado en esta consulta (folio 469 de este expediente). Asimismo, resulta preciso indicar que la Presidencia de la S. mediante resolución de las ocho horas con veinticinco minutos del seis de marzo de dos mil seis, consideró que los M.J. y M., quienes participaron en acuerdos de Corte Plena, a través de los cuales se rindió -en dos ocasiones- informe sobre la consulta formulada por la Comisión Especial a la Corte Suprema de Justicia dentro del expediente No. 15.516, no debían inhibirse de conocer del presente asunto, por no contener dicho expediente los motivos que según el artículo 167 de la Constitución Política, ameritan la consulta preceptiva a este Poder de la República, según lo indicó la misma Corte en su último informe con relación a este proyecto en la sesión No. 29-04 celebrada el 9 de agosto del 2004, que fue rendido a la Asamblea Legislativa el día 13 de octubre del 2004 (ver folio 15.807 del tomo 52 del expediente adjunto). Además de ello, el P. indicó que por el solo hecho de haber tenido la participación que el M.J. señaló en su inhibitoria, no le asiste razón jurídica para no poder conocer y pronunciarse en relación a este asunto, toda vez que en virtud de las funciones atribuidas a la S. Constitucional, no corresponde a la Corte Plena pronunciarse sobre temas vinculados con la constitucionalidad del procedimiento o la constitucionalidad de las normas sustantivas.

    III.-

    Generalidades del Proyecto de L. No. 15516 “L. de Pacto F. y Reforma F. Estructural. Este Proyecto fue creado con la intención de producir una reestructuración fiscal en el país. Tiene como principal objeto, resolver los problemas estructurales de las finanzas públicas involucrando a varios sectores en la solución del problema con el déficit fiscal y de nuevas alternativas de desarrollo económico para el bienestar de las y los costarricenses. Se trata de un proyecto que inició con una recomendación de una Comisión de Ex Ministros de Hacienda en el mes de marzo del 2002. Posteriormente, el Poder Ejecutivo convocó a la Asamblea para tramitar una propuesta en ese mismo año y se inició a conocer el asunto en la Comisión Legislativa de Asuntos Hacendarios. En el mes de agosto del 2002 la propuesta pasó a ser conocida por una Comisión Especial Mixta con representación de cuatro partidos políticos y representantes de 7 sectores de la sociedad (sector social, empresarial, laboral, sindical, cooperativo, solidarista, agropecuario e industrial), quienes en el mes de diciembre de 2003, con el apoyo de 14 de sus 15 miembros, dieron un informe recomendando el proyecto al P.. El 19 de enero del 2004 el Poder Ejecutivo acogió dicha recomendación y convocó a sesiones extraordinarias, dando origen al expediente legislativo consultado que se tramita con el No. 15.516. Una vez incluido en la agenda parlamentaria, el 5 de febrero del 2004 el P. designó una Comisión Especial para su trámite, con la conformación de 9 diputados de distintos grupos políticos, quienes recibieron el proyecto para su estudio el 9 de febrero del 2004. Una vez conocido el texto inicial en esta Comisión, se aprobó en la sesión No. 04 del 11 de febrero del 2004 una moción para consultarle a varias instituciones los alcances del mismo: la Contraloría General de la República, la Defensoría de los Habitantes, el Instituto Nacional de Estadística y Censo, el Ministerio de Economía, la Procuraduría General de la República, la ARESEP, MIDEPLAN, la Dirección General de Servicio Civil, el Banco Central de Costa Rica, el Banco de Costa Rica, el Banco Nacional de Costa Rica, el Banco Crédito Agrícola de Cartago, BICSA, el Banco Popular, la C.C.S.S., la Superintendencia de Pensiones, las Operadoras de Pensiones, las Cámaras Patronales, los Sindicatos de Trabajadores, la Junta del Magisterio Nacional, la Junta de Pensiones de Empleados del Poder Judicial, DESAF, el Ministerio de Educación Pública, la Universidad de Costa Rica, la Universidad Nacional, el Instituto Tecnológico de Costa Rica, la UNED, los Colegios Parauniversitarios, las Instituciones de educación privada, el CONARE, el Consejo Nacional de Educación, los Colegios Universitarios, la Escuela Centroamericana de Ganadería, el INA, el INVU, el Registro Público Nacional, el Registro Civil, las M., el MINAE, el IDA, el FONAFIFO, el INFOCOOP, el INS, el ICE, RACSA, la Compañía Nacional de Fuerza y Luz, JASEC, FANAL, la Junta de Protección Social, la Corte Suprema de Justicia, RECOPE, la SUGEVAL, SUGEF, el BANHVI, el AyA, el MAG, la Dirección Nacional de Notariado, el Colegio de Abogados, entre otros (ver folios 925 a 937 del tomo III del expediente adjunto). Esta Comisión tuvo plazo inicial para dictaminar hasta el 26 de febrero del 2004, el cual posteriormente fue prorrogado a solicitud del P. de la Comisión hasta el 6 de marzo del 2004 (folios 2919 y 3014 del tomo 8). Ese mismo 6 de marzo del 2004 la Comisión rindió el dictamen afirmativo de mayoría (folio 5693 del tomo 15), rechazando las mociones restantes que no pudieron ser conocidas, en vista del vencimiento del período para dictaminar y en atención a la resolución interpretativa del P. del Directorio de la Asamblea, emitida en la sesión plenaria número 152 de dos de marzo de dos mil cuatro (folio 6048 del tomo 16 y folio 4333 del tomo 11 del expediente adjunto). Una vez el proyecto en el Pleno de la Asamblea, fueron presentadas más de 1.000 mociones de reiteración que debieron ser remitidas nuevamente a la Comisión para su dictamen, la cual finalizó en un primer momento esta labor, incorporando varias mociones aprobadas al texto normativo, el día 6 de setiembre del 2004. El 23 de mayo del 2005 en sesión plenaria No. 14, la Asamblea aprobó la aplicación de un procedimiento especial regulado en el artículo 208 bis del Reglamento de la Asamblea Legislativa al proyecto consultado (folio 20742 del tomo 69), estableciéndosele un trámite diferenciado al ordinario, que fue aprobado por 38 votos de los diputados presentes (ver tomo 69, folio 20742 del expediente legislativo). Una vez aprobado el trámite señalado (ver folio 20777 del tomo 69), en P. fueron nuevamente presentadas mociones vía artículo 137 del Reglamento citado que fueron reenviadas a la Comisión, la cual emitió su quinto informe el 28 de junio del 2005 (ver folio 21358 del tomo 71 adjunto). Ese mismo 28 de junio del 2005 la Asamblea en sesión Plenaria No. 035 conoció dicho informe de la Comisión (folio 25.592 del tomo 87), discusión que se prolongó en las sesiones Plenarias No. 38 del 4 de julio del 2005 (folio 25610 del tomo 87), No. 040 del 18 de julio del 2005 (folio 25700 del tomo 87), No. 041 del 19 de julio del 2005 (folio 25808 del tomo 87) , sesión extraordinaria No. 002 del 20 de julio del 2005 (folio 25890 del tomo 88), sesión Plenaria No. 043 del 21 de julio del 2005 (folio 26024 del tomo 88). La discusión del proyecto continuó en el Pleno de la Asamblea hasta que en sesión No. 128 del 16 de febrero del 2006, se aprobó en primer debate el proyecto consultado con el voto afirmativo de 32 diputados y 15 votos negativos (folios 35699 y 35771 del tomo 124).

    Sobre los vicios procedimentales consultados mientras el proyecto estuvo en la Comisión Especial: A continuación se proceden a revisar cada uno de los aspectos consultados que se produjeron o tuvieron incidencia en el proyecto legislativo cuando fue conocido o remitido a la Comisión Especial.

    IV.-

    Resolución de dos de marzo de dos mil cuatro y Acuerdo Interpretativo 6163: Cuestionan las y los promotores de esta consulta, la constitucionalidad de la resolución emitida por el P. del Directorio Legislativo en sesión del P. número 152, de dos de marzo de dos mil cuatro, que estableció el procedimiento que se debía seguir ante el vencimiento del plazo de vigencia de las comisiones especiales. Asimismo, refutan la validez de acuerdo interpretativo número 6163, emitido por el P. en la misma fecha, en el cual se confirma la mencionada resolución. A su juicio, estos actos implican un obstáculo para la adecuada verificación del principio democrático en el procedimiento parlamentario, además de tratarse de actuaciones dictadas por quienes carecen de competencia. Al respecto, debe mencionarse que en la sesión plenaria número 152 de dos de marzo de dos mil cuatro (folios 6048 y siguientes del tomo 16 del expediente legislativo número 15.516), el P. del Directorio emitió una resolución con el siguiente contenido: “Resolución del P. de la Asamblea Legislativa de Costa Rica Considerando:

    1.-

    Primero que se han expuesto dudas respecto al procedimiento a seguir al vencerse el plazo otorgado a una Comisión Especial para rendir dictamen sobre un proyecto de ley;

    2.-

    Que por tales razones la Comisión Especial bajo expediente 15.533 requirió de la Presidencia de la Asamblea una resolución interpretativa (acta Nº 6 del 12 de febrero de este año);

    3.-

    Que es reconocida por la doctrina del Derecho Parlamentario la facultad de integrar la normativa vigente mediante acuerdos legislativos no necesariamente sujetos a los rigurosos criterios de modificación que atañen a otros ordenamientos. Así se ha dicho que: “...el ordenamiento jurídico no es abstracto, cerrado ni estático, sino más bien abierto y dinámico. Está constantemente renovándose en un proceso de reiterada adaptación de lo normativo, por vía de interpretación o análisis del lenguaje, a la concreta realidad social...”. En la misma dirección se ha señalado: “...El Derecho Parlamentario como ordenamiento espontáneo manifiesta su juridicidad a través de usos, prácticas, acuerdos, convenciones y costumbres que van tejiendo una específica normatividad por la propia voluntad de las representaciones políticas parlamentarias. La posterior recopilación o codificación en textos escritos “especialmente en los Reglamentos de las Cámaras” no hace más que constatar la previa existencia de aquel espontáneo conjunto normativo. Normación escrita que no agota la juridicidad parlamentaria que permanece latente en el implícito complejo de relaciones mantenidas entre sí por las fuerzas políticas parlamentarias...”. (Boletín de la Legislación Extranjera Nº 54 y 57. Madrid, Cortes Generales. 1986)

    4.-

    Que la misma S. Constitucional ha manifestado en resolución RCV.8408-99 que:“...hablar de la autorización de la Asamblea Legislativa para interpretar las normas de su reglamento, no solo es en relación a las fuentes normativas escritas sino también a las fuentes axiológicas (principios) sociológicas (costumbres, prácticas y usos parlamentarios) dentro de una concepción sistemática que es el Derecho Parlamentario. Cuando en la corriente legislativa se interpreta, en la práctica se ejerce la función integrativa, ante las lagunas que presentan los procedimientos parlamentarios, los cuales son mucho más dinámicos, flexibles y cambiantes que los judiciales o administrativos, y que constituyen los cauces a través de los cuales el Parlamento adopta las decisiones políticas...”.

    En la misma resolución, y ante un cuestionamiento a un acuerdo legislativo, la S. indicó: “...Estima este Tribunal Constitucional que el acuerdo legislativo no es una reforma normativa como lo arguyen los diputados accionantes, sino que más bien se trata de una interpretación normativa, pero entendida esta, no en el sentido restrictivo (por el que se suple la insuficiencia de una norma, sino más bien en el sentido de la integración normativa, mecanismo por el que el operador jurídico llena las lagunas o vicios existentes en el ordenamiento jurídico, al pretenderse suplir o salvar un defecto material normativo del que de modo inmediato se dispone; lo cual no es contrario al derecho de la Constitución, y mucho menos al Derecho Parlamentario, ya que atendiendo a la flexibilidad “principio característico del Derecho Parlamentario” no se encuentra ninguna objeción para que, vía interpretativa la Asamblea Legislativa llene las lagunas de los procedimientos legislativos.”

    5.-

    Que en otro orden de cosas, la S. Constitucional también ha señalado que:“...El debido proceso legislativo constituye una ordenación necesaria y preestablecida “en la Constitución Política y en el Reglamento de la Asamblea Legislativa; “de una serie de actos sucesivos dirigidos a materializarse en una decisión final, que es la aprobación del proyecto de ley...”. (resolución SCV-3220-00)

    6.-

    Que el conocimiento de un proyecto de ley por parte de una Comisión con facultad dictaminadora, debe verse como una etapa más del proceso legislativo, a través de la cual se busca dar cumplimiento al mandato otorgado a la Asamblea Legislativa por el artículo 121 inciso 1) de nuestra Constitución Política, cual es el de “dictar las leyes”; su objetivo, por tanto, está dirigido a facilitar una definición del plenario en torno a la procedencia o improcedencia del proyecto, nunca a obstaculizar su tramitación;

    7.-

    Que dejar sin clara definición el mecanismo para llevar a dictamen un proyecto de ley, en una Comisión Especial cuya vigencia tiene plazo determinado, podría establecer una distorsión al ejercicio del principio democrático, ya que dejaría abierta la posibilidad de bloquear los legítimos acuerdos que puedan alcanzar mayorías parlamentarias, que es el fin de todo Parlamento en un régimen pluralista y representativo.

    8.-

    Que la asignación de un proyecto a una Comisión Especial, así como la fijación de un plazo determinado para su dictamen, es una decisión de mayoría calificada del Pleno Legislativo, la cual se da en atención a particulares razones de realidad política o social, mismas que pueden llevar a la Asamblea a convenir en una prórroga, pero en defecto del tal acuerdo el plazo no puede ser burlado y por lo tanto debe de cumplirse.

    9.-

    Que el Reglamento Legislativo ya dispone de amplias posibilidades para el ejercicio del derecho de enmienda con posterioridad al dictamen (Artículos 137 y 138), de ahí que su racionalización en esta etapa procesal, no impide el razonable ejercicio de tal derecho. RESUELVE:

    En la tramitación de los proyectos de ley que se sometan a conocimiento de una comisión especial, con el objeto de que sean dictaminados en un plazo determinado, se aplicarán en lo sucesivo las siguientes disposiciones:

    1. La Comisión deberá dictaminar al P. dentro del plazo que se le haya fijado. Si 30 minutos antes del cierre de la sesión del último día del plazo para rendir el dictamen, o su prórroga, no se hubiere votado el proyecto, se suspenderá su discusión, se tendrán por rechazadas las mociones pendientes y, sin más discusión, de inmediato, se procederá a la votación.

    2. En lo no previsto aquí, se aplicarán las normas y procedimientos de las Comisiones Permanentes y Especiales que resulten pertinentes. L.. M.R.P..P. de la Asamblea Legislativa.”

    La resolución antes citada fue apelada por el diputado R.R.. El P., por nueve votos a favor y cuarenta en contra, desechó la referida moción. La votación recaída respecto de la mencionada apelación fue sometida a una moción de revisión por parte del diputado M.C., la cual fue también desechada, pues obtuvo once votos a favor y treinta y ocho en contra. No observa la S. que, debido a la emisión de la interpretación cuestionada, el P. del Directorio Legislativo haya incurrido en un vicio esencial del procedimiento parlamentario. En primer término, debe tenerse presente que la decisión del P. se enmarca dentro de sus potestades legítimas como director del debate parlamentario, descritas en el artículo 27 inciso 4° del Reglamento de la Asamblea Legislativa. Es lícito, a partir de dicha premisa, que el P. emita resoluciones interpretativas del Reglamento Interno, las cuales no tienen la calidad de “auténticas”, pues para ello solamente es competente el P., de conformidad con el procedimiento establecido en el numeral 207 ibídem. Se trata de la materialización de dicha función directora, a partir de la cual el P. debe hacer uso de sus potestades con el objeto de lograr que la Asamblea Legislativa cumpla las elevadas funciones que el constituyente le atribuyó. Tan contrario al Derecho de la Constitución es la vulneración de los principios de participación y oposición de los grupos minoritarios, como la parálisis del Parlamento, el incumplimiento de sus deberes debido a la imposibilidad de discutir y votar adecuadamente las iniciativas incluidas en su agenda. En dichos casos, en que no se hace posible la adopción de decisiones por parte de la mayoría investida como tal en elecciones libres y democráticas, imponiéndose la voluntad minoritaria, se invierte perversamente la lógica del sistema representativo. Para posibilitar que el Parlamento cumpla con su deber, el P. del Directorio puede adoptar medidas –generales o concretas- que tiendan a facilitar su adecuada y legítima aplicación. Es evidente que dicho funcionario carece de competencia para reformar el Reglamento, o siquiera para interpretarlo en forma auténtica, pero nada le impide interpretarlo de modo que se logre llevar a la práctica, la voluntad mayoritaria sin menoscabar los derechos de los grupos minoritarios. En el presente caso, es claro que la actuación del P.R.P. es acorde con sus potestades. Con la cuestionada resolución se buscó impedir que la ausencia de una norma especial que discipline los efectos del vencimiento del plazo de las comisiones especiales, impidiera la continuación de los proyectos sometidos a aquellas. Si bien el artículo 97 del Reglamento de la Asamblea Legislativa dispone que, en tanto sean aplicables, las comisiones especiales serán regidas por las normas propias de las comisiones permanentes ordinarias, lo cierto es que el artículo 80, que regula el caso en que a las mencionadas comisiones se les venza el tiempo asignado para el conocimiento de un proyecto sin haber rendido el respectivo dictamen, no es aplicable a las comisiones especiales. Reza el citado numeral 80: “ARTICULO 80.-

    Plazo para la presentación de informes

    Los informes de las comisiones permanentes deberán ser rendidos, a más tardar, treinta días hábiles después de haberse puesto a despacho el asunto respectivo. Para ampliar ese término, el P. de la Comisión deberá hacer una solicitud por escrito al P. de la Asamblea Legislativa. Si al vencer el término para rendir informe, la Comisión aún no lo ha hecho ni ha solicitado una prórroga, el P. de la Asamblea amonestará a la Comisión y le solicitará su informe, en un término adicional que él fijará, con la advertencia de que, si a partir de la fecha fijada no se hubiere rendido por lo menos un informe, los diputados de esa Comisión no devengarán sus dietas regulares.” (El subrayado no es del original)

    La anterior norma no puede ser aplicada al caso de las comisiones especiales por varias razones, pero particularmente porque tales comisiones, en esencia, tienen una existencia temporal, son constituidas para la atención de “…un asunto determinado o el cumplimiento de una misión.” (artículo 90 del Reglamento), de modo que una vez vencido su mandato, desaparecen como órgano parlamentario. Vencido el plazo por el que fue creada, una comisión especial sólo puede seguir existiendo, si el P. dispone la prórroga de su mandato a solicitud de la propia comisión (artículo 95 ibídem). Una vez ocurrida la verificación del mencionado término, el órgano deja de existir. De ahí que no resulte aplicable a estos casos el artículo 80 citado. El espíritu de la referida norma reglamentaria, reposa en la posibilidad de exigir a la comisión incumpliente la emisión de un dictamen, con la conminación de la pérdida de dietas durante el tiempo en que no se subsane la omisión. Este artículo resulta inaplicable en el caso de las comisiones especiales, pues una vez vencido el plazo por el que fueron autorizadas, desaparecen jurídicamente, de modo que a nadie en concreto se le puede exigir el cumplimiento de su deber, y menos efecto tendrá la mencionada conminación, ya que esto no es posible dentro del actual régimen remunerativo de los diputados y diputadas. Por el contrario, las comisiones permanentes (ordinarias o especiales), son órganos que permanecen en el tiempo, pese a que su composición pueda variar al cabo de una legislatura o por otras circunstancias. Están regidas por el principio de continuidad del órgano a diferencia de las comisiones especiales, propiamente dichas, las cuales se basan en un mandato especial del P. cuando las creó y dispuso el plazo durante el cual podrían actuar. Descartada la posibilidad de aplicar en estos casos el artículo 80 del Reglamento, y ante la carencia de una disposición especial, estima la S. que la decisión del P.d.D. se apega a Derecho, pues si una comisión especial, a la cual el P. le confió el dictamen de un determinado proyecto de ley, llega al final de su mandato sin haber podido concluir su labor, sin duda pierde su competencia, de modo que no le sería posible conocer de los trámites pendientes de discusión, sea el conocimiento de mociones de todo tipo o la deliberación acerca del contenido del proyecto que le fue asignado. Ante el vacío normativo ya mencionado, el P.d.D. –y luego el P. por mayoría calificada al desechar la apelación formulada- hizo uso del principio de flexibilidad del procedimiento parlamentario, y adoptó una decisión acorde con el sentido del Reglamento Interno, y que en sí no importa un debilitamiento de los poderes de participación y oposición de parte de los grupos opuestos a la aprobación de determinadas iniciativas. Si el plazo por el cual se constituyó la comisión que dictaminó el proyecto objeto de esta consulta, fue tan reducido como para impedir el ejercicio de las mencionadas prerrogativas, tal y como acotan las y los consultantes, ello será analizado más adelante. Por el momento, basta concluir que, de acuerdo con los argumentos antes esbozados, estima la S. que la resolución cuestionada no apareja las violaciones a normas esenciales del procedimiento legislativo que se acusan en esta consulta.

    V.-

    Mociones de apelación del diputado M.C.: Acusan las y los consultantes que en la sesión del P. número 152, de dos de marzo de dos mil cuatro, mencionada en el considerando anterior, al diputado M.C. le fue lesionado su derecho de enmienda por parte del P. del Directorio, ya que le impidió apelar de la resolución adoptada acerca del procedimiento a seguir, ante el vencimiento del plazo de vigencia de las comisiones especiales. A partir de un análisis del acta número 152, la S. concluye que no se presentó la acusada limitación del derecho de enmienda del diputado en cuestión. Luego de emitida la resolución de comentario, varios legisladores formularon mociones de apelación. El diputado R.R. lo hizo en contra del contenido de la decisión, mientras que las demás, incluidas tres iniciativas del diputado M.C., se dirigieron contra la decisión del P. de incluir en el orden del día la mencionada resolución. Pese a los alegatos del diputado M., lo cierto es que del texto de sus mociones (cfr. folio 6.030 del tomo 16 del expediente legislativo número 15.516), no se desprende ninguna moción de apelación de la resolución por el fondo, sino únicamente temas relativos a la inclusión de ésta en el orden del día. No se observa ninguna actuación de la Presidencia del Directorio que le impidiera ejercer ese derecho, pues por el contrario el propio P.R.P. le ofreció al diputado M. la posibilidad de formular su apelación por el fondo, según consta claramente en el acta respectiva. De todos modos, el asunto fue apelado por el fondo por parte del diputado R.R., y el P. Legislativo decidió desechar la apelación por nueve votos a favor y cuarenta en contra. La votación recaída respecto de la mencionada apelación fue sometida a una moción de revisión por parte del diputado M.C., la cual fue también desechada por once votos a favor y treinta y ocho en contra. En alusión directa a las mociones del diputado M. para apelar la inclusión de la citada resolución en el orden del día, estima la S., que resulta válido el rechazo por parte de la Presidencia, ya que, de conformidad con lo que dispone el artículo 156 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, las apelaciones deben ser formuladas inmediatamente después de emitida la decisión cuestionada, de ahí que en este caso debió serlo desde que la Presidencia determinó incluirla en el orden del día y no una vez que se emitió la resolución, por lo que en este aspecto tampoco se observa ninguna de las transgresiones acusadas.

    VI.-

    Plazo conferido para el dictamen del proyecto. La mayoría de los textos doctrinarios relativos del Derecho Parlamentario coinciden en que la misión original de los Parlamentos fue deliberar y adoptar decisiones de naturaleza política o legislativa. Ello debe hacerse efectivo mediante el uso de diferentes instrumentos jurídicos que proporcionen y potencien contenido a los valores, principios y derechos superiores establecidos en la Constitución y en los instrumentos internacionales de derechos humanos. En razón de lo anterior es que se considera esta función del Parlamento como de desarrollo de la Constitución, ya que debe actualizar permanentemente la voluntad popular, única titular de la soberanía. A las anteriores funciones tradicionales, descritas por los tratadistas, los parlamentos modernos adicionan otras por cuanto son concebidas como el único Poder en el cual coexisten y dialogan distintas fuerzas políticas representantes de los varios sectoresy grupos que componen a la sociedad. Una de esas nuevas características es, precisamente, que el Parlamento incluye representación natural de la soberanía popular expresada por la concertación de los diversos enfoques políticos acerca de los problemas públicos. Otra característica consiste que, en el Parlamento, también se pone en práctica diaria el régimen establecido en la Constitución para la colaboración entre los varios Poderes Supremos del Estado. Es imperativo entender que la esencia de estas características en el sentido de que la institución parlamentaria, no se agota en el análisis del conjunto de relaciones interinstitucionales del Estado, ya que también debe tomarse en cuenta el fundamento jurídico-sociológico que subyace en ella: la soberanía popular, en toda su plenitud y heterogeneidad, depositada -no entregada- a este órgano del Estado. Para el proceso de conjugación funcional de todas sus características, las clásicas y las modernas, los parlamentos utilizan el Reglamento Interno como instrumento principal pararegular su organización y funcionamiento. Sin un cumplimiento apropiado, pero a la vez flexible del Reglamento, las funciones constitucionalmente atribuidas a la Asamblea Legislativa, tales como el control parlamentario y la potestad legislativa, no podrían conseguir los objetivos de racionalizar las tensiones que produce el proceso político, balanceando adecuadamente a la vez, el respeto a la soberanía popular con la representación para la toma de decisiones que se manifiestan como leyes o acciones de control político. En pocas palabras, es en el Parlamento donde la democracia funcional se manifiesta como un equilibrio razonable entre democracia participativa (soberanía popular) y democracia representativa (facultades institucionales). No debe entonces perderse de vista el carácter flexible y dinámico del procedimiento parlamentario a fin que le sea posible reaccionar a tiempo y racionalizar efectivamente las tensiones que se producen entre las mayorías, sin impedir a las minorías que se manifiesten y desarrollen su función y a la vez evitar que estas minorías usurpen los poderes funcionales de las mayorías, constituyendo todo esto en la práctica un mecanismo que necesariamente desemboque en la representatividad plena, en una dinámica productiva y en estabilidad, las tres como factores de institucionalización de las fuerzas políticas que operan en el órgano Legislativo. Previo a desarrollar otras características propias de la dinámica legislativa moderna, debemos subrayar que el Derecho Parlamentario no se agota en el Reglamento, pues la norma fundamental reguladora de la actividad parlamentaria, no es el Reglamento sino la Constitución. La Constitución establece las grandes líneas, los principios básicos, los derechos inmodificables y los valores principales que deben conformar y plasmarse en la regulación jurídica de la actividad parlamentaria. Ahora bien, no se trata de efectuar dentro de este considerando un análisis doctrinal, sino que mediante él se pueda tener una mejor comprensión, tanto de la actividad parlamentaria como del procedimiento seguido y principalmente de la constitucionalidad de las decisiones que se han tomado para la producción de la norma sometida a consulta. Para lograr una mejor comprensión de este órgano complejo, es necesario recordar las otras características que le definen y los instrumentos con que cuenta para el desarrollo de su actividad. Esta S. ha reconocido en varias sentencias que una de las características esenciales de la regulación parlamentaria, es la flexibilidad inserta en las normas que se crean para su funcionamiento, entendiéndose que al hablar de flexibilidad parlamentaria no nos estamos refiriendo a la posibilidad de contradecir, ni tampoco a un uso ilimitado o abusivo de la posibilidad de derogar singularmente su reglamento por parte del propio órgano, pues esta flexibilidad también encuentra sus límites en el Derecho de la Constitución. Efectuada la anterior aclaración, debemos entender el Derecho Parlamentario como un derecho consensuado, ya que la Asamblea Legislativa -depositaria de la soberanía popular-, es la que establece las reglas del juego de la labor parlamentaria, entendiendo que esta función es original, espontánea, sustancial, dinámica y autónoma. Ahora bien, si conceptuamos dicho ordenamiento basado en la tradición de su potestad de autogobierno (interna corporis) en el que no se reconocen más limitaciones que las ya señaladas, cuya justificación histórica es la tutela de la libertad y la necesidad de expresar en acuerdos la voluntad popular, debemos entonces presuponer la existencia del Derecho Constitucional que le sirve como marco y límite de sus competencias. La primacía del derecho de la Constitución es lo que justifica la competencia de esta S. para controlar la legitimidad constitucional de la “interna corporis”, o sea de los actos internos de la Asamblea Legislativa. El ámbito de autoridad (poder socialmente aceptado y jurídicamente concedido) de esta S. le permite establecer el juicio de constitucionalidad, el cual debe respetar las características citadas previamente de flexibilidad, sustancialidad, dinamismo y autonomía,y debe tomar en consideración el principio de sujeción a su propio Reglamento, entendiendo que la derogación singular de éste, debe necesariamente sujetarse a los límites establecidos por la propia Carta Fundamental. Es necesario entonces, que sea la S. Constitucional, en cada caso particular, la que se encargue de establecer los requisitos o trámites que resultan "esenciales" para la constitucionalidad de la norma en proceso. Esta autoridad, a su vez, permite a este Tribunal declarar inconstitucionales los procedimientos seguidos para la elaboración de una determinada norma debido al incumplimiento de principios, derechos y valores de la Constitución. Es claro, que no toda violación al procedimiento produce vicios de constitucionalidad del mismo. Es también importante para efectos de esta consulta señalar que si bien el artículo 101 de la L. de la Jurisdicción Constitucional, no determina con precisión los vicios en el procedimiento de formación de las leyes, que en caso de ser detectados producen invalidez desde el punto de vista constitucional, se solventa este silencio relacionando aquella disposición con la norma contenida en el inciso c) del numeral 73 de la L. que rige esta Jurisdicción, que sí lo prevéen acciones de inconstitucionalidad y respecto del trámite de la ley ordinaria. Los defectos controlables por parte de la S., son aquellos que se refieren a la violación de algún requisito o trámite "sustancial" previsto en la Constitución o, en su caso, en el Reglamento de la Asamblea Legislativa. Repetimos que se definen como “sustanciales” aquellos principios que rigen la actividad parlamentaria, reconociendo al procedimiento legislativo como una unidad, que tiene el objetivo de desarrollar efectivamente la voluntad del pueblo, mediante el establecimiento de una serie de mecanismos tendentes a propiciar un amplio y transparente debate entre los diversos actores políticos, que constituyen la asociación parlamentaria. La competencia de la S. nace aquí como un mecanismo contralor, que permite garantizar que los diferentes actos legislativos sean acordes con el texto de la Constitución y así evitar que se produzcan vicios contrarios al principio democrático, dentro de una sociedad que lo ha adoptado como fundamento de sus instituciones políticas. Este principio pretende a su vez, el respeto de los valores de participación y representación política, además de la tutela de las minorías, sin que tal tutela signifique que las minorías se impongan a las mayorías. Lo anterior se lleva a cabo en la práctica legislativa,entre otros, mediante los mecanismos empleados para la designación de los diversos representantes en las distintas comisiones parlamentarias, posibilitando de esta forma el ejercicio de oposición mediante el uso de medios legítimos que adversen a la voluntad mayoritaria, utilizando recursos de apelación o bien del derecho de enmienda. Es por ello que esta S. en ocasiones anteriores, ha declarado que las violaciones del procedimiento que constituyan lesiones al principio democrático, implican infracciones sustanciales al trámite legislativo. Asimismo, este Tribunal ha entendidoconforme lo determina el Derecho de la Constitución, que los trámites legislativos acelerados o impetuosos, que impidan una racionalidad reposada, de calidad y reflexión, para cuya producción es necesario poder expresar opiniones, contraponer estrategias y proponer alternativas, tal como lo garantiza el artículo 117 de la Constitución Política, son también violatorios del principio democrático. El sistema democrático supone dar una amplia participación a los representantes de todos los ciudadanos, ya que en nuestra arquitectura y cultura constitucionales, el Parlamento representa el foro propiciador de la concertación de criterios de las diversas fuerzas políticas, por lo que su dinámica debe permitirles el espacio necesario, tanto para las discusiones como para las negociaciones políticas, en la aprobación de proyectos de ley o en el control político que le es propio. Con base en estos preceptos y criterios rectores, se analiza el procedimiento empleado por la Asamblea Legislativa para la tramitación del proyecto de L. en los aspectos que fueron consultados. A juicio de quienes promueven esta consulta, el plazo conferido a la comisión especial que conoció de este proyecto para que rindiera su dictamen fue excesivamente corto, impidiendo su adecuada discusión. Al respecto, y a modo de reflexión general, además de lo ya dicho en este considerando de esta sentencia, debe hacerse énfasis en la importancia del debate reposado y amplio para el efectivo cumplimiento de los fines del procedimiento parlamentario. Para que la Asamblea Legislativa cumpla su cometido como punto de encuentro de las diversas expresiones e intereses de las y los habitantes de este país, cada uno de sus representantes democráticamente electos debe contar con posibilidades efectivas de manifestar sus opiniones, defender sus planteamientos e intentar convencer al colegio acerca de la pertinencia de sus posiciones. Lo anterior debe suceder además en un clima de publicidad y transparencia que permita a las personas y grupos de intereses, enterarse adecuadamente de las iniciativas en discusión, y acudir ante sus representantes a exigirles cumplir con su mandato en forma eficaz. Este clima de diálogo y publicidad debe caracterizar la actuación parlamentaria en todos sus ámbitos, y se torna imprescindible en casos de reformas o producción de normas complejas, extensas o de marcada relevancia para la vida de las y los habitantes. El proyecto de L. de Pacto F. y R.F.E. se ubica sin duda en las tres categorías: se trata de una iniciativa que consta de 86 artículos permanentes y once transitorios; muchas de estas normas derogan, adicionan y modifican diversas leyes ya vigentes, en temas tan variados como el impuesto sobre la renta, el impuesto sobre el valor agregado, el impuesto a los vehículos, planificación macroeconómica, carrera tributaria, fiscalización de la calidad de la inversión, ilícitos tributarios, ejecución de las deudas tributarias, procedimientos administrativos, calidad del gasto, etc., constituyendo un proyecto de enormes dimensiones, que regula materias altamente complejas, para cuya comprensión se requiere de un detenido conocimiento de buena parte de la legislación fiscal costarricense. Se trata asimismo de una iniciativa que versa sobre un tema de enorme impacto práctico, pues atañe a la modificación integral de todo el sistema tributario nacional, cuyas carencias y obsolescencias son algunas de las causas de un grave problema fiscal que inhibe la inversión en servicios esenciales, infraestructura, etc., aspectos todos necesarios para permitir el desarrollo económico que propicie una mejoría en la condición de vida de las personas. Lo adecuado habría sido que ante una iniciativa con semejante nivel de extensión, complejidad y relevancia, la Asamblea Legislativa propiciara un debate más amplio y abierto, además de una discusión más detenida y efectiva de todos sus contenidos. Si bien se constata que esta iniciativa fue formalmente presentada al Parlamento el diecinueve de enero de dos mil cuatro, y fue producto de casi dos años de trabajo de una Comisión de ex Ministros de Hacienda y luego de una Comisión Mixta, lo que da la apariencia que ha sido ampliamente debatido por todos los sectores interesados, lo cierto es que no se puede considerar que el trámite efectuado una vez que el proyecto fue formalmente incorporado a la corriente legislativa, haya sido lo detenido, suficiente y pausado que las circunstancias ameritaban. Llama particularmente la atención que, cuando se nombró una comisión especial para que dictaminara el proyecto, se le confiriera un plazo de tan sólo treinta días, con una única –y sin duda insuficiente- prórroga de once días adicionales. De la lectura del expediente 15.516 se aprecia la enorme cantidad de consultas que la comisión debió efectuar, pues al tratar tantas materias en forma tan exhaustiva, el proyecto se refiere a competencias propias de varias instituciones. Asimismo, esta Comisión debió recibir y escuchar a una gran cantidad de funcionarios y expertos, lo que le impidió emplear el angustiante plazo conferido en el conocimiento y discusión de las centenas de mociones de fondo presentadas por diversas legisladoras y legisladores. Si bien con posterioridad el P. recibió vía artículo 137 del Reglamento de la Asamblea Legislativa más de mil mociones, lo cierto es que la premura con que se conoció la iniciativa en comisión impidió que allí se discutiera su contenido. Se inhibió así la posibilidad de debatir el proyecto en un ámbito más reducido y especializado, como es la comisión dictaminadora, en forma serena y sopesada, pues si bien luego se conocieron por parte de la comisión por remisión del P., ello ocurrió dentro de los angustiosos plazos dispuestos por el artículo 137 párrafo 3°, y no en la comisión, en un contexto de reposada reflexión. Resulta evidente para esta S. que la intensidad de la oposición al proyecto por parte de algunos grupos, obligó al Parlamento a tomar medidas tendentes a impedir un ejercicio ilegítimo de los derechos de las minorías en detrimento de la decisión mayoritaria. No obstante, algunas de las acciones emprendidas con este objetivo impidieron el pleno ejercicio de la dinámica parlamentaria, imposibilitando que el proyecto fuera discutido en forma amplia y abierta, y se garantizara plenamente el respeto de las opiniones e intereses disidentes. En diversos momentos del trámite seguido se visualizan actuaciones y medidas como las mencionadas. Sin embargo, esta S. analizará por separado lo actuado en relación con la discusión de los paquetes de mociones 3 y 4. Hasta este punto, sin embargo, considera la S. que la discusión de este proyecto estuvo ayuna de la suficiente oportunidad de reflexión y debate, por lo que contraviene rasgos esenciales del principio democrático. No compete a la S. Constitucional determinar cuáles son los plazos que legítimamente puede emplear el Parlamento para el conocimiento de los proyectos legislativos. Sin embargo sí puede concluir y juzgar, como en este caso, que la celeridad con que fue llevado a cabo el procedimiento impidió que se diera un debate efectivo y acorde con el principio democrático. El hecho que cuatrocientas mociones hayan sido rechazadas a consecuencia del vencimiento del plazo revela sin duda que se privó a algunos grupos o fracciones de la Asamblea Legislativa de una discusión adecuada, prolija, extensa y detallada. No se está, en todo caso, pretendiendo atribuir responsabilidad al P. en detrimento de la Comisión Especial, pues claramente se observa que los hechos objeto de este cuestionamiento se originan en decisiones –u omisiones- de la propia Comisión Especial. Si la Comisión Especial, atendiendo a las características del proyecto, hubiera solicitado otras prórrogas al Pleno, sería este último el que habría tenido la posibilidad de adoptar las decisiones que favorecieran un amplio debate de la iniciativa. Es claro entonces que la oposición al proyecto, al menos en este caso, no fue la que generó el vicio, sino la propia comisión dictaminadora, ya que ni siquiera fue discutida una sola moción de fondo antes del vencimiento del plazo, incluso luego de la única prórroga solicitada y aprobada. La que particularmente se vio desfavorecida por la forma como se tramitó este asunto, fue la democracia y su esencial principio de representación, y no la Comisión, pues esta es parte activa y no pasiva, de los vicios antes descritos.

    VII.-

    Resolución de ocho de junio de dos mil cuatro: Reclaman las y los consultantes que la resolución adoptada por el P. de la Comisión en sesión del ocho de junio de dos mil cuatro, regulando el debate para el conocimiento del tercer día de mociones vía artículo 137 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, es irrazonable, desproporcionada y violatoria del principio democrático, dado el poco tiempo que se concedió para la discusión de cada una de las mociones. Estiman también que con ello se dio la trasgresión de los principios de apego al Reglamento interno e inderogabilidad singular de éste. En efecto, en la citada sesión número 60 de ocho de junio de dos mil cuatro, al momento de conocer el tercer paquete de mociones vía artículo 137, el P. de la Comisión Especial que dictaminó el proyecto en consulta emitió la siguiente resolución: “Considerando:

    1. Que esta Comisión tiene a su cargo informar al P. Legislativo, sobre las mociones del tercer día vía artículo 137, del Reglamento de la Asamblea Legislativa, que fueron presentadas, hasta el 29 de abril del año en curso.

    2. Que de conformidad con el artículo 137, del Reglamento de la Asamblea, esta Comisión tiene un plazo no mayor de tres días hábiles, para cumplir con dicha tarea.

    3. Que el mencionado plazo, se ha venido ampliando de manera sucesiva, de modo que hoy se cumplen 40 días, desde la presentación de las mociones, con el objeto de permitir a la Comisión el espacio razonable para la tramitación de éstas.

    4. Que las sesiones invertidas en la tramitación de las mociones han sido acaparadas, en gran parte, por diputados del Movimiento Libertario, quienes han presentado en poco más de 50 sesiones de trabajo, más de mil mociones, de las cuales, cerca de 219 son mociones de orden; 127 mociones de revisión; 87 de orden, 5 de apelación, sea, más del 83% del total de mociones de esta naturaleza presentadas y sólo en el tercer día de mociones 137, presentaron 413 mociones.

    5. Que durante ese lapso, esta Presidencia así como otras personas interesadas en el avance de este proyecto, hemos realizado múltiples gestiones y esfuerzos para favorecer una negociación política que dé salida a este entrabamiento.

    6. Que a pesar de tales esfuerzos, se han mantenido las acciones dilatorias, en las que se comprimen no solo en la cantidad de mociones, revisiones y solicitudes que se hacen para uso de la palabra sino también, en los contenidos de dichas mociones, la fundamentación de éstas y en declaraciones públicas, de algunos diputados, que han indicado que impedirán la aprobación de este proyecto.

    7. Que evidencia de esas acciones, hay varios ejemplos, entre ellos, la presentación de 59 mociones para modificar el artículo 1, del proyecto, que se refiere únicamente, al objetivo del plan.

    8. Que la utilización abusiva y desproporcionada de recursos reglamentarios, por parte de un diputado o de un grupo de diputados, no puede ir en detrimento *del derecho de los otros grupos, para lograr un verdadero debate, alrededor del proyecto, a fin de llega a una resolución de él, como bien lo ha dicho la S. Constitucional: “El derecho a oponerse debe ejercerse de manera racional.”

    9. Que es evidente, en el proceso de tramitación y conocimiento del tercer grupo de mociones, vía artículo 137, de este proyecto, el afán dilatorio utilizado, por parte de un diputado y de una Fracción impidiendo, con ello, una discusión más amplia, por parte de las demás fracciones y diputados, así como una definición, en tiempo razonable, de las mociones presentadas. Lo anterior, en virtud del Reglamento, como ya se ha señalado, otorga un plazo de tres días hábiles para informar sobre ellas.

    10. Que se ha guardado el principio de publicidad y precisamente, en busca de consolidar los derechos de todos los grupos políticos representados en esta Comisión y la facultad de enmienda de las señoras y señores diputados, se emite esta resolución.

    11. Que aceptar el éxito de tácticas dilatorias, obstruccionistas, de modo que se impida que los órganos legislativos puedan pronunciarse sobre un proyecto, tema de análisis, es aceptar la negación de la democracia, validando que cualquier diputado, en adelante, sienta abierto un camino para sobredimensionar su representación burlando, con ello, cualquier balance en las fuerzas políticas representadas en el Congreso e impidiendo a las mayorías pronunciarse, sobre los temas que debe resolver la Asamblea Legislativa.

    Por lo tanto, esta Presidencia, en cumplimiento de sus funciones de dirección del debate y en resguardo a los elementos sustanciales que inspiran el procedimiento parlamentario, resuelve organizar el debate y votación de las mociones pendientes vía artículo 137, de la siguiente manera:

    a) La Comisión dedicará hasta 4 horas para que los y las diputadas que hayan propuesto mociones que están pendientes de tramitación, puedan referirse y defenderlas. El tiempo se distribuirá de manera proporcional, entre los proponentes que así lo soliciten y tratando de atender los grandes temas en los que está dividido el proyecto.

    b) Otorgar, hasta 6 horas, para que en un debate reglado, las y los diputados de las diferentes fracciones y grupos políticos, puedan referirse a favor o en contra de las mociones propuestas.

    c) Concluida esa discusión, las mociones se someterán a votación,una a una, sin discusión particularizada.

    d) Finalmente, se otorgarán 2 horas, para la discusión de las mociones de revisión, una hora a distribuir, entre los proponentes de éstas y otra hora, para quienes quieran expresar oposición a éstas.”

    La referida resolución fue apelada por los diputados M.C. y A.S., y desechada por dos votos a favor y seis en contra. Al respecto, lo primero que se debe decir, es que el Reglamento de la Asamblea Legislativa dispone, en su artículo 135, que cada legislador tendrá hasta quince minutos para referirse a cada moción presentada en P.. Esta es la norma que rige expresamente para el conocimiento de las mociones presentadas por las diputadas y diputados durante la tramitación del proyecto en primer debate, una vez elevado al P.. En este caso, se trata de tal tipo de mociones, pues fueron presentadas vía artículo 137 del Reglamento, es decir, son mociones de fondo formuladas ante el Pleno y de ahí trasladadas a la Comisión para su estudio, de modo que les resulta aplicable la mencionada forma de discusión regulada en el numeral 135. Cuando el P. de la Comisión emitió la mencionada resolución, ya la iniciativa había sido elevada al Pleno, de modo que las mociones vía artículo 137 presentadas, debían seguir las reglas previstas en la Sección I del Capítulo III del Título I de la Parte Tercera del Reglamento de la Asamblea Legislativa, entre las cuales se encuentra con toda claridad el numeral 135 antes citado. Debido a la enorme cantidad de mociones de fondo contenidas en este tercer grupo (quinientas cincuenta y cinco), comprende esta S. que debían ser adoptadas medidas extraordinarias para cumplir con el mandato de discutir y conocer tales propuestas, en tanto con ello no se vieran vulnerados los principios de oposición y participación política. Es claro que en tal contexto, cabe al P. de una comisión como ésta, adoptar las medidas necesarias para llevar a cabo el cometido del órgano. Lo que no puede hacer es modificar el Reglamento Interno o propiciar su derogación singular. Existiendo en este caso reglas especiales (artículo 135) referentes a trámites de las mociones de fondo presentadas ante el P., ninguna decisión del P. del colegio o siquiera de la comisión por mayoría o unanimidad, podía contravenir disposiciones expresas del Reglamento Interno. Para que la Comisión pueda actuar en modo diverso del preceptuado expresamente por el Reglamento, debió aprobarse una modificación de éste, a partir del procedimiento establecido en el numeral 207, o bien una moción para el establecimiento de procedimientos especiales vía artículo 208 bis, en el caso de que fuera procedente, respetando los valores que informan el principio democrático, pero a la vez permitiendo que se diera un debate racional en el cual pudiera expresarse válidamente el criterio de la mayoría sin impedir que se diera una oposición efectiva por parte de los grupos contrarios al proyecto. En ambos casos se trata de atribuciones claramente regladas del P., y en el caso concreto del numeral 208 bis, dicha norma ni siquiera había sido emitida en junio de dos mil cuatro, ya que se introdujo por acuerdo del P. número 6231 de cuatro de mayo de dos mil cinco, casi un año después de la fecha en cuestión. Así, como una primera conclusión se puede apreciar un exceso, por parte del P. de la Comisión, en el uso de sus competencias, ya que creó procedimientos especiales mediante un acto unilateral, no aprobado por el P. Legislativo, propiciando una violación del principio de inderogabilidad singular del Reglamento Interno. Además de tratarse de un acto dictado por un órgano carente de competencia para ello y a partir de un procedimiento distinto del reglado, la resolución cuestionada resulta contraria a elementos básicos del principio democrático, que deben permear toda la actividad del Parlamento. En primer término, debe considerarse que se trataba de un paquete de 555 mociones de fondo, de modo que la asignación de solamente cuatro horas para su sustentación implicó un promedio de cerca de veinticinco segundos por moción, contra los quince minutos con que se cuenta de acuerdo con el Reglamento, según se explicó. Posteriormente se darían seis horas para que los diversos grupos y fracciones expusieran sus criterios acerca de las mociones (cerca de cuarenta y cinco segundos por moción, en promedio). Como no todas las agrupaciones presentaron la misma cantidad de mociones, el diez de junio de dos mil cuatro, en sesión número 61, el P. de la Comisión emitió una nueva resolución, en la cual distribuye entre las diferentes fracciones los plazos antes mencionados: “El P.:

    Señoras y señores diputados, en virtud de la resolución ratificada por esta Comisión, en sesión anterior, vamos a definir los espacios para la utilización del tiempo para la defensa de las mociones, por parte de los diputados que han propuesto mociones.

    Debo indicar, que de las mociones pendientes 555, hay 378 mociones presentadas por el Movimiento Libertario, 180 del Diputado M.C., 45 del Diputado A.G., 59 del Diputado G.G., 44 del Diputado H.C., 41 del Diputado S.R. y formada por varios diputados del Movimiento Libertario, 9.

    Por Liberación Nacional, hay 67 mociones: 8, por el Diputado Aiza Campos; 7, De la Rosa Alvarado; 28, N.C.; 5, R.M.; 2, V.M.; 16, V.M. y una firmada por varios diputados de Liberación.

    Hay 27 mociones del Partido Acción Ciudadana: 17 del Diputado C.Z., 9 del Diputado V.L. y una por varios diputados de Acción Ciudadana.

    Hay 50 mociones del Bloque Patriótico: 46, por el Diputado A.S. y4, por el Diputado Vargas Fallas.

    V., por el Independiente Herediano, todas por el diputado S.sRamos.

    Hay cuatro, que suscriben diputados del PUSC: una, de la diputada V. y tres, que suscriben los diputados: V.C. y este servidor.

    En consecuencia, se asigna un espacio de dos horas, a los diputados del Movimiento Libertario, para la defensa de las mociones presentadas. Treinta minutos, al Partido Liberación Nacional; treinta minutos, al Partido Acción Ciudadana; treinta minutos, al Bloque Patriótico; veinte minutos, al D.S.R. y diez minutos, a los diputados del Partido Unidad Social Cristiana.”

    Lo anterior ocasionó que las fracciones que habían presentado más mociones dispusieran de un tiempo menor para sustentar sus propuestas que el asignado a las fracciones que habían planteado menos mociones. Asimismo, el tiempo fue distribuido por fracción, pese a que el derecho de enmienda lo es de cada diputada y diputado, y no de las fracciones (cfr. artículo 2 inciso 8° del Reglamento Interno). La conjunción de ambas resoluciones genera una clara vulneración del derecho de enmienda, elemento esencial de la actividad legislativa. Por un lado, impide una adecuada discusión de las muchas propuestas planteadas, en detrimento del diálogo y la apertura que debe prevalecer en la actividad parlamentaria, pues confiere plazos absolutamente irrazonables, que hacen nugatorio el debate legislativo, en detrimento de la democracia. Asimismo, estas resoluciones crean una situación de desigualdad en perjuicio de las fracciones legislativas que se opusieron a este proyecto, o que simplemente participaron en forma más incisiva, mediante la presentación de mociones de fondo, beneficiando –al conceder un tiempo promedio mayor- a las fracciones que habían planteado una menor cantidad de mociones. Finalmente, son ilegítimas también en tanto lesionan el derecho de enmienda que cabe a cada integrante de la Asamblea Legislativa, al distribuirse el tiempo de uso de la palabra, por fracción parlamentaria y no por proponente de cada moción. Visto de este modo, considera la S. que llevan razón las y los consultantes en cuanto a sus objeciones referidas a estos actos, pues con ellos se vulneró el principio democrático, incurriéndose así en un vicio esencial del procedimiento parlamentario. Si bien la cantidad de mociones presentadas en esta etapa del procedimiento era –cuando menos- abrumadora, lo cierto es que las soluciones por parte del P. de la Comisión debieron constreñirse a sus potestades reglamentarias de dirección legítima del debate, impidiendo que se hiciera un uso abusivo de los instrumentos jurídicos de oposición que ofrece el Reglamento, pero sin contradecir su letra y menos limitar ilegítimamente el derecho al sano ejercicio de ésta. Tampoco es excusa para lo actuado que la Comisión contara con un plazo de tres días hábiles para llevar a cabo su tarea. Aparte que la S. Constitucional ya ha entendido que la superación de dichos términos, en la tramitación de los proyectos de ley ordinaria no apareja vicios esenciales en el procedimiento (cfr. sentencia 2000-03220), la misma naturaleza de la iniciativa en discusión ameritaba medidas especiales que permitieran conocer de un proyecto tan complejo, controvertido y relevante en forma acorde con el principio democrático, según se ha expuesto líneas atrás.

    VIII.-

    Resolución de nueve de agosto de dos mil cuatro: Cuestionan quienes promueven esta consulta, la constitucionalidad de la forma como se discutió el cuarto paquete de mociones vía artículo 137 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, con base en la resolución de la Presidencia de la Comisión adoptada en sesión número 76 de nueve de agosto de dos mil cuatro. El texto de la referida decisión es el siguiente: “CONSIDERANDO:

    1. Que el pasado martes 27 de julio el P. Legislativo remitióa esta Comisión las mociones vía artículo 137 correspondientes al cuarto día.

    2. Que dicho artículo 137, norma especial para el efecto, establece un plazo de tres días hábiles para que esta Comisión informe al P. sobre las mociones.

    3. Que no ha sido posible a esta Comisión tramitar en estos tres díashábiles las 1.280 mociones presentadas.

    4. Que esas mociones están distribuidas por Partidos Políticos de la siguiente manera: Movimiento Libertario, 921 (72%); Liberación Nacional , 110 (9%); Unidad Social Cristiana, 73 (6%); Acción Ciudadana, 122 (10%); Bloque Patriótico 10 (1%); A.H., 17 (1%); Renovación Costarricense, 8 (1%); y mociones suscritas por diputados de varias fracciones, 19 (1%).

    5. Que la Presidencia de la Asamblea Legislativa otorgó una prórroga aesta Comisión hasta de 8 días hábiles más para rendir el respectivo informe.

    6. Que para conocimiento de estas mociones la Presidencia de esta Comisión estaría habilitando todas las sesiones posibles en dicho plazo, en aras de garantizar la mayor participación posible.

    7. Que en respeto del principio democrático, de la función decisoria de este órgano y de los principios sustanciales del procedimiento parlamentario, se impone establecer un mecanismo razonable que permita garantizar un debate participativo, con absoluta equidad y con respeto al derecho de enmienda y de revisión que asiste a todos los diputados para la tramitación de las mociones presentadas.

    8. Que tomando en consideración los ejes temáticos abordados en este Proyecto de L. de Pacto F., se considera pertinente distribuir el debate en cuatro grandes áreas de discusión: Impuesto sobre la Renta; Impuesto sobre el Valor Agregado; M. en la Calidad del Gasto y Reactivación Económica; así como la Reforma del Código de Normas y Procedimientos Tributarios y otros temas dentro de los cuales se incluyen impuestos a vehículos y otras actividades, disposiciones generales y transitorias y Dirección Nacional de Tributos. POR LO TANTO

    Esta Presidencia, en cumplimiento de sus funciones de dirección del debate y en resguardo de los elementos sustanciales que inspiran el procedimiento parlamentario, resuelve organizar el debate y votación de las mociones pendientes vía artículo 137, de la siguiente manera:

    a) La Comisión pondrá en discusión las mociones tomando en cuenta lasiguiente división temática: M. en la Calidad del Gasto y Reactivación Económica; Reforma al Código de Normas y Procedimientos Tributario y otros temas. Impuesto sobre la Renta; Impuesto sobre el Valor Agregado.

    b) Para cada eje temático los diputados que hubieran presentado mociones dispondrán de un plazo inicial de diez minutos, plazo que será ampliado en un minuto por cada moción adicional presentada sobre el tema. Siendo que el diputado que presentó una moción contará con diez minutos, el que presentó 2 mociones contará con 11 minutos (10+1) y así el presentó 100 mociones contará con 109 minutos (10+99).

    c) Agotada la etapa de presentación de las mociones por cada uno de los ejes temáticos, se otorgará un espacio a cada grupo político de hasta una hora por cada uno de estos, para que puedan debatir sobre las mociones del tema en discusión, de modo tal que no se podrá pasar a un tema nuevo hasta no agotar el anterior.

    d) Finalizado el debate sobre cada uno de los temas o ejes temáticos, lasmociones se someterán una a una a votación.

    e) Para la tramitación de las mociones de revisión se establece un espacio total de una hora a distribuir equitativamente entre los proponentes de las mismas.

    Agosto 2004.-

    M.R.P., P. de Comisión Especialde Pacto F.“

    Esta resolución fue apelada por el diputado M.C., moción que fue desechada por dos votos a favor y ocho en contra. De la lectura de esta resolución, se desprenden con meridiana claridad diversos vicios a aspectos esenciales del procedimiento legislativo. En primer término, porque el P. de la Comisión Especial se atribuye competencias que no le atañen para dictar procedimientos especiales, contrarios a normas expresas que regulan el uso de la palabra en el debate de las mociones de fondo presentadas ante el P. vía artículo 137 del Reglamento de la Asamblea Legislativa. Como se dijo en el considerando anterior, el numeral 135 del Reglamento Interno establece claramente cómo debe ser llevado a cabo el debate de tales mociones. Es por ello que una decisión unilateral del P. de la Comisión no podría contravenir una disposición expresa como la mencionada. Este tipo de decisiones enfrentan directamente el principio constitucional de autorregulación del Parlamento (artículo 121 inciso 22 de la Constitución Política), según el cual la Asamblea es capaz de crear sus normas internas, pero una vez que lo ha hecho, debe sujetarse a éstas. Asimismo, son contrarias a la prohibición de derogar singularmente las normas generales contenidas en el Reglamento Interno, excepto que se empleen los mecanismos expresamente reglados para ello, tal como el contenido en el artículo 208 bis del Reglamento, que como se dijo, de todos modos no existía jurídicamente al momento de emitirse la resolución en cuestión. Por otra parte, la decisión impugnada impidió un debate parlamentario acorde con el principio democrático, pues además de reducir excesivamente el tiempo para la deliberación de cada una de las mil doscientas ochenta mociones formuladas a poco más de un minuto por cada una, distribuye inequitativamente el tiempo, confiriéndole en promedio un tiempo mayor a las fracciones que menos mociones presentaron, y uno menor a las que más lo hicieron. Por otra parte, esta resolución propició un debate “temático” de las mociones. Si bien ello podría ser incluso saludable en aras de propiciar un debate ordenado y racional, en el proyecto actual, al ser dividida la discusión en bloques excesivamente extensos y complejos, en los que no se pudo propiciar una adecuada discusión según se observa a partir del estudio del expediente legislativo, es clara la existencia de un vicio esencial al procedimiento, al transgredir el principio democrático. Como se puede apreciar, los referidos bloques trataban materias tan amplias como “mejora en la calidad del gasto y reactivación económica”, “reforma al Código de Normas y Procedimientos Tributarios y otros temas”, “impuesto sobre la renta”, e “impuesto sobre el valor agregado”. En cada uno de tales bloques, si bien cada diputada o diputado proponente contaba con el ya mencionado plazo de diez minutos más uno por cada moción que se sumara a la primera, lo cierto es que las demás legisladoras y legisladores sólo podían debatir acerca de tales propuestas “en bloque”, es decir, sin reservar un espacio adecuado para la discusión de cada una de ellas. La S. no desconoce las potestades del P. de dirigir el debate, en el que incluso puede rechazar mociones reiterativas o claramente improcedentes, pero no le está permitido adoptar medidas que, como la ahora impugnada, entorpecen la dialéctica parlamentaria en un tema de tan marcada complejidad y trascendencia. En consecuencia, esta forma de llevar adelante el trámite del segundo paquete de mociones vía artículo 137, que fue sin duda atropellado, irrazonable, impeditivo de una adecuada discusión de las muchas mociones formuladas, la S. estima que, con la resolución de nueve de agosto de dos mil cuatro, se incurrió en un vicio esencial del procedimiento parlamentario.

    IX.-

    Moción del diputado A.S.: Acusan las y los impulsores de esta consulta que, durante el trámite de discusión del segundo paquete de mociones vía artículo 137 en la Comisión Especial, al diputado A.S. no le fue resuelta una moción de orden, presentada para que se solicitara una prórroga en el plazo de la Comisión, así como que el P. aplicara un procedimiento de admisión previa de las mociones, como forma de reglar el debate. En efecto, en sesión número 39 de quince de abril de dos mil cuatro, de la Comisión Especial, el diputado A.S. presentó una moción de orden para que el P. dispusiera un procedimiento que permitiera agotar la discusión de las muchas mociones pendientes (cfr. folio 8197 del tomo 23 el expediente 15.516). En esa misma sesión, el P. de la Comisión dispuso diferir el conocimiento de la referida moción hasta después que fueran atendidas todas las mociones de revisión pendientes. Pese a lo manifestado por los y las consultantes, en el acta número 40 de la Comisión Especial, de diecinueve de abril de dos mil cuatro (cfr. folio 8277 del tomo 23 del expediente), la moción 40-1 del diputado A.S. fue sometida a votación y fue desechada. Si la Presidencia no emitió la resolución solicitada, no puede la S. entender que con ello se lesionó el derecho de enmienda del diputado A., pues una decisión de la Comisión dispuso no dar lugar a su petición, tal como consta en el acta respectiva: “Moción de Orden Nº 40-1, del diputado A.S.: “(…) HACE LA SIGUIENTE MOCION: Para que:

    1) La Comisión solicite a la Presidencia del Directorio de la Asamblea Legislativa prórroga por el plazo que estime necesario para el conocimiento de las 339 mociones pendientes, de conformidad con los procedimientos establecidos por el Reglamento Legislativo y a la luz de lo dispuesto por la jurisprudencia de la S. Constitucional.

    2) Una vez concedida la prórroga, la Presidencia de la Comisión determine, mediante resolución fundada, cuales mociones de las presentadas vía artículo 137 resultan ser idénticas, conexas o razonablemente equivalentes para decidir su discusión conjunta. Para ello otorgaría a los proponentes un plazo que en conjunto no exceda de los quince minutos determinados por el artículo 5 inciso 4 del Reglamento de la Asamblea Legislativa. Igual plazo se otorgaría a los otros Diputados que se encuentren en contra o a favor de las mociones. Una vez, que hayan sido discutidas, se procederá a la votación individual de cada una de ellas.

    3) Que de presentarse revisión sobre la votación recaída en cada moción, se discutan conjuntamente aquéllas que soliciten la revisión de la votación de mociones que guarden al menos razonable similitud o bien conexidad o identidad en su contenido, aplicándose un plazo conjunto de quince minutos para el o los proponentes y otro igual para quienes quieran pronunciarse en contra (artículo 155 en relación con el artículo 5 inciso 5 del Reglamento de la Asamblea Legislativa). Posteriormente, se someterán a votación particular cada una de ellas.”

    Los diputados a favor de la moción se servirán manifestarlo levantando lamano. DESECHADA.”

    Como se observa con toda claridad, la petición del diputado A. fue desechada por la Comisión, no rechazada liminarmente por parte del P. de ésta, lo que en todo caso podría ser válido si se tratara de una moción de otro tipo (forma o fondo) presentada como de orden, o bien se incumpliera algún requisito para su presentación. No obstante, nos encontramos ante un acto del colegio, que democráticamente decidió desechar la moción del diputado A.. No llevan razón en este aspecto las y los consultantes, por lo que ciertamente no se evidencia la acusada violación a reglas esenciales del procedimiento.

    X.-

    Incongruencia entre la resolución que reglamenta el conocimiento del tercer paquete de mociones vía artículo 137 y su ejecución: Sostienen quienes promueven esta consulta, que en la sesión número 79 de la Comisión Especial, de once de agosto de dos mil cuatro, se suscitó una incongruencia, entre el procedimiento que había sido diseñado por resolución del P. de la Comisión en la sesión número 76, del ocho de agosto de dos mil cuatro y un cuadro de asignación de tiempos distribuido antes de la sesión. En la referida sesión, en efecto el diputado M.C., reclamó al P. de la Comisión que existía una inconsistencia entre la mencionada resolución y el referido cuadro. Ante dicha manifestación, el P.R.P. respondió: “EL PRESIDENTE: Gracias, señor Diputado.

    Indicar que este cuadro no fue distribuido por la Presidencia de esta Comisión ni ha sido señalado; cuando este servidor ha tenido que señalar algo, ha constado en el acta, de las mociones presentadas por cada uno de los diputados, cada una de la resolución se va aplicar tal y como está.

    Abrimos el espacio –repito- con el ofrecimiento a los grupos políticos representados para que puedan referirse a las mociones presentadas, sobre el tema de la mejora en la calidad del gasto público. Tiene la palabra, por el Partido Acción Ciudadana, C.Z.. (…)”

    Como se puede apreciar, no consta en el acta que la acusada anomalía haya ocurrido. Tampoco debe la S. entrar a valorar si en el trámite de las mencionadas mociones, se cometió alguna discrepancia con lo originalmente resuelto por la Presidencia, pues las y los consultantes, omiten denunciar cualquier inconsistencia más allá de la referida al cuadro distribuido (cuya autoría niega la Presidencia) y los tiempos asignados en la resolución. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 99 de la L. de la Jurisdicción Constitucional, las consultas facultativas de constitucionalidad deben ser fundamentadas por quienes las formulen. Como en este caso no se acusa ninguna irregularidad concreta en la ejecución de la resolución, no puede la S. de oficio entrar a valorar dicha situación, cuando era deber de las y los consultantes detallar y motivar adecuadamente sus reclamos. Así las cosas, como lo único que efectivamente se acusó fue la discrepancia entre la resolución y el mencionado cuadro, y no habiendo pruebas acerca de la oficialidad de tal cuadro, lo que procede en este punto es evacuar la consulta, en el sentido que no se observa ningún vicio esencial del procedimiento legislativo.

    XI.-

    Acusada adulteración del acta número 86: Aseguran las y los promoventes de esta consulta, que el acta de la “Comisión Especial que conocerá el expediente No. 15.516, “L. de Pacto F. y Reforma F. estructural”, número 86, correspondiente a la sesión del dieciocho de agosto de dos mil cuatro, fueron adulterados diversos hechos, según se puede constatar del cotejo del acta en cuestión con las grabaciones efectuadas ese día. Al respecto, esta grave acusación efectuada por las y los consultantes, amerita sin duda alguna, investigación. No obstante, el proceso de consulta legislativa de constitucionalidad, dada su celeridad (cfr. artículo 101 de la L. de la Jurisdicción Constitucional), no permite que la S. pueda efectuar el cotejo necesario para dilucidar si las acusaciones efectuadas son verdaderas, por lo que omitirá pronunciarse sobre este extremo. Si las y los consultantes estiman que en efecto se dio esta irregularidad, podrán denunciar dicha situación ante el Ministerio Público.

    XII.-

    Apertura de la sesión número 31: Reclaman quienes formulan esta consulta que la sesión del P. número 31 de siete de febrero de dos mil seis, inició sin la concurrencia del quórum que exige el artículo 117 de la Constitución Política. A ese efecto, citan el acto de apertura del acta en cuestión: “EL VICEPRESIDENTE J.J.V. FALLAS:

    A las nueve con cinco minutos, con el ingreso del diputado S.R., treinta y ocho... Nueve con cinco, ¿verdad?, treinta y ocho diputados. Nueve horas con cinco segundos, se inició la sesión, con la presencia, la llegada del diputado S.R. don C.. Buenos días. D. bendiga este Parlamento y a sus miembros, hoy y siempre. (Se abre la sesión.)

    Corrijo que es a las nueve en punto, ¿verdad?, por favor. No mehagan problemas innecesarios.”

    La sesión extraordinaria número 31 había sido convocada para las ocho horas con cuarenta y cinco minutos, por lo que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 33 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, se podía esperar durante quince minutos, hasta completar el quórum de dos tercios del total de los miembros del colegio. Según consta en el acta respectiva, el V.V.F. se refirió a tres horarios distintos, para marcar el momento en que ingresó el diputado S.R.: en primer lugar, habló de las nueve horas con cinco minutos, luego de las nueve horas con cinco segundos y finalmente mencionó las nueve horas en punto. Sobre este aspecto, esta S. considera innecesario dilucidar la referida discrepancia de horarios consignados, pues de todos modos consta en el acta que en definitiva el P. determinó que la sesión abrió a las nueve horas, por lo que no cabe a la S. cuestionar dicha afirmación, contenida en un documento público como es un acta del Parlamento, ya aprobada por el Pleno. Asimismo, en el presente caso consta que la sesión no inició sino hasta que se completó el quórum exigido, por lo que no se aprecia ningún acto, discusión o votación efectuada sin la presencia de los treinta y ocho representantes que manda la L. Fundamental. Se concluye así, que en cuanto a este extremo, la S. no aprecia ningún vicio esencial del procedimiento legislativo.

    XIII.-

    Sobre la aplicación del artículo 208 bis del Reglamento de la Asamblea Legislativa al Proyecto Legislativo No. 15.516. En el expediente No. 06-001973-0007-CO acumulado a esta consulta, se cuestiona también la aplicación del artículo 208 bis del Reglamento al proyecto en estudio por dos razones fundamentales: a) Consideran que el P. debía verificar como requisito de admisión, si la moción de orden era procedente de acuerdo a la votación que requería, y b) La moción era improcedente por tratarse de un proyecto que requiere para su aprobación de mayoría calificada. Es importante dejar claro que dentro del trámite legislativo consultado, en la sesión Plenaria No. 14 del 23 de mayo del 2005, se aprobó la moción de orden de aplicar al proyecto de ley “Pacto F. y Reforma F. Estructural” un procedimiento especial, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 208 bis, lo cual fue aprobado por 38 votos de los diputados presentes (ver tomo 69, folio 20742 del expediente legislativo). Los aspectos consultados, requieren para su análisis, que previamente se traiga a colación lo que se señaló en la sentencia No. 2005-0398 de las doce horas con diez minutos del veintiuno de enero del dos mil cinco cuando esta S. se refirió a la constitucionalidad del citado artículo:

    “IV.-

    INDEROGABILIDAD SINGULAR Y REFORMAS DEL REGLAMENTO DE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA. En criterio de este Tribunal Constitucional existe una franca y evidente diferencia entre la inderogabilidad singular del reglamento de la Asamblea Legislativa y las reformas o modificaciones a éste, por lo que es preciso señalar sus respectivos alcances. Tocante a la inderogabilidad singular del reglamento de la Asamblea Legislativa, el numeral 208 dispone que “Salvo en los casos en que el propio Reglamento lo establezca expresamente, no serán admisibles las mociones tendientes a su inaplicación a casos concretos”. Según el tenor literal del artículo 208 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, la inderogabilidad singular está proscrita de forma general, de modo que procederá, únicamente, a texto expreso del propio reglamento, con lo cual no se trata de una desaplicación específica o concreta sino general y abstracta al estar contemplada en una norma reglamentaria. El principio de la inderogabilidad singular es muy propio y particular de la potestad administrativa reglamentaria, esto es, de la facultad de todo jerarca administrativo de dictar reglamentos internos de organización o servicio, o bien, del Poder Ejecutivo de emitir disposiciones reglamentarias ejecutivas de una ley, sector del ordenamiento jurídico en el que funge como un límite sustancial al ejercicio de esa prerrogativa. En nuestro medio jurídico, el principio fue importado del Derecho Administrativo al Derecho Parlamentario, con todos los inconvenientes que, eventualmente, puede implicar en este último ámbito. En efecto, la inderogabilidad singular de los reglamentos administrativos surgió como un instituto para garantizar que una norma administrativa de alcance general y abstracto, no sea excepcionada o desaplicada casuísticamente, esto es, para determinados casos particulares, todo en resguardo del principio constitucional de la igualdad de los destinatarios –efectos externos- frente a la misma (artículo 33 de la Constitución Política). En la dinámica interna propia e inherente a la Asamblea Legislativa, este principio constituye un fuerte valladar o una camisa de fuerza para el dinamismo, flexibilidad y adaptabilidad a las necesidades políticas que debe inspirar y caracterizar al Derecho Parlamentario en todo momento. Empero, pese a la eventual inconveniencia del precepto, se trata de una disposición que ha sido instituida por la propia Asamblea Legislativa en el ejercicio de su potestad de auto-normación o auto-regulación, la cual tiene fuerte asidero en el texto constitucional, tanto en principios como el de separación de funciones (artículo 9°), como en preceptos constitucionales expresos (artículos 121, inciso 22 y 124) y que como tal debe ser observado y respetado hasta tanto ese órgano del Estado no disponga otra cosa distinta por el trámite de reforma al Reglamento. Es evidente que el poder de reforma o modificación del reglamento, en cuanto una sub-vertiente de la potestad de auto-normación legislativa, es una cuestión absolutamente diferente a la inderogabilidad singular de éste, puesto que, incluso constitucionalmente, el artículo 121, inciso 22), de la norma fundamental le otorga como atribución a la Asamblea Legislativa la de “Darse el Reglamento para su régimen interior, el cual, una vez adoptado, no se podrá modificar sino por votación no menor de las dos terceras partes del total de sus miembros”. De modo que el propio texto constitucional admite que el reglamento sea modificado o reformado mediante un acuerdo legislativo adoptado por votación no menor de las dos terceras partes del total de sus miembros (38 votos). Esa mayoría calificada lo que pretende es que en el ejercicio de la potestad de reforma o modificación del Reglamento -al igual que en su adopción-, se respete el principio democrático y de participación política y libre de las minorías del Parlamento, al demandarse un fuerte y agravado consenso legislativo en el que coinciden diversas orientaciones político-partidarias e ideológicas. Los reglamentos son modificables ad nutum, esto es, la potestad reglamentaria es discrecional como también lo constituye su reforma o modificación para ajustarlo a la realidad y dinámica parlamentaria de un momento determinado. En el asunto objeto de la consulta, el proyecto de adición de un artículo 208 bis al Reglamento de la Asamblea Legislativa se enmarca y encaja en el ejercicio de ese poder de reforma o modificación, de modo que por las razones expuestas y las que se indicarán en el considerando siguiente, a juicio de este Tribunal, no existe una derogación singular del mismo.

    V.-

    CONDICIONES BAJO LAS CUALES EL PROYECTO DE ADICION DE UN ARTICULO 208 BIS AL REGLAMENTO DE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA RESULTA SUSTANCIALMENTE CONFORME CON EL DERECHO DE LA CONSTITUCIÓN. A) Respeto del principio democrático y de participación política y libre de las minorías: Este Tribunal Constitucional entiende que el proyecto de adición del artículo 208 bis al Reglamento de la Asamblea Legislativa resulta conforme con el Derecho de la Constitución, siempre y cuando se disponga o interprete que la moción de orden ahí dispuesta debe ser aprobada por votación no menor de las dos terceras partes del total de los miembros de ese órgano, puesto que, establecer o disponer procedimientos especiales para el trámite de la reforma al Reglamento y ciertos proyectos de ley, supone una reforma o modificación del Reglamento, esto es, de los procedimientos ordinariamente dispuestos, de modo que para cumplir con lo estatuido en el numeral 121, inciso 22), de la Constitución Política y, sobre todo, para ser congruentes con los principios democrático y de participación de las minorías en la toma de una decisión fundamental o trascendental, debe requerirse tal mayoría calificada o agravada que supone la obtención de un consenso legislativo en el que concurran, para su respeto, distintas orientaciones político-partidarias o ideológicas. A lo anterior, debe agregarse que la observancia de los recaudos establecidos en el acuerdo interpretativo No. 4084 del 10 de junio de 1999 –por tratarse del ejercicio del poder de reforma- garantiza tales principios, tal y como lo expuso esta S. en el Voto No. 8408 de las 15:24 hrs. del 3 de noviembre de 1999, parcialmente transcrito en el considerando tercero de esta sentencia. B) Observancia del principio de seguridad jurídica: En aras de ajustar el proyecto de adición al principio constitucional de la seguridad jurídica y de evitar cualquier cualquier factor sorpresivo, este Tribunal asume que debe disponerse o entenderse que la moción que reforma el reglamento, al establecer un procedimiento especial, debe indicar de forma suficientemente explícita, clara y precisa las diversas fases o etapas en la sustanciación de ese iter especial, de modo que como se requiere de las dos terceras partes del total de los miembros de la Asamblea Legislativa en su determinación, también, se respeten los principios democrático y de participación política y libre de las minorías.”

    La S. en mayoría consideró en la sentencia transcrita, que la adición del artículo 208 bis al Reglamento de la Asamblea Legislativa resultaba conforme con el Derecho de la Constitución, siempre y cuando se dispusiera o interpretara, que la moción de orden ahí dispuesta, debe ser aprobada por votación no menor de las dos terceras partes del total de los miembros de ese órgano, puesto que, establecer o disponer procedimientos especiales para el trámite de la reforma al Reglamento y ciertos proyectos de ley, supone una reforma o modificación del Reglamento, esto es, de los procedimientos ordinariamente dispuestos, de modo que para cumplir con lo estatuido en el numeral 121, inciso 22), de la Constitución Política y, sobre todo, para ser congruentes con el principio democrático y de participación de las minorías en la toma de una decisión fundamental o trascendental, debe requerirse tal mayoría calificada o agravada que suponga la obtención de un consenso legislativo, en el que concurran para su respeto, distintas orientaciones político-partidarias o ideológicas. Sin embargo, en aras de ajustar lo que en aquel momento era el proyecto de adición del artículo 208 bis, al principio constitucional de la seguridad jurídica y de evitar cualquier cualquier factor sorpresivo, la mayoría de este Tribunal asumió que debía disponerse o entenderse, que la moción que reforma el reglamento al establecer un procedimiento especial, debía indicar de forma suficientemente explícita, clara, y precisa, las diversas fases o etapas en la sustanciación de ese iter especial, de modo que como se requiere de las dos terceras partes del total de los miembros de la Asamblea Legislativa en su determinación, también, se respeten el principio democrático y de participación política y libre de las minorías, en los casos en que procediera. Ahora bien, aún y cuando la S. consideró en aquella sentencia la constitucionalidad del artículo 208 bis del Reglamento citado, lo que corresponde a efectos de esta resolución, es determinar si éste resultaba aplicable al caso concreto según los términos consultados.

    1. Se consulta que por tratarse el artículo 208 bis del Reglamento de la Asamblea Legislativa de una moción de orden, ésta debía ser aceptada previamente por el P.d.P., quien debía verificar la procedencia de su aplicación al expediente 15.516.

       La norma 208 bis citada dispone:

       “Mediante moción de orden, aprobada por dos tercios de sus votos, la Asamblea Legislativa podrá establecer procedimientos especiales para tramitar las reformas a su Reglamento y proyectos de ley cuya aprobación requiera mayoría absoluta, exceptuando la aprobación de contratos administrativos, los relacionados a la venta de activos del Estado o apertura de sus monopolios y los tratados de convenios internacionales sin importar la votación requerida para su aprobación. Todo procedimiento especial deberá respetar el principio democrático, y salvaguardar el derecho de enmienda”.

       De forma clara se indica que esta disposición se tramita mediante una moción de orden. Las mociones en este sentido, son aquellas que tienen por objeto alterar el orden del día, prescindir de la lectura de dictámenes, enviar un expediente a consulta a la S., entre otros. En un sentido general, se puede decir que son todas las mociones que tengan como efecto la paralización, suspensión o reorientación del procedimiento en un momento dado. Según el artículo 153 del Reglamento de la Asamblea, en “cualquier estado del debate podrán presentarse mociones de orden, salvo que este Reglamento lo impida expresamente. Estas mociones se conocerán inmediatamente después de presentadas y aceptadas como tales por el P.”. En el procedimiento consultado, el P. del P. emitió en el Acta No. 14 de la Sesión del 23 de mayo del 2005, la resolución en la que consideró, que no es atribución de esa Presidencia, el calificar la naturaleza jurídica de la moción de orden en relación con el artículo 208 bis, en razón de los votos requeridos por el proyecto para su aprobación, sino que corresponde al P. Legislativo verificarlos, de lo contrario, el P. estaría haciendo nugatorio el derecho de las minorías y mayorías, en detrimento de los derechos individuales de las diputadas y diputados. Indicó que su aceptación, se limita a regular la materia procedimental y que por ende, no le correspondía entrar a analizar su contenido, ni calificar su votación (folio 20748 del tomo 69 del expediente adjunto). Textualmente esta resolución señala: “Considerando:

       1.-

       Que se han presentado varias mociones vía artículo 208 bis al proyecto de ley de “Pacto F. y Reforma Estructural F.”, Expediente Nº 15.516.

       2-Que en el artículo 153 de Reglamento de la Asamblea Legislativa, es claro al indicar que “En cualquier estado del debate podrán presentarse mociones de orden, salvo que este Reglamento lo impida expresamente. Estas mociones se conocerán inmediatamente después de presentadas y aceptadas como tales por el P..”

       3.-

       Que el artículo 208 bis del Reglamento de la Asamblea Legislativaindica: “Artículo 208 bis. Procedimientos Especiales.

       Mediante moción de orden, aprobada por dos tercios de sus votos, la Asamblea Legislativa podrá establecer procedimientos especiales para tramitar las reformas a su Reglamento y proyectos de ley, cuya aprobación requiera mayoría absoluta, exceptuando la aprobación de contratos administrativos, los relacionados a la venta de activos del Estado o apertura de sus monopolios y los tratados y convenios internacionales sin importar la votación requerida para su aprobación. Todo procedimiento especial deberá respetar el principio democrático, y salvaguardar el derecho de enmienda.”

       4.-

       Que la moción vía artículo 208 bis, es una moción que tiene el formato“de orden”, es decir, es para acomodar u ordenar el procedimiento.

       5.-

       Que de conformidad con lo señalado la actuación de esta Presidencia, debe circunscribirse a determinar la “naturaleza jurídica” de las mociones de orden en la parte procesal y no es atribución de la Presidencia de la Asamblea Legislativa el calificar la moción 208 bis, en razón de los votos requeridos por el proyecto, sino que corresponde al P. Legislativo, verificarlos según el texto de esa norma, ya que si el P. califica la votación podría estar haciendo nugatorio el derecho de las minorías y mayorías, y en detrimento de los derechos individuales de las diputadas y diputados.

       6.-

       Que en la sesión del 18 de abril del 2005, la Presidencia no aceptó una moción vía artículo 208 bis presentada al proyecto de Pacto F., en razón de que existían artículos que lo hacían requerir de una mayoría calificada para su aprobación y por lo tanto no se podía aplicar ese trámite.

       7.-

       Que al ser un procedimiento novedoso, la aplicación del artículo 208 bis a un proyecto de ley, esta Presidencia, se excedió al entrar a calificar la votación que requería el proyecto, pues lo propio, era entrar a conocer la moción de orden. Por lo Tanto:

       Esta Presidencia resuelve que en el caso de las mociones vía artículo 208 bis presentadas a proyectos de ley, la misma, solo podría dar por aceptada o no la moción de orden en el tanto esta establezca y regule materia procedimental, pues esa es la naturaleza jurídica de la moción de orden y no le corresponderá entrar a analizar su contenido, ni a calificar su votación pues de proceder así, podría arrogarse facultades que no le corresponden y afectar así los derechos de las señoras y señores diputadas.

       Además, de conformidad con lo anterior, esta Presidencia indica que la competencia para determinar la procedencia o no de una moción vía artículo 208 bis a un proyecto de ley, le corresponde al P. Legislativo como cuerpo colegiado, acogiéndolo o no, con la mayoría requerida en la norma y no a esta Presidencia. Pues esta competencia de calificación del contenido de la moción o de la procedencia de aplicársela a un determinado proyecto, corresponde a la Asamblea Legislativa tal y como textualmente lo determina el artículo 208 bis: “Mediante moción de orden, aprobada por dos tercios de sus votos, la Asamblea Legislativa podrá establecer procedimientos especiales para tramitar las reformas a su Reglamento y proyectos de ley cuya aprobación requiera mayoría absoluta.”

       Esta resolución transcrita fue objeto de un recurso de apelación por parte de algunos legisladores, en virtud de que el 18 de abril del 2005, ya la Presidencia del P. había rechazado una moción de esta índole, al considerar –en aquella ocasión- que este proyecto requería de la aprobación de una mayoría calificada de 38 votos a favor para su aprobación, por lo que no era de aplicación ese trámite. Sin embargo, la mencionada apelación fue rechazada con el voto de 32 diputados y diputadas (ver tomo 69, folio 20.768 del expediente legislativo correspondiente). Si bien la Presidencia del Directorio no realizó la valoración que extrañan las y los consultantes, considera la S. que ello no acarrea vicio alguno. Además de ello, la decisión que impugnan las y los consultantes fue confirmada en P. por 32 diputados, que rechazaron los recursos de revisión interpuestos contra ésta y confirmaron lo resuelto por el P.. Por lo expuesto, esta S. no encuentra en la resolución impugnada, vicio alguno que deba ser declarado.

       b)Los consultantes, consideran que la moción de orden contemplada en el artículo 208 bis del reglamento aplicada al expediente legislativo No. 15.516, era improcedente por tratarse de un proyecto que requiere para su aprobación de mayoría calificada. Según se indicó en el apartado anterior, la Asamblea puede disponer de un trámite especial, mediante una moción de orden únicamente para tramitar reformas al Reglamento de la Asamblea y proyectos de ley, cuya aprobación requiera mayoría absoluta, exceptuando la aprobación de contratos administrativos, los relacionados a la venta de activos del Estado o apertura de sus monopolios y los tratados de convenios internacionales, sin importar la votación requerida para su aprobación, por lo que se debe proceder a verificar lo consultado. Como primer argumento de calificación de la votación requerida, señalan los diputados que al proyecto en estudio, se adicionó por medio de la moción No. 481-68 el 22 de junio del 2004 (ver folio 9468, 9516 y 9524 del tomo No. 28 del Expediente adjunto), una reforma a los artículos 166, 168, 169, 172 y 173 del T.V. , la adición de un Capítulo III, así como del inciso f) al artículo 130, todos del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, el cual quedó plasmado finalmente en el artículo 84, mediante el cual se incorporó un artículo que dispone: “Artículo 181.-

       Facultades de los órganos de recaudación Los órganos de recaudación estarán facultados para los siguientes:

       1) Comprobar e investigar la existencia y situación de los bienes o derechos de los obligados al pago de una deuda tributaria, para asegurar o efectuar su cobro, y ostentarán cuantas facultades reconocen a la administración tributaria los artículos 103 a 106 de este Código, con los requisitos allí establecidos.

       2) Establecer que las investigaciones realizadas afectan el origen y destino de los movimientos o de los cheques u otras órdenes de pago. Si bien en estos casos no podrá exceder de la identificación de las personas o de las cuentas en las que se encuentren el origen y destino.

       3) Solicitar a todo obligado al pago de una deuda que manifieste, cuando la administración tributaria así lo requiera, los bienes y derechos integrantes de su patrimonio, en cuantía suficiente para cubrir el importe de la deuda tributaria, de acuerdo con el orden previsto en el artículo 176 de este Código.

       Los órganos de recaudación desarrollarán las actuaciones materiales necesarias para la ejecución de los actos que se dicten en el curso del procedimiento de apremio.

       Si el obligado tributario no cumple las resoluciones o los requerimientos que dicten al efecto los órganos de recaudación, estos podrán proceder, sin previo apercibimiento, a la ejecución subsidiaria de estos, mediante acuerdo del órgano competente.

       Cuando en el ejercicio de estas facultades o en el desarrollo del procedimiento de apremio sea necesario entrar en el domicilio del afectado, o efectuar registros en este, la administración tributaria deberá obtener el consentimiento de aquel o, en su defecto, la oportuna autorización judicial.

       Las diligencias extendidas en el ejercicio de las funciones recaudatorias a lo largo del procedimiento de apremio, por funcionarios que desempeñen puestos de trabajo en órganos de recaudación, tendrán naturaleza de documentos públicos y harán prueba de los hechos que motiven su formalización, salvo que se demuestre lo contrario.

       Los funcionarios que desempeñen puestos de trabajo en órganos de recaudación serán considerados agentes de la autoridad, cuando lleven a cabo las funciones recaudatorias que les correspondan. Las autoridades públicas prestarán la protección y el auxilio necesario para el ejercicio de la gestión recaudatoria.”

       Indican los consultantes, que además de las amplias potestades señaladas, se le conceden las ya establecidas en los artículos 103 a 106 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, lo que implica concederles a los órganos de recaudación, la potestad de investigación que tiene la administración tributaria, que conlleva ineludiblemente a la posibilidad de que puedan requerir todo tipo de información privada, lo cual según lo dispuesto en el artículo 24 de la Constitución Política, requiere una ley especial aprobada por mayoría calificada. Como se verá en el considerando próximo, no todo órgano recaudador tiene las facultades de la administración tributaria, razón por la cual esta S. estima necesario realizar un estudio previo, sobre la determinación de estos conceptos en materia tributaria, antes de analizar los casos concretos citados por los consultantes.

       Algunas Precisiones sobre el Derecho Financiero y Tributario: Para efectos de esta consulta legislativa, considera la S. importante efectuar algunas precisiones doctrinarias, sobre términos y conceptos utilizados para ubicarnos en el contexto del proyecto, que tienen incidencia directa a su vez en cuestiones procedimentales. Como primer aspecto, debemos señalar que la actividad financiera es calificada como una actividad de mucha complejidad, por sus distintos componentes: político, jurídico, económico, sociológico, etc. Sin embargo, para efectos de esta sentencia, nos limitaremos a analizar, esencialmente, aquellos aspectos que por su naturaleza jurídica afecten las normas del Reglamento Interno de la Asamblea Legislativa y en consecuencia, el procedimiento a seguir. Dos son los elementos considerados como la esencia de la actividad financiera: ingresos y gasto público, cuya conexión es por consiguiente, lo que ameritaría para los efectos de esta consulta análisis constitucional. Es dable reconocer que, al igual que ocurre con toda norma del Derecho Público, en este caso, el interés tutelado del Estado, es la obtención de ingresos que le permitan la satisfacción de los fines públicos, sin eximir a la Administración de sujetarse al ordenamiento jurídico, buscando ese equilibrio entre privilegios a favor de la Administración y garantías a favor del ciudadano. Es mediante los instrumentos jurídicos del Derecho Financiero, que se organizan los recursos constitutivos de la Hacienda del Estado y de las restantes entidades públicas, territoriales e institucionales, y se regulan los procedimientos de percepción de los ingresos y de ordenación y pagos que tales sujetos destinan al cumplimiento de sus fines. En razón de lo anterior, podemos señalar como primer aspecto, que el concepto de Hacienda Pública gira principalmente en dos planos: organizativo y de gestión. Por su parte, el ordenamiento tributario, de especial relevancia para la resolución de esta consulta, constituye una parte ciertamente importante de un ordenamiento más amplio, que es el financiero, y que se ha desarrollado sobre el instituto jurídico que constituye la columna vertebral de este sector del ordenamiento: el tributo, entendiendo que este es un ordenamiento instrumental, pues ni el ingreso, ni el gasto, son finalidades en sí mismas. Dicho lo anterior, nos resta por introducir el tema del poder tributario y competencia tributaria, pues de allí derivaremos una serie de potestades que individualmente serán analizadas, para efectos de su relación con el proyecto consultado.El poder tributario es uno de los instrumentos que la Administración Pública utiliza, para procurar ingresos a la Hacienda Pública que sean destinados a la satisfacción de las necesidades sociales. Este poder tributario comprende una serie de potestades, como la facultad de aplicar contribuciones (o establecer exenciones), o sea el poder de sancionar normas jurídicas, de las cuales derive o pueda derivar a cargo de determinados individuos o de determinadas categorías de individuos, la obligación de pagar un impuesto o de respetar un trámite tributario.En suma, la potestad de gravar. Por otro lado, la competencia tributaria es la facultad de ejercitarlo en el plano material, potestades sujetas a límites legales y constitucionales. Los artículos 33 y 34 del Reglamento General de Gestión, F.ización y Recaudación Tributaria define las funciones de la Administración Tributaria y las divide en: gestión, determinación, fiscalización, recaudación y revisión. Y por Administración Tributaria, debemos entonces entender al ente público, que no sólo tiene a su cargo la percepción y fiscalización de los tributos, sino que, a su vez, es el sujeto activo de los mismos. Es clara la doble modalidad que en ella encontramos, por un lado: a)- La función de comprobación en la que puede constatar si la actuación de los administrados, al declarar o autodeterminar su obligación, se acomoda a los preceptos legales y a la realidad de los hechos, de lo ya declarado y la de investigación, de los hechos no declarados y los tributos no determinados por parte del sujeto pasivo. b)- La Función de información que puede obtener a través de terceros, esto es, de personas, no sujetos pasivos, en el caso concreto que dispongan de información de trascendencia tributaria derivada de sus relaciones económicas, financieras y profesionales (sujetos pasivos conforme al Art. 63 del Reglamento General de Gestión, F.ización y Recaudación Tributaria). En este caso, la administración tributaria realiza una función entendida como poder-deber, y para que pueda realizar su actividad, la coloca en una serie de posibilidades de actuación, en diferentes y distintas formas jurídicas previstas en relaciones de poder, facultades, potestades y derechos subjetivos, que son actuados por la administración frente a otros sujetos de derecho, mientras que los administrados, están colocados en situaciones de deber. En casos previstos por L., también es posible que al sujeto activo, el ordenamiento le pueda reconocer competencia tributaria, lo que le permitiría realizar diversas actuaciones en orden de la percepción y fiscalización del tributo en su favor, o bien, encargarle la función de recaudación, consistente en determinar, liquidar y percibir un tributo determinado. Para ello, dichos órganos también están facultados para dictar normas generales, tendentes a la correcta aplicación de las leyes tributarias, dentro de las limitaciones que fijen las disposiciones legales y reglamentarias pertinentes. Es así como en el Código de Normas y Procedimientos Tributarios, se entiende por Administración Tributaria, el órgano administrativo que tiene a su cargo no sólo la percepción, sino también la fiscalización de los tributos, ya sea que se trate del fisco, o de otros entes públicos que sean sujetos activos en la relación jurídica impositiva (Artículo 99). Con el fin de aclarar lo anterior, debemos recordar que el sujeto activo de la obligación tributaria, es el ente público titular del derecho de crédito tributario, que posee en consecuencia, las potestades administrativas de gestión del tributo, independientemente de que este ente, ostente o no la titularidad de la potestad normativa sobre el tributo de que se trate, o de que el ente, tenga potestad financiera sobre el producto recaudatorio del tributo. Por su parte, el sujeto pasivo es la persona que asume la posición de deudora en el seno de la obligación tributaria, por haber realizado el hecho imponible, - ó quien asume por mandato de la ley la posición de deudor frente a la Hacienda Pública-, incumbiéndole asimismo otros deberes y prestaciones de carácter accesorio a la obligación tributaria (agentes de retención y órganos de recaudación). El artículo 15 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios define qué debemos entender en nuestro medio por sujeto pasivo: “Es sujeto pasivo la persona obligada al cumplimiento de las prestaciones tributarias, sea en calidad de contribuyente o de responsable.” Como último aspecto procede referirse a las potestades de la Administración Tributaria y a su incidencia en los derechos fundamentales, las que en forma resumida son:

       a)- Examen de la documentación del interesado.

       b)-Requerimiento de datos y antecedentes, tanto a los sujetos pasivos, retenedores y responsables solidarios, como a los sujetosque tienen el deber de colaboración, con relación a datos propios o datos de terceros.

       c)-Requerimiento a entidades financieras de datos sobre operaciones activasy pasivas con cualquier obligado tributario.

       d)-Entrada y reconocimiento de fincas, facultades que abarcan desde mediciones, planos, traducciones de documentos o verificación del sistema de control interno a las empresas. El artículo 112 no sólo otorga a la Administración la potestad de citar, sino de exigirle al obligado la contestación de preguntas y el aporte de la información requerida. Potestades contempladas en el artículo 128 inc.d) y f) del Código de Normas y Procedimientos Tributarios.

       Por otro lado, existen por parte de las administraciones, obligaciones formales y accesorias que giran en torno a la obligación principal. S. de una interrelación entre el sujeto activo y sujeto pasivo de la obligación principal, con la finalidad de facilitar su cumplimiento. Es preciso señalar que existen obligaciones formales tanto del sujeto pasivo, como del sujeto activo (Administrador Tributario). Dentro de las obligaciones de la administración tributaria se encuentran las obligaciones de tolerar, o sea, aquellas referidas al cumplimiento de exigencias que son hechos del proceso de fiscalización.Por su parte, el deudor tributario debe permitir,en una determinación de tributos deoficio por parte de la Administración, exhibir los libros de actas, libros y registros contables, además de documentos relacionados con hechos generadores de la obligación tributaria, en la forma y plazo que le sean requeridos. Lo anterior implica además proporcionar los datos necesarios para conocer los archivos, medios magnéticos o de cualquier otra naturaleza, proporcionando las copias de los documentos señalados por el representante legal y facilitar a la Administración Tributaria, la información que ésta requiera o la que ordenen las normas tributarias, información de terceros que guarden relación, de acuerdo con las formas y condiciones establecidas. También se encuentran las obligaciones de no hacer, que como su nombre lo indica, son actos que la Administración Tributaria prohíbe, para facilitar la administración y correcto orden en los parámetros de imposición del impuesto. Con el fin de tutelar los intereses públicos se justifica que se puedan adoptar además, algunas medidas cautelares que eviten que éstos puedan ser ignorados, perjudicados o burlados. Su carácter preventivo, exige que incluso puedan tomarse antes que el hipotético perjuicio llegue a producirse, pues de otro modo, dejarían de tener sentido. Pueden extenderse sobre el patrimonio o bienes singulares de los deudores tributarios y tomar medidas de aseguramiento definitivo (ej, embargo de bienes de deudor). Prosiguiendo con el análisis de las potestades de la Administración Tributaria, resulta preciso recordar para efectos de esta resolución, que la Constitución Política garantiza la inviolabilidad de los documentos privados; determinando que no obstante esta garantía, la inviolabilidad, puede ceder respecto de los libros de contabilidad y sus anexos para fines fiscales, pero corresponde al legislador formal (materia de reserva de ley) determinar quiénesy para qué finalidades tendrán acceso a dicha información. También del segundo párrafo del artículo 24 constitucional se infiere que, en principio, los documentos relativos a la percepción de una "renta" por un particular constituyen documentos privados. Sin embargo, por un interés público y fiscal, el carácter de inviolable cede para permitir el acceso de ciertos funcionarios a dichos documentos, ello para la correcta determinación del tributo. Al contrario, cuando no se trata de la determinación del tributo, la inviolabilidad del documento se mantiene. A esta función esencial de comprobación, debe agregarse otra no menos importante de carácter instrumental: la captación de información de terceros (bancos, proveedores, etc.), en la medida que la misma revista trascendencia tributaria. Para los efectos de esta consulta, que la Constitución autorice la revisión de los libros de contabilidad y sus anexos para fines fiscales, no significa que cualquier ente público o particular tenga acceso a dicha información, o a la suministrada en la declaración presentada por el interesado para la determinación del tributo. Como ya lo señalamos, debemos tener claro que el término "Administración Tributaria" no se refiere a cualquier sujeto activo de una obligación tributaria, sino al órgano que tenga a su cargo la percepción y fiscalización de un determinado tributo del cual es sujeto activo (Art. 99 del Código Tributario). Con el fin de facilitar y asegurar el cumplimiento del tributo, nuestro ordenamiento jurídico ha reconocido diversas técnicas otorgadas vía L. a la Hacienda Pública y las personas a las que la L. quiere gravar de modo expreso con el tributo, delegando en un tercer sujeto la recolección del mismo, a quienes también obliga a ingresar las cantidades que pueden o deben cobrar a estas personas, que son generalmente un grupo. La doctrina distingue entre los sujetos pasivos creados para facilitar las tareas recaudatorias del sujeto activo y los creados para asegurar el cumplimiento de la misma obligación jurídica tributaria. En la primera categoría encontramos los siguientes sujetos pasivos: a-el agente de retención, b-el agente de percepción, c-el recaudador sin título, d-el contribuyente con facultad-deber de traslación o repercusión. En la segunda categoría encontramos los siguientes sujetos pasivos: a-el responsable, b-el sucesor inter vivos, c-el sucesor mortis causa, d-el representante. A esta segunda categoría no haremos referencia por no ser parte de esta consulta. En cuanto al agente de retención o de percepción, el artículo 23 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios los define como una modalidad de responsables. Se trata de aquellas "personas designadas por la ley, que por sus funciones públicas o por razón de su actividad, oficio o profesión, intervengan en actos u operaciones en los cuales deban efectuar la retención o percepción del tributo."

       Como responsables que son, los agentes de retención o de percepción se diferencian de los "contribuyentes". En la terminología del Código, los contribuyentes son, las personas respecto de las cuales se verifica el hecho generador de la obligación tributaria. Además, el artículo 17 los califica como "obligados por deuda propia". En cambio, los responsables son "las personas obligadas por deuda tributaria ajena, o sea, que sin tener el carácter de contribuyentes, deben por disposición expresa de la ley, cumplir con las obligaciones correspondientes a éstos." Así, a diferencia de los contribuyentes, los responsables no conforman el elemento subjetivo del hecho generador. Dentro de los responsables, los agentes de retención o de percepción se caracterizan por ser una figura puesta al servicio de una mayor facilidad en la recaudación de los tributos.En doctrina surgen algunas discrepancias en cuanto a la figura del sustituto y sus responsabilidades, pero para efectos de esta sentencia, debemos señalar que el artículo 24 del Código Tributario establece que una vez hecha la retención o percepción, el único responsable es el agente. Si no realiza la retención o percepción, responde solidariamente, salvo que pruebe ante la Administración Tributaria que el contribuyente ha pagado el tributo. Algunos autores, y el propio Código de Normas y Procedimientos Tributarios en su artículo 20, entienden que el sustituto es un deudor por deuda ajena, lo que implica que es un deudor por una obligación nacida de un hecho generador en que el sustituto no aparece, sea, que el sustituto o agente de retención o percepción, no ve en principio, gravada su propia capacidad económica. Es importante tener presente que siempre con la finalidad de facilitar las tareas recaudatorias de la Administración, la L. puede encomendar a determinados sujetos particulares que cobren un tributo al particular, en nombre y por cuenta del Estado, el cual deben luego ingresar en el Tesoro. El recaudador sin título, llamado así por la doctrina, se ubica en el lado activo de la relación tributaria, a la manera de "sustitutos" del ente público y no del contribuyente. Es el caso de un impuesto cuyo hecho generador grave al usuario de un servicio de transporte y, simultáneamente, obligue a la empresa que da el servicio a cobrar un impuesto, junto al precio del transporte. En nuestro ordenamiento, puede citarse como ejemplo de recaudadores sin título las instituciones bancarias que, mediante convenio con la Administración Tributaria, están autorizadas para el cobro de impuestos. Como tercera técnica para facilitar la recaudación del tributo, la L. puede incluir como elemento subjetivo del hecho imponible, a un sujeto cuya capacidad económica no es la que se quiere gravar, pese a lo cual se le considera deudor de la obligación tributaria principal y de las accesorias. Para lograr esta finalidad, se atribuye al contribuyente la facultad o facultad/deber, de carácter jurídico, de trasladar o repercutir el impuesto al sujeto cuya capacidad económica se quiere gravar. Este sujeto no aparece en el círculo de obligados tributarios frente a la Administración, pero evidentemente se da una traslación jurídica. A pesar que la S. no ha hecho distinción entre el contribuyente de hecho o económico y el contribuyente jurídico, y no ha distinguido al contribuyente con poder-deber de traslación del agente de retención, aclara su posición entendiendo la diferencia entre ambos, distinción que ha sido acogida en nuestra jurisprudencia administrativa, si bien en relación con figuras de ilícitos correspondientes al sistema vigente previo a la reforma operada por la L. de Justicia Tributaria. En efecto, en su Oficio No. 237 de 15 de febrero de 1995, sostuvo la Dirección General de la Tributación Directa: "...el contribuyente del Impuesto General sobre las Ventas no se debe de considerar como agente de retención o percepción en virtud de no haber sido designado como tal por la L. y por lo tanto no es aplicable a ellos el artículo 98 del Código Tributario para las infracciones tipificadas en el artículo 97 del mismo Código."

       Otro aspecto que debemos considerar es la diferencia entre Agentes de Retención y Percepción.- El agente de retención es un deudor del contribuyente o alguien que por su función pública, actividad, oficio o profesión, se halla en contacto directo con un importe dinerario de propiedad del contribuyente, o que éste debe recibir, ante lo cual tiene la posibilidad de amputar la parte que corresponde al Fisco por concepto de tributo, por ejemplo, un empleador respecto a los dineros que debe pagar a sus trabajadores en el caso del impuesto a la Renta. Los agentes de retención como los demás responsables por deuda ajena, deben satisfacer el impuesto que corresponde al contribuyente con los fondos de éste que hayan retenido. El agente de Percepción es aquel que por su profesión, oficio, actividad o función, está en una situación tal, que le permite recibir del contribuyente un monto tributario que posteriormente debe depositar a la orden del Fisco, como el caso de un empresario de espectáculos que recibe junto con el valor del boleto, el tributo que paga el público. Por medio de éste, el legislador le impone la obligación de cobrar el tributo a su deudor, al mismo tiempo que le cobra su crédito particular. Vistos los conceptos anteriores, el proyecto de ley consultado introduce, en entes jurídicos (en su mayoría, instituciones autónomas) características de administrador tributario en los términos del artículo 99 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, como se verá en el próximo apartado. El desarrollo anterior, lo ha efectuado esta S., en vista de que en su jurisprudencia, el presente tema es novedoso. Del desarrollo doctrinario y normativo nacional, se desprende claramente que la iniciativa parlamentaria, toca no sólo la esencia de algunas instituciones, sino que implica aspectos constitucionalmente reservados a la ley, los cuales necesitan mayoría calificada para su modificación. Una vez determinado el marco anterior, procede revisar en qué situación se encuentran los casos citados por los consultantes: M., Caja Costarricense de Seguro Social, Banco Central de Costa Rica, Dirección General de Migración y Extranjería, Instituto Nacional de Aprendizaje y el Instituto Costarricense de Turismo y bastaría determinar que en alguno de ellos se haya otorgado mediante este proyecto de ley, potestades de revisión de documentos privados, para que se requiera de una votación calificada en su aprobación y consecuentemente, resultaría nula la aplicación de la moción de orden establecida en el artículo 208 bis del Reglamento de la Asamblea Legislativa.

       M.. Señalan las y los señores diputados que, según lo dispuesto en el artículo 1 de la L. No. 7509 de 19 de junio de 1995, se establece a favor de las M. un impuesto sobre bienes inmuebles, y se dispone que son administración tributaria, por lo que son órganos recaudadores. El artículo 3 de dicha L. señala: “ARTÍCULO 3.-

       Competencia de las municipalidades

       Para efectos de este impuesto, las municipalidades tendrán el carácter de administración tributaria. Se encargarán de realizar valoraciones de bienes inmuebles, facturar, recaudar y tramitar el cobro judicial y de administrar, en sus respectivos territorios, los tributos que genera la presente L.. Podrán disponer para gastos administrativos hasta de un diez por ciento (10%) del monto que les corresponda por este tributo.

       Las municipalidades distribuirán entre los sujetos pasivos una fórmula de declaración, la cual obligatoriamente será de recibo de la administración tributaria y, con base en ella, elaborarán un registro que deberán mantener actualizado. La declaración que presente el sujeto pasivo no tendrá el carácter de declaración jurada.”

       Indudablemente, las M. tienen la potestad de recaudar los impuestos de su localidad; sin embargo, es en esa misma ley y no en el proyecto de ley en estudio, donde a las M. se les otorgó la condición de administración tributaria, lo cual, según quedó expuesto en el acápite anterior, implica que ya tenían las potestades conferidas por el proyecto consultado. Aunado a lo anterior, por su condición de gobiernos, locales la S. ya se ha manifestado respecto a la potestad tributaria municipal:

       “IV.-

       DE LA POTESTAD TRIBUTARIA MUNICIPAL. Asimismo, en virtud de la autonomía que constitucionalmente se confiere a las municipalidades –artículos 169 y 170 de la Carta Fundamental–, también se ha reconocido la potestad tributaria o impositiva a los gobiernos locales, y en este sentido, en sentencia número 1631-91, de las quince horas con quince minutos del veintiuno de agosto de mil novecientos noventa y uno (confirmada luego por las sentencias número 3494-94, 4496-94, 4497-94, 4510-94, 4511-94, 4512-94, 6362-94, 7469-94, 1269-95, 2311-95, 2631-95, 3930-95, 4072-95, 4268-95), se dijo:

       "Dispone el artículo 170 de la Constitución Política que las corporaciones municipales son autónomas. De esa autonomía se deriva, por principio la potestad impositiva de que gozan los gobiernos municipales, en cuanto son verdaderos gobiernos locales, por lo que la iniciativa para la creación, modificación o extinción de los impuestos municipales corresponden a esos entes, ello sujeto a la autorización legislativa establecida en el artículo 121 inciso 13) de la Constitución Política, la cual es, por su naturaleza, más bien un acto de aprobación…

       …IX.-

       DE LA FISCALIZACIÓN TEMPORAL POR PARTE DE LA DIRECCIÓN GENERAL DE TRIBUTACIÓN DIRECTA. Tal como lo señala la accionante, el Transitorio III. de la L. prevé la elaboración, fijación y fiscalización de los avalúos de los bienes inmuebles a cargo de la Dirección General de Tributación Directa, órgano dependiente del Ministerio de Hacienda, y por lo tanto, del Poder Ejecutivo, por un plazo perentorio de cinco años, pasado el cual, la tarea que se le encomienda a esta institución, pasa en su totalidad a ser desarrollada por los gobiernos locales. De esta manera, desde la promulgación de la L., las funciones de recaudación y fiscalización de la obligación tributaria son asumidas por las municipalidades, la elaboración, fijación y fiscalización de los avalúos corresponden a la Dirección General de Tributación, lo que doctrinariamente pareciera contrario al principio de "Administrador Tributario", lo que en todo caso no es contraria a los artículos 169 y 170 constitucionales, precisamente en razón de la naturaleza del impuesto de que se trata –por tratarse de un impuesto de orden nacional–, y por la condición en la que participan las municipalidades en su cobro y recaudación, es decir, de agentes recaudadores de este impuesto; sino que pareciera ser un problema de orden legal y administrativo. Sin embargo, esta disposición pareciera tener una función práctica que la justifica, al tener por objetivo la ejecución de la nueva ley impositiva con justicia y equidad, por la experiencia y conocimiento adquirido en la materia –tasación fiscal– de este órgano, a fin de que se logre su aplicación en todo el país en forma uniforme y homóloga, de manera que no se viera afectada por criterios dispares de todas las municipalidades del país. " (sentencia No. 1999-5669)

       Lo relevante del antecedente citado, es confirmar la indudable condición de las M. de administradores tributarios, respecto a los asuntos de su localidad. En consecuencia, el proyecto de ley consultado no estaría otorgando en forma original, las potestades contempladas en los artículos 103 a 106 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, toda vez que por su condición previamente declarada, ya ostentaban también las funciones de fiscalización. En todo caso, como ya fue indicado, las M. tienen esa potestad tributaria otorgada constitucionalmente. De modo que el proyecto consultado, en lo que respecta a los gobiernos locales, no las está innovando, de modo que no se requería de mayoría calificada para su aprobación.

       Instituto Nacional de Aprendizaje. Esta institución fue creada como una respuesta del Estado a las necesidades de la población trabajadora, en orden a su formación y capacitación. La L. Orgánica No. 3506 del 21 de mayo de 1965, reformada por ley No. 6868 de 6 de mayo de 1983, establece que el INA tendrá como finalidad principal promover y desarrollar “la capacitación y formación profesional de los trabajadores, en todos los sectores de la economía, para impulsar el desarrollo económico y contribuir al mejoramiento de las condiciones de vida y de trabajo del pueblo costarricense”. Para tales fines, el ordenamiento le dota de recursos financieros que son fundamentalmente de naturaleza tributaria, los que según el artículo 15 de la referida L. son:

       “a) El uno coma cinco por ciento (1,5%) sobre el monto total de las planillas de salarios pagadas mensualmente por los patronos particulares de todos los sectores económicos cuando ocupen en forma permanente por lo menos a cinco trabajadores.

       Los patronos del sector agropecuario pagarán un cero coma cincuenta por ciento (0,50%) de ese monto total de sus planillas, siempre y cuando ocupen un número superior a diez trabajadores en forma permanente.

       b) El uno coma cinco por ciento (1,5%) sobre el monto total de sus planillas de salarios que deberán pagar mensualmente las instituciones autónomas, semi-autónomas y empresas del Estado." (Así reformado por el artículo 89 de la L. N° 7983 del 16 de febrero del 2000)

       c) DEROGADO.-

       (Derogado por el inciso 6º del artículo 36 de la ley Nº7111 de 12 de diciembre de 1988) ch) Los aportes de otros programas o instituciones gubernamentales.

       d) Los ingresos por concepto de venta de productos, explotación de bienes y prestación de servicios a nacionales o extranjeros, generados por el Instituto como actividad ordinaria de sus programas de capacitación y formación profesional, conforme con el reglamento interno que al efecto se promulgará.

       e) Los préstamos internos o externos que contrate para la realización desus fines. f) Los legados, donaciones y herencias que se acepten.

       Estarán exentas de pagar las contribuciones que indican los incisos a) y b), las municipalidades, instituciones públicas de educación superior, juntas de protección social y las instituciones educativas o de beneficencia de carácter privado, que carezcan de propósito de lucro.

       Transitorio.-

       Lo dispuesto en los incisos a) y b) anteriores se aplicará de la siguiente forma: Un uno coma cinco por ciento a partir de la promulgación de la presente ley y un dos por ciento a partir de enero de 1984. Para el sector agropecuario regirá un cero coma veinticinco por ciento al entrar en vigencia esta ley y un cero como cincuenta por ciento a partir de enero de 1984.

       Una comisión permanente que nombrará el Poder Ejecutivo en julio de 1984, formada por tres representantes de ese Poder y tres del sector empresarial, evaluará la situación general de la institución y rendirá un informe al Poder Ejecutivo, en un plazo no mayor de tres meses después de iniciada su labor de evaluación. El INA fungirá como secretaría ejecutiva de esta comisión.

       El Poder Ejecutivo, con excepción de la materia relativa al empleo público y los salarios, no podrá imponer, directa ni indirectamente, obligaciones, restricciones ni cargas financieras o fiscales especiales sobre el Instituto Nacional de Aprendizaje. Los superávit reales que resulten al final de cada ejercicio fiscal, deberán ser invertidos en el cumplimiento de las atribuciones que le confiere esta ley, en el período fiscal subsiguiente." (Así reformado por el artículo 89 de la L. N° 7983 del 16 de febrero del 2000)”

       Su financiamiento proviene fundamentalmente, de una contribución que pesa sobre las planillas de salarios pagadas por los distintos patronos. Se trata de una contribución de naturaleza tributaria y que es impuesta para satisfacer fines sociales a cargo de una entidad autónoma, con presupuesto propio. La particularidad de esos recursos es que no ingresan al presupuesto estatal, sino que es una contribución de carácter parafiscal. Ahora bien, la recaudación de dichas contribuciones se produce bajo dos modalidades: 1) la Caja Costarricense de Seguro Social recauda los ingresos a los que se refiere el inciso a) del artículo 15 citado, mediante su propio sistema de recepción de cuotas y los entrega mensualmente al Instituto Nacional de Aprendizaje y, 2) las instituciones autónomas y semiautónomas pagan directamente sus contribuciones al Instituto. En cuanto a la primera modalidad de recaudación por parte de la CCSS, omitiremos en este apartado el pronunciamiento, por tratarse de una institución a la cual nos referiremos más adelante. Interesa analizar el punto 2), por cuanto el INA es el recaudador directo de las contribuciones, que en el sentido señalado anteriormente, provienen de las instituciones autónomas y semiautónomas. Ahora, si bien el INA debe ejercer la potestad cobratoria respecto de la contribución que deben estos patronos públicos, ninguna ley le ha otorgado a esta institución la condición de administración tributaria. De manera que al ser sin duda alguna un órgano recaudador, el proyecto de ley consultado al referirse a “órganos recaudadores” en el artículo 181 adicionado, le estaría otorgando, al menos con relación al INA, la facultad de fiscalización que ostenta la administración tributaria, de conformidad con los artículos 103 a 106 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, lo cual evidentemente implicaría que el INA pueda requerir información privada protegida por la garantía constitucional establecida en el artículo 24 de la Constitución Política, lo que requiere necesariamente que el proyecto de ley deba ser aprobado por una mayoría calificada del total de los miembros de la Asamblea Legislativa.

       Caja Costarricense de Seguro Social. Aún y cuando esta institución tiene como fin primordial el gobierno y la administración de los seguros sociales, le ha sido encomendada la función de órgano recaudador de diversas contribuciones parafiscales mediante algunas leyes especiales. Tal es el caso de la L. de Creación del IDA, mediante la cual se creó un impuesto sobre el consumo de cigarrillos nacionales y extranjeros, elaborados a máquina, el cual es recaudado por la C.C.S.S. y ésta debe destinarlo de conformidad con los artículos 1 y 3 de la L. No. 5792 al Instituto de Desarrollo Agrario. Por otro lado, según ya se indicó con relación al INA, la Caja también recauda los ingresos a los que se refiere el inciso a) del artículo 15 de la L. Orgánica del INA, mediante su propio sistema de recepción de cuotas y los entrega mensualmente a dicho Instituto. Al emitirse la L. de Protección al Trabajador, L. N° 7983 del 16 de febrero del 2000, se creó el SICERE, al cual se le atribuyeron funciones en orden a la percepción de diversas contribuciones parafiscales. Para ese fin, se modificó la L. Constitutiva de la CCSS y se dispuso en el artículo 31 de dicha L.:

       “Artículo 31: Los patronos y los asegurados facultativos pagarán suscuotas directamente en el tiempo y forma que establezca la Junta Directiva.

       Corresponderá a la Caja determinar si aplica el sistema de estampillas o timbres, el de planillas, libretas, o cualquier otro, en la recaudación de las cuotas de los asegurados y de los patronos; pero quedará obligada a informar a los asegurados que lo soliciten, el número y monto de las cuotas que a nombre de ellos haya recibido.

       C.e.S. Centralizado de Recaudación, para llevar el registro de los afiliados, ejercer el control de los aportes al Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte, de Pensiones Complementarias, de Enfermedad y Maternidad; a los Fondos de Capitalización Laboral; además de las cargas sociales cuya recaudación ha sido encargada a la CCSS y cualquier otra que la ley establezca.

       Mediante decreto, el Poder Ejecutivo podrá encargar al Sistema Centralizado de Recaudación la recolección del impuesto de la renta establecido sobre los salarios. El Instituto Nacional de Seguros queda autorizado para recolectar por medio de este Sistema, las primas del seguro de riesgos del trabajo.

       El registro del Sistema Centralizado de Recaudación será administrado porla Caja.

       El Sistema Centralizado de Recaudación se regirá además por lassiguientes disposiciones:

       a) La recaudación deberá ser efectuada por la Caja o por medio del sistema de pagos y transferencias del Sistema Financiero Nacional de manera tal que se garantice a los destinatarios finales, el giro de los recursos en forma directa.

       b) La Caja será responsable de realizar todas las gestiones administrativas y judiciales para controlar la evasión, subdeclaración o morosidad de los empleadores así como, de gestionar la recuperación de los aportes indebidamente retenidos por los patronos según lo establecido en la presente ley. Lo anterior, sin perjuicio de las gestiones que puedan realizar terceros de acuerdo con el artículo 564 del Código de Trabajo.

       El patrono girará las cuotas correspondientes a cada trabajador, dentro de un plazo hasta de veinte días naturales, siguientes al cierre mensual, por medio del sistema de recaudación de la Caja Costarricense de Seguro Social. Vencido dicho plazo, el patrono cancelará intereses conforme a la tasa básica pasiva calculada por el Banco Central, los cuales serán acreditados directamente a la cuenta de cada trabajador…”

       En cuanto a los dos primeros párrafos, se puede decir que éstos se refieren fundamentalmente a las cuotas obrero patronales. Sin embargo nótese que según lo citado a partir del tercer párrafo, el Sistema Centralizado de Recaudación se creó, no sólo para ejercer el control sobre los aportes a los distintos sistemas de pensión, sino también respecto de las “cargas sociales cuya recaudación ha sido encargada a la CCSS. El artículo 58 de la L. de Protección al Trabajador señala:

       “ARTÍCULO 58.-

       Sistema Centralizado de Recaudación de pensiones. El Sistema Centralizado de Recaudación llevará el registro de los afiliados. Ejercerá el control de los aportes al Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte, de Pensiones Complementarias, de Enfermedad y Maternidad; a los fondos de capitalización laboral; a las cargas sociales cuya recaudación haya sido encargada a la CCSS y cualquier otra que la ley establezca, de conformidad con el artículo 31 de la L. Orgánica de la Caja Costarricense de Seguro Social.”

       De lo anterior se puede decir entonces, que el SICERE ejercería el control además sobre el pago de dichas contribuciones parafiscales, lo cual evidencia que la voluntad del legislador, con el fin de agilizar y controlar el cumplimiento de las “cargas sociales” y otras obligaciones, lo que hizo fue privilegiar el sistema de recaudación de la Caja, a cargo de SICERE y responsabilizarlo de realizar todas las gestiones administrativas y judiciales para controlar la evasión, subdeclaración o morosidad de los patronos y así recuperar los aportes indebidamente retenidos por los patronos. No obstante lo anterior, para efectos tributarios, ninguna ley le otorga propiamente a la Caja Costarricense de Seguro Social, la potestad de fiscalización que se le estaría concediendo con la reforma introducida, mediante el proyecto de ley consultado. Incluso, si bien el Director del Departamento de Inspección de la Caja, tiene la facultad de solicitar por escrito a la Tributación y a cualquier otra oficina pública, la información contenida en las declaraciones, los informes, los balances y sus anexos sobre salarios, remuneraciones e ingresos, pagados o recibidos por los asegurados, según lo dispuesto en el artículo 20 de su L. Constitutiva, lo es únicamente para efectos de la comprobación del pago de las cuotas obrero-patronales, tal y como lo ha reconocido esta S., y no para efectos tributarios como se dijo, al tenor de los alcances de los artículos 103 al 106 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios. Por consiguiente, queda claramente establecido que esta institución, es un órgano recaudador que no tiene potestades de administración tributaria, y el proyecto de ley le está otorgando la posibilidad de solicitar a cualquier persona, información privada a efectos tributarios. De ahí que se requiera efectivamente de una mayoría calificada para su aprobación.

       El Banco Central de Costa Rica. Institución autónoma de derecho público, con personalidad jurídica y patrimonio propio, que forma parte del Sistema Bancario Nacional y que tiene como principales objetivos, mantener la estabilidad interna y externa de la moneda nacional y asegurar su conversión a otras monedas y, como objetivos subsidiarios, los siguientes:

       a) Promover el ordenado desarrollo de la economía costarricense, a fin de lograr la ocupación plena de los recursos productivos de la Nación, procurando evitar o moderar las tendencias inflacionistas o de flacionistas que puedan surgir en el mercado monetario y crediticio.

       b) Velar por el buen uso de las reservas monetarias internacionales de laNación para el logro de la estabilidad económica general.

       c) Promover la eficiencia del sistema de pagos internos y externos ymantener su normal funcionamiento.

       d) Promover un sistema de intermediación financiera estable, eficiente ycompetitivo.

       Sin embargo, como bien indican las y los consultantes, mediante leyes especiales también se le ha otorgado a esta institución la condición de órgano recaudador de impuestos. Un ejemplo de ello, es la ley de Creación del IDA en su artículo 35, la cual reformó la L. No. 5792 del 1 de setiembre de 1975, que en los artículos 7, 9, 10 y 12 crea un impuesto sobre el consumo de refrescos gaseosos y bebidas carbonatadas, los licores nacionales y sobre la cerveza nacional o extranjera que recauda el Banco Central de Costa Rica. En esa misma L., se dispuso la creación del timbre agrario, cuya administración y recaudación también le corresponde al Banco Central de conformidad con el artículo 13. De igual modo, a esta entidad bancaria se le han otorgado potestades para recaudar, pero no de administración tributaria, pues carece de las facultades establecidas en los artículos 103 a 106 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios. Nuevamente hay que señalar, que en este caso, también el proyecto consultado le estaría otorgando al Banco, como órgano recaudador, la facultad de solicitar información, que en virtud del artículo 24 constitucional, requeriría para su aprobación de una mayoría calificada.

       Dirección General de Migración y Extranjería. Esta institución es un órgano ejecutivo de la política migratoria que dicta el Poder Ejecutivo, el cual se encuentra adscrito al Ministerio de Gobernación y Policía. Una de sus atribuciones, es la de verificar el pago de los derechos fiscales que deben abonarse de acuerdo con la naturaleza de los trámites (inciso 20 del artículo 7 de la L. General de Migración y Extranjería). El derecho de salida del territorio costarricense, por ejemplo, es un tributo que debe ser cancelado en los puestos oficiales de cobro ubicados en cada aeropuerto costarricense donde se realicen vuelos internacionales, comerciales o privados o en su defecto, en los diferentes entes bancarios estatales que el Banco Central de Costa Rica autorice para la recaudación del tributo. Sin embargo, la L.R. de los Derechos de Salida del Territorio Nacional, en el artículo 3, dispone que el control y la fiscalización de este tributo corresponderá a la Dirección General de Tributación. Para este efecto, la Dirección General de Aviación Civil y la Dirección General de Migración y Extranjería, así como cualquier otro órgano involucrado en el cobro del tributo, deberán constituirse en colaboradores obligados de la Administración Tributaria y brindar la información que ella requiera para el cumplimiento de sus funciones. De conformidad con lo expuesto en la parte general sobre el derecho tributario señalada anteriormente, no podríamos considerar a los puestos de la Dirección General de Migración como órganos recaudadores, sino más bien como agentes de retención, toda vez que de conformidad con el artículo 23 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, los agentes de retención o percepción, son aquellas personas que por sus funciones públicas o por razón de su actividad, oficio o profesión, intervengan en actos u operaciones en los cuales deben efectuar la retención o percepción del tributo correspondiente, tal como lo hace esta Dirección con el impuesto de salida del país. Para mayor claridad se cita el artículo 6 de la L. señalada:

       “Artículo 6º—Liquidación y pago del impuesto. Las entidades responsables del cobro del tributo deberán liquidar y pagar, a más tardar el día hábil siguiente a la percepción, el monto correspondiente a todas las personas que salieron del territorio costarricense por vía aérea y que estén afectas al pago del tributo; para ello utilizarán el medio de envío y los formularios de declaración jurada que apruebe la Dirección General de Tributación, o bien, los medios electrónicos que ella apruebe.

       La presentación de la declaración jurada y el pago del tributo serán simultáneos. En todo caso, en la declaración jurada deberán detallarse por separado el monto percibido a favor del Estado y el monto percibido a favor del Consejo Técnico de Aviación Civil.

       El responsable de percibir el cobro del tributo depositará el monto correspondiente y al mismo tiempo presentará la declaración jurada, en las entidades bancarias autorizadas por la Tesorería Nacional para recaudar tributos.”

       Nótese que la L. hace referencia a los “responsables de percibir” el cobro del tributo, haciendo alusión a los funcionarios de los puestos oficiales de cobro ubicados en cada aeropuerto y además, éstos posteriormente deben acudir a las entidades bancarias, que sí fueron autorizadas por la Tesorería Nacional, para recaudar propiamente los tributos. Por consiguiente, frente a esta institución, no estaríamos ante el supuesto de considerar que el proyecto de ley consultado, le esté otorgando potestades de fiscalización, pues el artículo 181 de estudio se refiere a órganos recaudadores y según lo expuesto, esta Dirección es un mero agente de retención respecto a dicho tributo.

       Instituto Costarricense de Turismo. Institución autónoma del Estado, con personalidad jurídica y patrimonio propio. Su finalidad primordial es incrementar el turismo en el país:

       a) Fomentando el ingreso y la grata permanencia en el país de losvisitantes extranjeros que busquen descanso, diversiones o entretenimiento;

       b) Promoviendo la construcción y mantenimiento de lugares de habitación yrecreo para uso de los turistas;

       c) Realizando en el exterior la propaganda necesaria para dar a conocerel país, a fin de atraer el turismo; y d) Promoviendo y vigilando la actividad privada de atención al turismo. Para lograr dichos fines, las reservas del Instituto están constituidas por: a) El monto total de sus utilidades netas; y

       b) Las aportaciones y subvenciones adicionales del Gobierno, las M. o cualesquiera otras entidades o personas, así como todas aquellas cantidades que por iniciativa propia el Instituto recaude.

       Una de estas recaudaciones es el tributo establecido en la L. de Industria Turística No. 2706, que dispone en el artículo 7, un impuesto a favor del Instituto Costarricense de Turismo del 3% sobre la suma cobrada diariamente a los pasajeros por habitación en todos los hoteles, pensiones y establecimientos similares. Para ello, dispone la norma, que este Instituto formulará el Reglamento para el cobro de este impuesto, para una efectiva percepción del mismo, que someterá a la aprobación del Poder Ejecutivo. El producto de ese impuesto, es propio del Instituto Costarricense de Turismo y debe emplearlo exclusivamente en la promoción del turismo. Esta misma L. señala en el artículo 9:

       “Para los efectos del control y fiscalización del impuesto establecido en el artículo 7o. de esta L., el Instituto Costarricense de Turismo, tendrá sobre los hoteles, pensiones y demás establecimientos dedicados al servicio del turismo amplias facultades en cuanto a la clasificación de los mismos, de acuerdo con las condiciones de comodidad, precios que rigen y servicios que presten. Sus inspectores tendrán derecho de fiscalizar en cualquier momento el cobro del impuesto, la aplicación de la tarifa de precios, inspeccionar las instalaciones. Para efectos de clasificación y lo relacionado con las patentes, las M. se atendrán a la clasificación que haga el Instituto Costarricense de Turismo, conforme a este artículo. Asimismo, el Instituto Costarricense de Turismo aprobará la lista de precios para todas estas entidades. Contra lo que resuelva el Instituto Costarricense de Turismo en discrepancia con la entidad, cabrá el recurso de apelación para ante el Departamento de Comercio del Ministerio de Economía y Hacienda, dentro del término de 10 días de recibida la comunicación contentiva de lo resuelto por el Instituto Costarricense de Turismo…”

       Esta norma, le otorga al ICT las potestades de control y fiscalización únicamente respecto del impuesto sobre el hospedaje, las cuales sólo pueden ser utilizadas por el Instituto, tratándose de establecimientos dedicados al servicio del turismo. Si un establecimiento no está al servicio del turismo, el ICT no puede ejercer sus competencias como administración tributaria y ello aún cuando preste servicios de alojamiento. De manera que le corresponde al ICT, determinar si el establecimiento está dedicado al turismo y así ejercer sus facultades como Administración Tributaria. Así las cosas, se puede señalar que actualmente el ICT, ostenta más que una facultad de recaudación, pues por L. No. 2706 se le otorgaron además potestades de control y fiscalización del tributo proveniente de los hospedajes en los establecimientos dedicados al turismo, por lo que podría ser considerado en ese sentido administración tributaria. En consecuencia de lo señalado, el proyecto consultado no le estaría otorgando nuevas potestades que las que ya ostenta, con los límites señalados.

       Una vez realizado el análisis anterior, la S. pudo constatar que al menos en lo que respecta a las M. y al Instituto Costarricense de Turismo, el proyecto de ley no está innovando potestad de fiscalización alguna con la que no cuente actualmente, y en cuanto a la Dirección General de Migración y Extranjería, ni siquiera podría tenerse por aludida en el artículo 181 de la reforma del proyecto consultado, en tanto no es un órgano recaudador. Sin embargo, como ya se había indicado anteriormente, bastaba la corroboración de que al menos a una institución se le estuvieran otorgando las potestades de revisión de documentos privados, contempladas en los artículos 104 y 105 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, para que este proyecto requiriese para su aprobación de una votación por mayoría calificada, de conformidad con lo establecido en el artículo 24 de la Constitución Política, lo cual es un requisito ineludible en el caso de la Caja Costarricense de Seguro Social, el Instituto Nacional de Aprendizaje y el Banco Central de Costa Rica. En estos casos, este Tribunal determinó que, sin lugar a dudas, estas últimas instituciones constituyen órganos recaudadores de tributos, a los que indiscutiblemente se les otorgarían las potestades dispuestas por el proyecto consultado en el artículo 84, al consignar en el numeral 181 introducido lo siguiente:

       Los órganos de recaudación estarán facultados para lossiguientes:

       1) Comprobar e investigar la existencia y situación de los bienes o derechos de los obligados al pago de una deuda tributaria, para asegurar o efectuar su cobro, y ostentarán cuantas facultades reconocen a la administración tributaria los artículos 103 a 106 de este Código, con los requisitos allí establecidos.

       Cuando en el ejercicio de estas facultades o en el desarrollo del procedimiento de apremio sea necesario entrar en el domicilio del afectado, o efectuar registros en este, la administración tributaria deberá obtener el consentimiento de aquel o, en su defecto, la oportuna autorización judicial.

       Lo relevante a efectos de esta sentencia, es lo dispuesto en el inciso 1 citado, en cuanto se le otorga a los órganos de recaudación, las facultades que se le reconocen a la administración tributaria en los artículos 103 a 106 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios. El artículo 104 de este Código, por ejemplo, señala que la administración tributaria y bajo el concepto del proyecto de ley en consulta, también los órganos recaudadores, podrán requerirle al contribuyente la presentación de libros, archivos, registros contables y toda otra información de trascendencia tributaria, que se encuentre impresa en forma de documento, en soporte técnico o registrada por cualquier otro medio tecnológico. De igual modo, de conformidad con el artículo 105 del mismo Código, toda persona, física o jurídica, pública o privada, estaría obligada a proporcionarle no sólo a la Administración Tributaria, sino también a los órganos recaudadores, la información de trascendencia tributaria deducida de sus relaciones económicas, financieras y profesionales con otras personas, lo que además deberá proporcionarlo, según la Administración o el órgano lo indique, por medio de reglamento o requerimiento individualizado. La información a la cual se hace alusión en estos artículos, se encuentra tutelada por el artículo 24 de la Constitución Política. Si bien el derecho fundamental a la intimidad y a la confidencialidad de los documentos privados no es un derecho irrestricto, la forma en que éste puede ser limitado se encuentra claramente establecida en la Constitución. El artículo 24 constitucional dispone entre otras cosas, que la ley fijará los casos en que los funcionarios competentes del Ministerio de Hacienda y de la Contraloría General de la República, podrán revisar los libros de contabilidad y sus anexos para fines tributarios, así como para fiscalizar la correcta utilización de los fondos públicos y a la vez, indica que mediante una ley especial, aprobada por dos tercios del total de los Diputados, se podría determinar cuáles otros órganos de la Administración Pública pueden revisar los documentos que esa ley señale, en relación con el cumplimiento de sus competencias de regulación y vigilancia para conseguir fines públicos. Asimismo, que se deberá indicar en qué casos procede esa revisión. Al respecto, es importante recordar lo que esta S. señaló en la sentencia No. 2001-13283:

       “IV.-

       Artículo 24. Consideraciones de esta S.. El párrafo quinto delartículo 24 de la Constitución Política dice textualmente:

       “Una ley especial, aprobada por dos tercios del total de los Diputados, determinará cuáles otros órganos de la Administración Pública podrán revisar los documentos que esa ley señale en relación con el cumplimiento de sus competencias de regulación y vigilancia para conseguir fines públicos. Asimismo, indicará en qué casos procede esa revisión.”

       Dado que las accionantes alegan que el artículo 64 impugnado no es una ley especial, el núcleo del asunto será determinar qué se entiende en el texto transcrito por ley especial. Para resolver tal problema, se examina si en la Constitución Política se utiliza el término “ley especial” de manera unívoca, en referencia a una categoría específica de leyes…De todo lo dicho hasta ahora se puede sacar en claro que el constituyente no utiliza la expresión “ley especial” de una manera técnica y uniforme. El término “especial” se usa de acuerdo con su significado común, para referirse a alguna particularidad de una ley que la hace diferente de las otras leyes, bien puede ser porque regula una materia específica, porque es una excepción a alguna disposición general, o porque requiere de un procedimiento distinto para su aprobación o de mayoría calificada. La acepción de ley especial para referirse a una que estrictamente no puede tener más que un contenido específico, la desarrolló esta S. en relación con la ley de presupuesto (sentencia No.121-89). Se evitó así que el legislador se valiera de una ley que goza de un procedimiento de aprobación privilegiado, para incluir disposiciones totalmente extrañas a ella y cuya aprobación no goza de un trámite extraordinario. Sin embargo, según se concluyó, no siempre que la Constitución disponga que debe existir una ley especial debe entenderse como una ley de contenido específico y único.

       V.-

       Artículo 24. Consideraciones de esta S.. Dado que no existe entonces una categoría específica que se denomine “ley especial”, es necesario examinar en cada caso concreto a qué se refiere el constituyente con ese término. Ahora bien, para resolver el punto planteado es necesario que este Tribunal determine qué quiso decir y qué no quiso decir el constituyente derivado por “ley especial” en el párrafo quinto del artículo 24. Analizadas las actas de aprobación, este Tribunal concluye que el constituyente derivado utilizó el término “especial” simplemente para recalcar que se trata de una ley aprobada por mayoría calificada. En el primer debate de la segunda legislatura, dice en la discusión del texto el diputado G.F.S.:

       “De tal manera, señor P., señoras y señores Diputados, que esta norma lo que tiende es a habilitar o darle fundamento a las leyes que tendría que promulgar o que ha promulgado esta Asamblea Legislativa,…” (folio 257).

       El mismo diputado ya se había pronunciado en el mismo sentido (folio 161). Otros diputados conocían también que ya había leyes anteriores, quizás sin sustento constitucional, que autorizaban la revisión de documentos a la Administración Pública. La reforma funcionaría precisamente como una solución a la falta de fundamento (folios 163, 164 y 213). Si por ley especial se hubiera entendido una ley de contenido único y específico, como argumentan las accionantes, no se habría discutido la reforma en los términos que se hizo.

       VI.-

       Artículo 24. Consideraciones de esta S.. Las accionantes echan de menos una lista taxativa de documentos que se pueden revisar. Considera este Tribunal que, por tratarse de una excepción al principio general de inviolabilidad de los documentos, el párrafo quinto del artículo 24 debe interpretarse restrictivamente. Sin embargo, no tan restrictivamente que anule de hecho o de derecho la excepción misma. En este caso, la excepción tiene además la particularidad de que apunta a cumplir con otro principio -tan constitucional como el de la inviolabilidad de los documentos privados- contemplado en el artículo 46 de la Constitución Política. Para analizar el punto es necesario sopesar uno y otro principio; no vaya a ser que por defender unilateralmente uno de ellos el otro quede sin eficacia. Dicho más concretamente en relación con este caso, interpretar el párrafo quinto del artículo 26 con sus excepciones y garantías de tal manera que anule, jurídica o fácticamente, el principio del artículo 46 es inaceptable. Las garantías de ese párrafo quinto no pueden ser interpretadas con tanto rigor que el artículo 46 pierda su eficacia. El acceso a documentos privados no es antojadizo en el contexto de las relaciones comerciales, sino que resulta adecuado para combatir, como eventualmente en este caso, prácticas monopolísticas y proteger en general a los consumidores. Pero no solo es adecuado, sino también necesario. Este Tribunal considera que el Estado no podría defender eficazmente a los consumidores sin tener acceso a algunos documentos privados de los comerciantes involucrados. Ahora bien, obviamente no puede acceder a todo documento que se le antoje y aquí entra en juego la restricción del artículo 24. El acceso está limitado a los documentos que la ley señale en relación con sus competencias. A diferencia de la tesis de las accionantes, considera este Tribunal que no es realista exigir que esa ley dicte una lista taxativa. Dada la abigarrada y cambiante realidad mercantil, exigir en nuestro medio una lista así establecida por vía legal haría prácticamente nugatorias las potestades estatales. Este Tribunal se inclina a pensar que la garantía del párrafo quinto del artículo 24 se satisface en la medida que la ley defina cuáles son las competencias del órgano administrativo en función de las cuáles puede revisar los documentos. De esa manera, podrá revisar únicamente los documentos que requieran sus funciones; deberá en cada caso fundamentar por qué es necesario tal documento para cumplir con sus fines. El administrado podrá objetar en la misma vía administrativa la petición de un documento en concreto y, en casos extremos, aun en la vía del amparo. En conclusión, interpretar el párrafo quinto mencionado tal como lo proponen las accionantes, equivaldría a anular de hecho, o al menos a limitar en exceso, el principio contemplado en el artículo 46 de la Constitución Política. Por ende, esta S. no avala tal interpretación.

       Se desprende de lo expuesto, que únicamente mediante una ley especial, aprobada por dos tercios del total de las y los Diputados, se podría determinar cuáles otros órganos y entes de la Administración Pública, pueden revisar los documentos privados y las comunicaciones orales o de cualquier otro tipo, de los habitantes de este país, indicando los casos en que procede su revisión. De modo que el proyecto consultado, sí requiere ser aprobado por una mayoría calificada, pues le está otorgando esta facultad a entes recaudadores, tales como el Banco Central de Costa Rica, el INA y la C.C.S.S. Dicho lo anterior y ante la advertencia de la requerida calificación de este proyecto, no podría haberse aplicado la tramitación especial dispuesta en el artículo 208 bis del Reglamento de la Asamblea Legislativa al proyecto de ley tramitado en el expediente No. 15.516, en tanto éste sólo resulta aplicable a reformas del Reglamento y a la tramitación de proyectos de ley, que requieran ser aprobados por mayoría absoluta, con las excepciones que éste señala y en este caso no estamos frente a ninguno de los presupuestos de admisibilidad de esta norma. Por consiguiente, considera la S. que se ha producido un vicio sustancial en el procedimiento legislativo aplicado al expediente No. 15.516 que conlleva a la inconstitucionalidad del mismo.

       Consejo Nacional de Transparencia y Rendición de Cuentas. Señalan las y los diputados consultantes, que mediante este proyecto de ley, se está creando un Consejo, cuya naturaleza no es otra que la de una entidad descentralizada, por las funciones tan amplias que tiene, por lo que en realidad se trata de la creación de una institución autónoma, para la cual se requiere en la Asamblea Legislativa de una votación no menor de los tercios del total de sus miembros. El artículo 11 del Proyecto consultado dispone: “ARTÍCULO 11.-

       Creación y rectoría

       C.e.S. General de Transparencia y Rendición de Cuentas bajo la rectoría de un Consejo Nacional de Transparencia y Rendición de Cuentas, en adelante denominado el Consejo.

       Este Consejo será un órgano adscrito al Poder Legislativo, que desempeñará sus actividades con independencia funcional, administrativa y de criterio; estará integrado por el contralor general de la República o el subcontralor, el defensor de los habitantes o el defensor adjunto, y dos representantes de la ciudadanía, serán nombrados por la Asamblea Legislativa, mediante concurso público y por mayoría simple de votos.

       Las instituciones participantes en el Consejo conservarán lascompetencias constitucionales y legales asignadas y propias en esta materia.

       Los representantes de la ciudadanía ante el Consejo serán nombrados por un período de tres años, y no podrán estar ocupando ningún cargo de titular en la Administración Pública; tampoco podrán pertenecer a una misma organización o sector social.

       Los integrantes de este Consejo no percibirán dietas ni remuneraciónalguna.

       El Consejo contará con una secretaría ejecutiva, cuyas funciones se dispondrán en el Reglamento de esta L.. Dicho órgano estará a cargo de un director, nombrado por la Asamblea Legislativa. Para el desempeño de las funciones asignadas, la Asamblea Legislativa dotará a la secretaría ejecutiva de los recursos necesarios para el desempeño de sus funciones.

       Con el propósito de lograr una mejor coordinación entre el Consejo y la Red establecida en el artículo 14 del presente capítulo, a las sesiones del Consejo podrá asistir, con voz pero sin voto, el ministro de Planificación o el viceministro, cuando lo consideren pertinente, o bien, cuando sean convocados por el Consejo.”

       Según el artículo 12 del texto consultado, el Consejo se va a constituir en un coadyuvante de los órganos existentes para fortalecer el régimen de responsabilidad en la gestión pública, para lo cual le otorgan las siguientes funciones:

    1. Recolectar, en las instituciones públicas información pertinente que le permita facilitar los procesos de evaluación y fiscalización de la gestión pública.

    2. Recomendar a los entes competentes aplicar las sanciones, en el marco del ordenamiento jurídico existente, así como las acciones correctivas para el mejoramiento de la gestión pública.

    3. Recomendar acciones institucionales que permitan evaluar la gestión pública en el ámbito de logros, alcances, fracasos u omisiones y proponer las acciones correctivas pertinentes.

    4. Publicar los resultados del desempeño público en los ámbitos presupuestarios y programáticos, y disponerlos para la ciudadanía, explicitando las características mínimas y comunes de las respuestas de la administración: veraz, oportuna, completa, responsable, verificable.

    5. Recomendar lineamientos y directrices en materia de rendición de cuentas, a fin de cumplir los objetivos del Sistema. Dichos lineamientos y directrices se dirigirán a la Administración Pública en sentido amplio, como lo establece el artículo 11 de la Constitución Política, para su conocimiento y la respectiva aplicación, sin perjuicio de las limitaciones legales y constitucionales pertinentes.

    6. Propiciar, por medio de sus integrantes, la creación de los mecanismos de coordinación necesarios para la ejecución de los objetivos del Sistema.

    7. Recomendar, al Ministerio de Planificación y Política Económica, lineamientos y directrices sobre las características y la cobertura de la Red Nacional de Información del Desempeño Público-Institucional creada en esta L..

    8. Velar por el cumplimiento del Sistema de Transparencia y Rendición de Cuentas establecido en el título II de la presente L..

    9. Rendir, a la Asamblea Legislativa, un informe escrito anual sobre el desempeño de la gestión pública en el Estado costarricense, a más tardar el 1º de marzo del año siguiente al ejercicio anual que se evalúa. En dicho informe deberá especificarse, por lo menos, la situación de transparencia y rendición de cuentas, las condiciones que las facilitan o las obstaculizan, las recomendaciones emitidas y el resultado del seguimiento de tales recomendaciones.

       Este Consejo es el encargado de cumplir los objetivos del Sistema General de Transparencia y Rendición de Cuentas, los cuales según el artículo 9 del proyecto son:

    1. Fortalecer lademocracia, mediante la verificación del ejercicio de la autoridad depositada.

    2. Consolidar el derechociudadano a conocer y vigilar sobre el uso de los recursos públicos.

    3. Velar por el cumplimiento de las responsabilidades de las personas funcionarias públicas a nivel de logros y fracasos.

    4. Recomendar acciones quefortalezcan el sistema institucional.

    5. Promover una ética de lafunción pública.

    6. Combatir lacorrupción.

    7. Promover la transparencia en la actuación de las personas funcionarias públicas y la gestión de las instituciones y Poderes del Estado, de cara a la ciudadanía.

    8. Generar procesosparticipativos con las instituciones y la ciudadanía.

    9. Articular, mediante acciones estratégicas, las funciones actuales de las entidades de control vertical y horizontal que facilitan el proceso de rendición de cuentas en el Estado costarricense, de cara a la ciudadanía.

       Como se indicó anteriormente, este Consejo es un órgano adscrito a la Asamblea legislativa, que fue creado con independencia funcional, administrativa y de criterio, al que la Asamblea deberá dotar de los recursos económicos necesarios para el desempeño de sus funciones. En vista de que los consultantes refieren que este Consejo no es un órgano desconcentrado, sino una institución autónoma, resulta necesario precisar las diferencias que existen entre ambos conceptos, previo a emitir cualquier pronunciamiento al respecto. Este Tribunal en anteriores ocasiones, ha señalado que la doctrina del Derecho Público hace una clara diferenciación entre descentralización y desconcentración administrativas, categorizando a la primera como aquella conformada por personas jurídicas públicas con personalidad jurídica plena o especial; con una atribución o competencia específica, que desarrolla en forma exclusiva o privativa, y no concurrente, alternativa o paralela, por lo que el Ente mayor (Estado) no puede invadir su esfera de competencias, toda vez que se trata de competencias que han sido trasladadas del Poder Ejecutivo a la nueva institución; para lo cual se les dota de patrimonio y autonomía presupuestaria; de modo que se les reconoce una aptitud legal para administrarse a sí mismas (autonomía administrativa), en los términos previstos en el artículo 188 de la Constitución:

       "Las instituciones autónomas del Estado gozan de independencia administrativa y están sujetas a la ley en materia de gobierno. Sus directores responden por su gestión."

       Por su parte, por órgano desconcentrado, se hace mención al fenómeno que se produce dentro de una misma persona jurídica –sin crear un nuevo ente- mediante la asignación, a un órgano de aquella, de una competencia exclusiva, frente a la cual se rompe la línea jerárquica, manteniéndose vigente para todos aquellos campos no abarcados por la desconcentración, según lo dispuesto en los artículos 83.2, 83.3, 83.4 y 83.5 de la L. General de la Administración Pública: "2. La desconcentración mínima se dará cuando el superior no pueda: a) A. competencias del inferior; y

       b) Revisar o sustituir la conducta del inferior, de oficio o a instanciade parte.

       3. La desconcentración será máxima cuando el inferior esté sustraídoademás, a órdenes, instrucciones o circulares del superior.

       4. Las normas que crean la desconcentración mínima serán de aplicación restrictiva en contra de la competencia del órgano desconcentrado y las que crean la desconcentración máxima sean de aplicación extensiva en su favor."

       De manera que, existe desconcentración administrativa, cuando por norma legal se atribuye a un órgano inferior del ente una competencia exclusiva, con algún grado de independencia, con lo que se produce la pérdida de la competencia por parte del superior jerárquico, de donde, su condición nunca puede ser igual a la del superior, aún cuando se trate del grado máximo de desconcentración. El artículo 1 de la L. General de la Administración Pública, señala que la Administración Pública está conformada por el conjunto de entes públicos que conforman la organización administrativa, esto es, por el ente público mayor (Estado o Administración Pública Central), y el resto de los entes públicos menores (Administración Pública Descentralizada, sea institucional o por servicios –instituciones autónomas- o territorial –municipalidades), que han sido creados por un acto de imperio, de orden constitucional (caso de las municipalidades) o legal. En este sentido, la descentralización siempre implicará la creación de entes públicos menores, distintos del Estado, dotados de personalidad jurídica, patrimonio propio (lo cual implica autonomía financiera) y la atribución de una competencia, exclusiva y excluyente que se cercena del Poder Ejecutivo; motivo por el cual el ente público mayor –Estado- no puede invadir su esfera de competencia, aunque sí está sujeto a la tutela administrativa (dirección, planificación, coordinación, y control). Así, el elemento fundamental para determinar la presencia de un ente, es la dotación de la personalidad jurídica, que es delegada por el Estado para la realización de una competencia específica, y que tiene la consecuencia inmediata de convertirlo en un centro de imputación de derechos y obligaciones, esto es, lo legitima para gestionar por sí y ante sí las competencias delegadas, en atención al grado de autonomía otorgado (administrativa –mínima y de primer grado-, propia de las instituciones autónomas; de gobierno –de segundo grado-, propia de las municipalidades y de la Caja Costarricense del Seguro Social en lo relativo a la administración de los seguros sociales; y de organización -plena o de tercer grado, propia de las universidades públicas del Estado). En consecuencia, la personalidad jurídica de un ente público, es el principal elemento diferenciador respecto del órgano, que por ser parte de un ente carece de dicha cualidad. En consecuencia, no podríamos estimar que el Consejo Nacional de Transparencia y Rendición de Cuentas, sea en realidad una institución autónoma, pues carece del elemento más importante y distintivo de este tipo de entidades, que es la personalidad jurídica plena. El proyecto de ley no dispone nada al respecto, ni siquiera hace alusión a una personalidad jurídica instrumental. De modo que, sin esta condición, sin presupuesto propio y siendo un órgano adscrito a la Asamblea Legislativa, la mera independencia administrativa, funcional y de criterio a la que hace alusión la norma en cuestión, no es suficiente para considerar a este Consejo una institución autónoma como refieren los diputados consultantes, tomando en consideración que esta independencia también es otorgada a los órganos de desconcentración máxima. Así las cosas, la S. no considera que el proyecto requiera de una votación con mayoría calificada para su aprobación con relación a este aspecto consultado. No obstante lo anterior, se advierte que este Tribunal hizo el análisis del caso, únicamente a efecto de determinar si existía un vicio de procedimiento por requerirse de una mayoría calificada por el hecho de crearse una supuesta institución autónoma, sin entrar a valorar el vicio de fondo que es alegado por las y los consultantes respecto a su adscripción a la Asamblea Legislativa.

       Modificación al régimen presupuestario y laboral de entidades autónomas que funcionan como órganos recaudadores. Partiendo de las potestades de fiscalización que se le otorgaron a los órganos recaudadores en el artículo 84 del proyecto, los consultantes estiman que se está produciendo una modificación sustancial, en cuanto al objeto para el cual fueron creadas las instituciones autónomas, sin acudir a una mayoría calificada, según el principio del paralelismo de las formas, toda vez que se les otorgaron nuevas facultades como fiscalizadores y deben modificar su régimen laboral, con el objeto de adecuar el personal a estas funciones, lo que implica incluso el pago de un incentivo salarial. Esta S. advierte de previo a cualquier consideración, que el artículo 218 consultado, es actualmente el 217. El incentivo salarial al que hacen referencia las y los diputados consultantes, no se encuentra consignado en el texto aprobado en primer debate, por lo que se omite el pronunciamiento respecto a este último, por considerarlo este Tribunal innecesario. Retomando lo señalado anteriormente debe indicarse, que este artículo 217 fue introducido reformando el Estatuto de Servicio Civil, según el artículo 78 del proyecto en consulta, dentro de todo un Título IV denominado Carrera Tributaria y Aduanera. Esta norma dispone: “Artículo 217.-

       Las disposiciones del presente título, en materia del Régimen de Personal, Régimen Disciplinario y Régimen de S.rios, se harán extensivas a todas las administraciones tributarias, en lo que le resulten aplicables.

       Para ello, las diferentes entidades que administran impuestos, por medio del área encargada de recursos humanos, deberán adoptar las medidas necesarias para su implementación, y realizar un diagnóstico para los puestos análogos o similares de las personas que desempeñen labores sustantivas, tareas o funciones especializadas, teniendo en cuenta al menos al Poder Ejecutivo, la Contraloría General de la República, el Poder Judicial y la Dirección Nacional de Tributos.”

       Según el artículo 210 adicionado en este sentido, deben considerarse comprendidos en la carrera tributaria y aduanera, tanto los servidores de la Dirección Nacional de Tributación, que ejerzan la función tributaria y aduanera de acuerdo con el Estatuto de Servicio Civil, su Reglamento y el Manual institucional de clases, el cual incluirá las funciones sustantivas, como los servidores de aquellas entidades consideradas administración tributaría, conforme el Código de Normas y Procedimientos Tributarios. Para estos efectos el artículo 99 de este código dispone:

       “Se entiende por Administración tributaria el órgano administrativo encargado de percibir y fiscalizar los tributos, se trate del Fisco o de otros entes públicos que sean sujetos activos, conforme a los artículos 11 y 14 del presente Código…”

       Y es que procede realizar la distinción de este concepto de administración tributaria del que fue establecido en el artículo 69 del Código citado: “referido únicamente a órganos de la Administración Tributaria adscritos al Ministerio de Hacienda”, por cuanto la restricción de este concepto, opera únicamente para efectos de la aplicación del título III “Infracciones y Sanciones Administrativas”, según cita el mismo artículo. De manera que, en los términos expuestos en el proyecto consultado y por la cobertura dada al título adicionado, este Tribunal entiende que el término a aplicar en este caso, es el establecido en el artículo 99 ya citado. Así las cosas y retomando lo señalado anteriormente, este régimen de personal, de salarios y de disciplina, deberá ser adoptado no sólo por los funcionarios de la Dirección Nacional de Tributación, sino por todas las administraciones tributarias “…en lo que le resulten aplicables…”. Recordemos entonces, que existen otros entes públicos que también realizan funciones de administración tributaria, como las M., el Instituto Costarricense de Turismo y con las nuevas potestades otorgadas por el artículo 84 del texto consultado a los órganos recaudadores, la Caja Costarricense de Seguro Social, el INA y el Banco Central de Costa Rica. En consecuencia, este régimen de personal y disciplinario en materia tributaria, también les está siendo impuesto. Como bien se pudo apreciar en el desarrollo de este considerando, estas instituciones nacieron con fines plenamente determinados. La Caja Costarricense de Seguro Social, tiene incluso definida su competencia constitucionalmente en el artículo 73, según el cual, tiene como fin la administración y el gobierno de los seguros sociales. Asimismo, el INA es una institución que fue creada con la finalidad principal de promover y desarrollar “la capacitación y formación profesional de los trabajadores, en todos los sectores de la economía, para impulsar el desarrollo económico y contribuir al mejoramiento de las condiciones de vida y de trabajo del pueblo costarricense”. Por su parte, el Banco Central de Costa Rica es una institución autónoma de derecho público, con personalidad jurídica y patrimonio propio, que forma parte del Sistema Bancario Nacional y que tiene como principales objetivos, mantener la estabilidad interna y externa de la moneda nacional y asegurar su conversión a otras monedas. Como objetivos subsidiarios además, la ley le señala los siguientes:

       Sin embargo, efectivamente la reforma introducida al Código de Normas y Procedimientos Tributarios mediante el artículo 84 del proyecto consultado, trae aparejadas no sólo las potestades de administración tributaria que se les otorgó a los órganos recaudadores en el artículo 181 adicionado, sino que además, ello implicará que se les está atribuyendo una nueva función, que no es necesariamente simple, sino compleja, pues es de fiscalización tributaria. A lo anterior debe aunarse, que deberán ciertamente reestructurar su régimen presupuestario y laboral, pues para cumplir con dicho cometido y de acuerdo al artículo 217 citado -también adicionado por el proyecto-, estas instituciones al igual que la Dirección Nacional de Tributación, deberán adoptar las medidas necesarias para la implementación de una carrera tributaria para sus funcionarios, y realizar un diagnóstico para los puestos análogos o similares de las personas que desempeñen labores sustantivas, tareas o funciones especializadas. Esto sin duda alguna, afecta sensiblemente no sólo el fin para el cual fueron creadas estas instituciones, sino que las obliga a reestructurar su régimen laboral y por ende, presupuestario. Una institución autónoma, según lo disponen los artículos 188 y siguientes de la Constitución, es creada con un fin específico, mediante una ley que debe ser aprobada por mayoría calificada, la cual se le otorga autonomía que le permite administrarse con independencia, además de otros poderes establecidos por el ordenamiento jurídico, con la finalidad de que éstas desarrollen sus actividades con eficacia y eficiencia, bajo el criterio del principio de legalidad. Bajo esta concepción, las entidades descentralizadas “…son administrativamente independientes para nombrar, vigilar, disciplinar, ordenar la conducta en forma concreta o a través de circulares, controlar la legalidad y oportunidad, revisar, sustituir, avocar y delegar (sentencia No. 2002- 4892). Su creación, deviene de la voluntad de una mayoría reforzada por parte de los legisladores bajo esas condiciones. De manera que, modificar el fin último y la esencia de éstas para que se dediquen a fines diversos, como en este caso los el ejercicio de la administración tributaria y todo lo que esto amerita, necesariamente requiere de una ley cuya aprobación deba ser igualmente por mayoría calificada, según lo impone el principio general de paralelismo de las formas, el cual establece, que los actos en derecho, deben dejarse sin efecto en la misma forma en que fueron creados. En consecuencia, este también sería un aspecto que amerita la calificación del proyecto consultado y que excluye la posibilidad de aplicar el artículo 208 bis del Reglamento de la Asamblea a la tramitación de este asunto.

       XIV.-

       Sobre las Consultas Preceptivas: Los diputados consultantes señalan que por moción vía artículo 137 fueron incorporados los artículos 41, 84, 86 y 89 que ameritaban necesariamente la consulta obligatoria.

    1. Estiman las y los consultores que el artículo 41 del Proyecto que actualmente es el 34 introducido al texto de ley por moción No. 16-80 (26-137), debió ser consultado al Instituto Nacional de Aprendizaje por tener implicaciones organizativas, presupuestarias y administrativas en su institución (ver folio 35818 del tomo 125 del expediente adjunto). El artículo 34 señala: “Educación tributaria

       El Ministerio de Educación Pública (MEP) y el INA, establecerán, en sus respectivos programas de educación, el contenido curricular correspondiente a la formación tributaria, con el objeto de crear en la población, a partir de la enseñanza formal, la cultura de compromiso tributario como deber cívico.”

       Del análisis realizado en cuanto a este extremo consultado, la S. no estima que con el artículo señalado, se pueda estar frente a una violación a su autonomía administrativa, en tanto no se está afectando su constitución o la estructura orgánica de la entidad, que amerite una modificación de las carreras técnicas que imparte. Podríamos decir, que ciertamente estamos ante una norma programática, pues hace alusión a incluir en el contenido curricular una “cultura de compromiso tributario como deber cívico”, lo cual incluso considera la S., es parte del fin que persigue esta institución al tener que promover y desarrollar la capacitación y formación profesional de los trabajadores, en todos los sectores de la economía, para impulsar el desarrollo económico y contribuir al mejoramiento de las condiciones de vida y de trabajo del pueblo costarricense. Incentivar en los educandos el deber de tributar como un deber cívico, es un aspecto importante e integral en cualquier tipo de educación, que no significa para el INA una reforma estructural a su desempeño que requiera de una consulta preceptiva.

    2. Asimismo se consulta a este Tribunal, que las potestades de fiscalización otorgadas por el artículo 89 del Proyecto -que actualmente es el 84- (ver folios 36125 y 36148 del tomo 126) a los órganos recaudadores, implica que se obligue a las entidades que administran impuestos, a realizar modificaciones administrativas y organizativas necesarias, con el objeto de que los funcionarios que cumplen la labor de percepción de tributos y de fiscalización, se les pague también un incentivo salarial, señalando como casos específicos: el INA, la CCSS, el ICT y el Banco Central de Costa Rica. Sobre este aspecto, debemos remitirnos a lo que este Tribunal ya señaló en el considerando anterior, en el cual se reconoció que efectivamente a través de la reforma que introduce el proyecto consultado en el numeral 84, específicamente en el artículo 181, se les está atribuyendo a instituciones autónomas una nueva función, bastante compleja de fiscalización tributaria y que aunado a lo dispuesto en el artículo 78 de este proyecto, respecto al régimen de carrera tributaria. Estas instituciones deberán además reestructurar su régimen presupuestario y laboral, para cumplir con dicho cometido, debiendo adoptar las medidas necesarias para la implementación de una carrera tributaria para sus funcionarios, y realizar un diagnóstico para los puestos análogos o similares de las personas que desempeñen labores sustantivas, tareas o funciones especializadas. Como ya se indicó, sin duda alguna, todo lo anterior afecta sensiblemente, no sólo el fin para el cual fueron creadas estas instituciones, sino que las obliga a reestructurar su régimen laboral y por ende, presupuestario. Lo anterior, constituye motivo más que justificado para que la Asamblea legislativa, en atención a lo dispuesto en el artículo 190 de la Constitución, les tuviese que consultar, en tanto que para la discusión y aprobación de proyectos relativos a una institución autónoma, la Asamblea Legislativa deba oir previamente la opinión de ésta. Una vez revisado el expediente legislativo adjunto, la S. pudo verificar que en la sesión No. 04 del 11 de febrero del 2004, la Comisión Especial aprobó una moción para consultarle este proyecto a varias instituciones, entre las cuales figuran la CCSS, el INA, el BCCR, el ICT y muchas otras. Sin embargo, el artículo 84 de este proyecto, mediante el cual se les otorgaron potestades de fiscalización, fue introducido hasta el 22 de junio del 2004, cuando la Comisión rindió el tercer informe sobre mociones vía artículo 137, o sea, el proyecto fue consultado a las instituciones con anterioridad a la reforma de interés, y posteriormente, no se constató consulta alguna en este sentido. En casos similares a este, la S. ha dispuesto:

       “…En resumen: un proyecto de ley es tangible durante el procedimiento legislativo, de modo que puede sufrir válidamente cambios o enmiendas que no alteren su contenido esencial. Por el contrario, si como resultado de las facultades de enmienda el proyecto implica una alteración de tal entidad y consecuencias que establezca una normativa esencialmente diversa de la inicialmente prevista, hay que entender violadas específicamente algunas normas de orden procesal. Así, primariamente las que regulan la iniciativa legislativa (específicamente, los artículos 123 y 124 de la Constitución Política), y como consecuencia, la publicidad del procedimiento legislativo (en particular, el artículo 19 del Reglamento de Orden, Dirección y Disciplina Interior de la Asamblea Legislativa), o la consulta obligatoria a instituciones autónomas (en tal caso, el artículo 190 de la misma Constitución, en conexión con el artículo 73 de ésta).

       La consulta obligatoria prevista en el citado artículo 190 tiene su antecedente inmediato en una moción que presentó la fracción Social Demócrata en la Asamblea Nacional Constituyente, para que se incluyese una norma cuyo texto sería el siguiente:

       "No podrá discutirse en la Asamblea Legislativa ningún proyecto de ley relativo a materias encomendadas a una Institución Autónoma, sin que la respectiva Institución haya rendido dictamen al respecto. Dicho dictamen deberá incluirse y publicarse, obligatoriamente, como uno de los considerandos de la ley que se aprueba." (Actas de la Asamblea Nacional Constituyente, No. 166).

       Esta redacción fue percibida como un modo de restarle atribuciones a la Asamblea Legislativa (idem), y era, sin duda, un medio bastante explícito de condicionar la decisión legislativa puesto que incidía no solo en la validez sino, sobre todo en la legitimidad de la decisión. La simple consulta obligatoria dispuesta finalmente en el artículo 190 no tiene esas proporciones: convierte a la institución consultada en una suerte de organismo auxiliar de la Asamblea para la toma de una decisión que corresponde a ésta en exclusiva (artículo 121 constitucional). No es la consulta, sin embargo, una mera formalidad procesal, carente de sentido o finalidad sustantiva, puesto que con ella se persigue una finalidad tocante a la idoneidad o calidad de la ley para obtener los resultados concretos que se quiere lograr con ella. De tal manera que la consulta debe hacerse en oportunidad procesal tal que la Asamblea tenga oportunidad real de escuchar la opinión consultiva, es decir, de atenderla y considerarla; dicho de otro modo, lo que explica y justifica el artículo 190 es que la Asamblea cuente realmente con una oportunidad suficiente, durante el proceso, para conocer y apreciar la opinión consultiva antes de tomar una decisión. Se trata, por otra parte, de una opinión que se pide sobre un proyecto determinado, que no es otro que el que ha sido sometido al conocimiento legislativo mediante el ejercicio de la iniciativa. La consecuencia de la opinión puede ser la enmienda del proyecto, caso en el cual (sobre todo si esto ocurre en el llamado usualmente "trámite de Comisión") implica que la consulta no versa necesariamente sobre el "proyecto definitivo": por el contrario, la consulta en tal supuesto, habría conducido la voluntad legislativa a configurar un texto diverso del originalmente presentado.” (sentencia No. 1993-1633)

       Así las cosas y según lo expuesto, el proyecto consultado presenta otro vicio de procedimiento sustancial, por haber omitido la Asamblea Legislativa, cumplir con lo dispuesto en el artículo 190 de la Constitución, en tanto no consultó el texto normativo a las instituciones autónomas, con las reformas introducidas atinentes a sus nuevas funciones de fiscalización y de reestructuración que sufrirían en su régimen presupuestario y laboral.

    3. Refieren las y los diputados consultantes, que la Superintendencia de Pensiones es un órgano del Banco Central de Costa Rica y que este proyecto de ley, por el artículo 86 (que actualmente es el numeral 81 visible a folios 36101 y 36102 del tomo 126) reformó la L. de Protección al Trabajador e impuso una obligación a la Superintendencia, que se le debió consultar obligatoriamente. El contenido de este artículo fue introducido mediante moción No. 28-87 (2437-137), el cual dice:

       ARTÍCULO 81.-

       Modificación de la L. N.º7983

       Modifícase el artículo 73 de la L. de protección al trabajador, N.° 7983,de 16 de febrero de 2000, y sus reformas. El texto dirá:

       “Artículo 73.-

       Retiro anticipado del Régimen voluntario depensión complementaria y devolución de impuestos

       Los afiliados al régimen voluntario que no hayan optado por un plan de beneficios voluntario, podrán realizar un retiro total o parcial de los recursos acumulados en su cuenta de pensión voluntaria. Para la aplicación de este derecho, el plan de pensión voluntaria deberá tener una antigüedad mínima de sesenta meses desde la constitución de la cuenta individual. El retiro anticipado parcial no podrá ser superior al cincuenta por ciento (50%) del saldo acumulado promedio de la cuenta individual de los últimos sesenta meses y podrán efectuarse con una periodicidad mínima de doce meses. Los retiros estarán compuestos, en primera instancia, por los rendimientos de la cuenta individual y, a falta de estos, por los aportes individuales.

       El afiliado que ejerza su derecho a retirar anticipadamente los recursos de su cuenta individual, deberá cancelar la totalidad de los impuestos no pagados por concepto de reducción de la base liquidable de las rentas del trabajo.

       Se aplicará también, por concepto de devolución de impuestos no pagados por la exoneración contemplada en el artículo 72 de esta L., una tasa de un diez por ciento (10%) para los planes que tengan una antigüedad de sesenta meses. La posposición del retiro anticipado será bonificada mediante la aplicación de la siguiente tabla:

       Antigüedad del Plan de pensión voluntaria desde el último retiroanticipado Tasa de impuesto aplicable

       12 meses 9%

       24 meses 8%

       36 meses 7%

       48 meses 6%

       60 meses 5%

       72 meses 4%

       84 meses 3%

       96 meses 2%

       108 meses 1%

       120 meses 0%

       La Superintendencia de Pensiones establecerá, en consulta con la Dirección general de Tributación, un sistema de información de aportes de los afiliados que permita a las operadoras de pensión complementaria retener los impuestos señalados y a la Dirección de Tributación verificar el pago correcto.

       El afiliado que, con posterioridad a la firma del contrato de acumulación, alcance la condición de invalidez o enfermedad terminal, al igual que los beneficiarios en caso de muerte del afiliado, podrán realizar el retiro total de los recursos acumulados, sin necesidad de reintegrar al Estado los tributos exonerados.

       Del artículo citado es de interés para esta resolución únicamente en cuanto dispone, que la Superintendencia de Pensiones, establecerá en consulta con la Dirección General de Tributación, un sistema de información de aportes de los afiliados, que permita a las operadoras de pensión complementaria, retener los impuestos señalados y a la Dirección de Tributación, verificar el pago correcto. Sin embargo en este aspecto, la S. no considera que lleven razón las y los consultantes, toda vez que la obligatoriedad de otorgar este tipo de información, se encontraba establecida en los artículos 105 y 106 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, los cuales señalan en lo conducente: “Artículo 105.-

       Información de terceros

       Toda persona, física o jurídica, pública o privada, estará obligada a proporcionar, a la Administración Tributaria, la información de trascendencia tributaria, deducida de sus relaciones económicas, financieras y profesionales con otras personas. La proporcionará como la Administración lo indique por medio de reglamento o requerimiento individualizado. Este requerimiento de información deberá ser justificado, debida y expresamente, en cuanto a la relevancia tributaria…

       “Artículo 106.-

       Deberes específicos de terceros

       Los deberes estipulados en este artículo se cumplirán sin perjuicio de laobligación general establecida en el artículo anterior, de la siguiente manera:

       … c) Las personas o las entidades, incluidas las bancarias, las crediticias o las de intermediación financiera en general que, legal, estatutaria o habitualmente, realicen la gestión o la intervención en el cobro de honorarios profesionales o de comisiones, deberán informar sobre los rendimientos obtenidos en sus actividades de captación, colocación, cesión o intermediación en el mercado de capitales.

       … e) Los bancos, las instituciones de crédito y las financieras, públicas o privadas, deberán proporcionar información relativa a las operaciones financieras y económicas de sus clientes o usuarios. En este caso, el Director General de la Tributación Directa, mediante resolución fundada, solicitará a la autoridad judicial competente que ordene entregar esa información, siempre que se cumpla con lo establecido en los párrafos siguientes de este artículo.

       Según estas disposiciones, la obligación esencial que se describe en la norma consultada para la Superintendencia, de informar a la Dirección General de Tributación Directa, no constituye una innovación, pues eso ya estaba dispuesto por el Código Tributario, siendo el único aspecto innovador, la forma en que se dispone que esta información se transmitirá, lo que según señala la norma, será a través de un sistema de información de aportes de los afiliados, lo cual no considera este Tribunal, sea un aspecto que requiera de la consulta obligatoria establecida constitucionalmente. Por lo anterior, la S. no evidencia vicio sustancial alguno en cuanto a este extremo se refiere.

       d) Finalmente y como último cuestionamiento del proyecto, las y los diputados, señalan que se omitió consultar a los Bancos Estatales lo dispuesto en el artículo 72 del Proyecto de ley (que actualmente es el artículo 67 visible al folio 36.073 del tomo 125 del expediente adjunto), que se refiere al impuesto a las empresas de enlace de llamadas de apuestas electrónicas, el que indica:

       “…El Sistema Bancario Nacional facilitará a las empresas que regula este artículo la apertura de cuentas corrientes para el desempeño de sus actividades, toda vez que cumplan los requisitos establecidos en este artículo.”

       Esta moción fue incorporada al texto definitivo aprobado en primer debate el 7 de febrero del 2006, ante lo cual nuevamente encuentra este Tribunal un vicio de procedimiento, toda vez que la Asamblea Legislativa, efectivamente no le dio audiencia a los Bancos Estatales sobre el texto consultado, una vez que fue incorporada esta moción, la que sin duda alguna, sí involucra aspectos de funcionamiento de estos entes autónomos, pues se les impone como obligación, el facilitar la apertura de cuentas corrientes a estas empresas dedicadas a las apuestas electrónicas, lo que amerita la consulta previa establecida en el artículo 190 de nuestra Carta Política, sin embargo ésta no se llevó a cabo. Por consiguiente, se advierte otro vicio de procedimiento que así declara este Tribunal.

       XIV.-

       Conclusión: Como síntesis de todo lo anterior y de los alegatos evacuados en esta consulta, podemos concluir que en los siguientes aspectos, se encontraron vicios de procedimiento, que acarrean la inconstitucionalidad del trámite legislativo de aprobación del Proyecto de L. del expediente No. 15.516 denominado “L. de Pacto F. y Reforma F. Estructural”:

       1) El plazo conferido para que la Comisión dictaminara este Proyecto de L. fue violatorio del principio democrático, al no haber tenido la suficiente oportunidad de reflexión y debate, en atención a la complejidad e importancia que reviste la normativa en discusión, desde el inicio de su tramitación. Los M.S., M. y J., salvan el voto y en este aspecto no encuentran inconstitucionalidad alguna.

       2) Las resoluciones adoptadas por el P. de la Comisión en las sesiones del ocho y diez de junio de dos mil cuatro, así como del nueve de agosto de 2004, mediante las cuales se reguló el debate para el conocimiento del tercer día de mociones vía artículo 137 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, son irrazonables, desproporcionadas y violatorias del principio democrático, toda vez que se pudo apreciar un exceso, por parte del P. de la Comisión, en el uso de sus competencias, ya que creó procedimientos especiales mediante un acto unilateral, no aprobado por el P. Legislativo, produciendo una violación del principio de inderogabilidad singular del Reglamento Interno. Asimismo, se consideraron ilegítimas en tanto lesionan el derecho de enmienda que cabe a cada integrante de la Asamblea Legislativa, al distribuirse el tiempo de uso de la palabra, por fracción parlamentaria y no por proponente de cada moción, y por haberse otorgado plazos irrazonables para la discusión de mociones vía artículo 137, con voto salvado de los M.S., M. y J., que no encuentran vicio de inconstitucionalidad.

       3) Por unanimidad esta S., declara inconstitucional la aplicación del artículo 208 bis del reglamento legislativo al proyecto consultado, en tanto se trata de un texto normativo, que requiere para su aprobación de mayoría calificada, al conferir potestades tributarias a los órganos recaudadores, que implican la facultad de revisión y obtención de información privada, según lo dispuesto en el artículo 24 de la Constitución Política y por variar el fin esencial para el que fueron creadas instituciones como la Caja Costarricense de Seguro Social, el Instituto Nacional de Aprendizaje y el Banco Central de Costa Rica.

       4) También este Tribunal por unanimidad declara inconstitucional, que a las instituciones autónomas a las cuales se les otorgó potestades de fiscalización, así como se les ordenó modificar su régimen laboral, disciplinario y salarial, en virtud de los artículos 78 y 84 del proyecto de ley en cuestión, no fueron consultadas según lo dispuesto en el artículo 190 de la Constitución Política. De igual modo, resulta inconstitucional no haber consultado a los bancos estatales, a pesar de que se les impone mediante el artículo 81 consultado, la obligación de abrirle cuentas corrientes a las empresas destinadas a apuestas electrónicas.

       En virtud de lo expuesto, la S. declara que en la tramitación del proyecto de ley, se han violado las normas, principios y valores constitucionales que informan el procedimiento legislativo y por consiguiente, se anula el procedimiento legislativo de este proyecto de ley, desde la etapa de dictamen inicial de la Comisión Especial. En los demás aspectos procedimentales consultados, la S. no encuentra inconstitucionalidad alguna. Este Tribunal prescinde de entrar a conocer los aspectos de fondo consultados relacionados con equidad, justicia tributaria y otros, por cuanto la inconstitucionalidad declarada en la utilización de un procedimiento erróneo en la tramitación de este proyecto, produjo la nulidad absoluta. La Magistrada Calzada y el Magistrado A., además salvan el voto y declaran también inconstitucional la resolución emitida por el P. del P. en el Acta No. 14 de la Sesión del P. del 23 de mayo del 2005, mediante la cual consideró que no es atribución de esa Presidencia, el calificar la naturaleza jurídica de la moción de orden establecida en el artículo 208 bis de la Asamblea Legislativa, y por ende, omitió pronunciarse respecto a la admisibilidad de la misma.

       Por tanto;

       Se evacuan las consultas facultativas acumuladas, en relación con el proyecto de "L. de Pacto F. y Reforma F. Estructural

       , expediente legislativo número 15.516, en los siguientes términos:

       a) Por unanimidad se declara inconstitucional la aplicación del artículo 208 bis del Reglamento de la Asamblea Legislativa al proyecto consultado, en tanto que algunos contenidos normativos del texto consultado requiere, para su aprobación mayoría calificada.

       b) Se declara por unanimidad inconstitucional el proyecto de ley, en tanto no fueron consultadas las instituciones autónomas a las cuales se les otorgó potestades de administración tributaria, y se les ordenó modificar su régimen laboral, disciplinario y salarial. De igual forma en cuanto no fueron consultados los bancos estatales, sobre lo dispuesto en el artículo 81 del proyecto.

       c) Por mayoría se declara inconstitucional el procedimiento seguido en el proyecto consultado, en tanto el plazo conferido a la Comisión para que dictaminara resulta irrazonable y desproporcionado. Los M.S., M. y J. salvan el voto y evacuan la consulta indicando que no existe vicio de inconstitucionalidad.

       d) Por mayoría también se declaran inconstitucionales las resoluciones adoptadas por el P. de la Comisión en las sesiones del ocho y diez de junio de dos mil cuatro, así como la del nueve de agosto de 2004, mediante las cuales reguló el debate para el conocimiento del tercer día de mociones vía artículo 137 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, por resultar irrazonables, desproporcionadas y violatorias del principio democrático e incurrir en una violación del principio de inderogabilidad singular del Reglamento Interno. Los M.S., M. y J. salvan el voto y evacuan la consulta señalando que no existe vicio de inconstitucionalidad sobre este extremo.

       En todos los demás aspectos de procedimiento consultados, la S. noencuentra inconstitucionalidad alguna.

       Los Magistrados Calzada y A. salvan el voto y declaran también inconstitucional la resolución emitida por el P. del P. en el Acta No. 14 de la Sesión del P. del 23 de mayo del 2005, mediante la cual consideró que no es atribución de esa Presidencia, el calificar la naturaleza jurídica de la moción de orden establecida en el artículo 208 bis de la Asamblea Legislativa, y por ende, omitió pronunciarse respecto a la admisibilidad de la misma. N. a los consultantes y al Directorio de la Asamblea Legislativa.-

       Luis Fernando Solano C.

       P. Luis Paulino M. M. Ana Virginia Calzada M.

       Adrián Vargas B. Gilbert A. S.

       E.J. L. Fernando Cruz C.

       VOTO SALVADO PARCIAL DE LOS

       MAGISTRADOS SOLANO, MORA Y JINESTA

       Los M.S., M. y J., salvamos parcialmente el voto, con redacción del tercero, respecto de los puntos c) y d) de la parte dispositiva, por las siguientes razones:

       I.-

       PLAZO CONFERIDO A LA COMISIÓN PARA QUE DICTAMINARA. Los consultantes aducen que el plazo de un mes conferido para dictaminar el proyecto de ley no fue suficiente, con lo cual se quebrantó el principio democrático. En nuestro criterio no resulta prudente, a la luz de los principios de auto-control –inherente a todo Tribunal Constitucional- y de separación de funciones (artículo 9° de la Constitución Política), que esta instancia proceda a arbitrar o definir si los tiempos de los procedimientos legislativos y, específicamente, los otorgados por el pleno de la Asamblea Legislativa a una comisión, son suficientes para rendir un dictamen. De ser así se produciría una invasión y sustitución, por parte de este Tribunal Constitucional, de las competencias y atribuciones que tienen asignadas los distintos órganos legislativos en la dinámica propia de los procedimientos ante ese Poder de la República. A mayor abundamiento, debe señalarse que ningún diputado impugnó oportunamente el plazo conferido por el plenario a la comisión especial para rendir su dictamen. De otra parte, consta en autos que la presidencia de la comisión solicitó una prórroga del 26 de febrero al 6 de marzo del 2004, la cual le fue concedida.

       II.-

       INCONSTITUCIONALIDAD CONSULTADA DE LAS RESOLUCIONES DE LA PRESIDENCIA DE LA COMISIÓN ESPECIAL ADOPTADAS EN LAS SESIONES DEL 8 Y 10 DE JUNIO Y 9 DE AGOSTO DEL 2004. A través de tales resoluciones la presidencia de la Comisión reguló el debate para conocer las mociones del tercer día presentadas vía artículo 137 del Reglamento de la Asamblea Legislativa. Sobre el particular, en la sesión No. 60 del 8 de junio del 2004 el P. de la Comisión dispuso, en sus funciones de dirección del debate, organizar el debate y votación de las mociones pendientes vía artículo 137 de la siguiente forma: a) La comisión dedicará 4 horas para que los diputados que hayan propuesto mociones pendientes de trámite puedan defenderla, distribuyéndose de forma proporcional entre los proponentes y procurando atender los grandes temas en los que se subdivide el proyecto; b) otorgar hasta 6 horas para que en un debate reglado, los diputados de las diferentes fracciones y grupos políticos puedan referirse a favor o en contra de las mociones; c) concluida la discusión las mociones se someterán a votación una a una sin discusión particularizada; d) Por último se otorgaron 2 horas para la discusión de las mociones de revisión, una hora para los proponentes y otra para los que se oponen. Para motivar esta resolución la presidencia de la comisión ponderó, entre otros aspectos, los siguientes: a) De conformidad con el ordinal 137 del Reglamento de la Asamblea la comisión contaba con un plazo no mayor de 3 días hábiles para cumplir con ese cometido; b) el plazo se había ampliado de manera sucesiva cumpliéndose, para esa data, 40 días desde la presentación de las mociones; c) en la tramitación de las mociones, en poco más de 50 sesiones de trabajo, una fracción parlamentaria había presentado más de 1000 mociones y solo el tercer día presentaron 413 mociones; d) a pesar de los esfuerzos por lograr una negociación política se habían mantenido, lo que denominó, tácticas dilatorias y obstruccionistas, las que se reflejaban en la cantidad y contenido de las mociones, revisiones y solicitudes para hacer uso de la palabra lo que impediría la vigencia del principio de las mayorías; e) la utilización abusiva y desproporcionada de recursos reglamentarios por parte de un diputado o de un grupo de éstos, etc.. En nuestro criterio la resolución indicada cuenta con sólidos y suficientes fundamentos que tornan imposible su declaratoria de invalidez. En efecto, en primer término constata una realidad parlamentaria insoslayable que, incluso, es un hecho público y notorio como lo es su fragmentación y atomización y el ejercicio abusivo de las facultades reglamentarias por algunos diputados o grupos de éstos, con el fin y propósito manifiesto de prolongar y obstruir la discusión de un proyecto de ley que se encuentra en la corriente legislativa. Esa realidad legislativa no puede ser obviada por un Tribunal Constitucional, sobre todo, cuando juzga el apego del procedimiento en la formación de la ley al Derecho de la Constitución, pues de lo contrario iría en contra de su propia esencia y razón de ser. Consideramos que la decisión de la presidencia de la comisión se conforma con el parámetro de constitucionalidad, puesto que, constituye un claro intento legítimo por racionalizar el tiempo y funcionamiento de ésta, para cumplir a cabalidad con un cometido en un término relativamente corto impuesto no por el capricho de la presidencia, sino por el propio plenario. Ciertamente, en la dinámica parlamentaria debe respetarse el derecho de las minorías a oponerse a cualquier iniciativa legislativa, pero no debe ser sobredimensionado o desvirtuado a tal punto de sacrificar otro componente esencial del principio democrático como lo constituye el respeto de lo que, finalmente, decidan las mayorías, como producto del debate, diálogo y hasta compromisos o acuerdos legítimos. En esencia, la oposición de los diputados minoritarios o grupos de éstos debe observar, en todo momento, el principio fundamental del Derecho Constitucional de la proporcionalidad y razonabilidad, de modo que el debido e indispensable respeto de las minorías no sea desnaturalizado al grado de impedirle a las mayorías tomar decisiones fundamentales. En nuestro criterio no pueden aplicarse de forma literal y analógica las normas reglamentarias de intervención de los diputados en el plenario –el que no está sujeto a término- a una comisión especial sujeta a un plazo corto para cumplir con una tarea específica, razón por la cual no se produjo una derogación singular del artículo 135 del Reglamento de la Asamblea Legislativa. Si la decisión de la presidencia de la comisión se traduce en un intento de racionalizar el debate y la toma de decisiones, tampoco puede efectuarse un simple ejercicio aritmético –tal y como lo hace la mayoría de este Tribunal- para arribar a la conclusión automática de que se otorgaron 25 segundos por moción. Es evidente que lo acordado por la presidencia de la comisión, tenía como propósito que cada diputado o grupo de diputados efectuará, también, un esfuerzo para racionalizar la defensa o fundamentación de las mociones propuestas y, desde luego, su oposición a las mismas, habida cuenta del plazo de 3 días con que contaba el órgano legislativo para cumplir con sus funciones. En lo tocante a la resolución de la presidencia de la Comisión adoptada en la sesión No. 61 del 10 de junio del 2004, para definir los tiempos para la defensa de las mociones presentadas por diputados de una misma fracción o grupos independientes, debe tomarse en consideración que el criterio empleado fue el número de mociones presentadas. De esa forma, al Movimiento Libertario se le otorgó 2 horas, 30 minutos a los Partidos Liberación Nacional, Acción Ciudadana y al “Bloque Patriótico”, 20 minutos al diputado S.R. y 10 minutos a los diputados del Partido Unidad Social Cristiana. Nuevamente, se trató de un esfuerzo de racionalización del debate y la discusión en el seno de la comisión especial que estimamos resulta congruente con el principio de proporcionalidad y, obviamente, con el reconocimiento expreso y formal que hace el Reglamento de la Asamblea Legislativa (artículos 7 bis, 8 y 9 ibidem) de las fracciones parlamentarias como órganos legislativos con el propósito de organizar las labores internas de un parlamento. Desde luego, que el derecho de enmienda individual de cada diputado tampoco puede entenderse cercenado con tal disposición, puesto que, se les permitió proponer las que a bien tuvieran, lo único que se trató de ordenar fue su discusión, defensa, fundamentación y oposición. Por último, en lo atinente a la resolución de la presidencia de la comisión adoptada en la sesión No. 76 del 9 de agosto del 2004, es menester indicar que dispuso dividir la discusión por ejes temáticos (mejora en la calidad del gasto y reactivación económica; reforma del CNPT y otros temas; impuesto sobre la renta, impuesto sobre el valor agregado) del cuarto paquete de mociones vía artículo 137 del Reglamento de la Asamblea Legislativa tomando en consideración su elevada cantidad (1.280) y el plazo de 3 días para dictaminar –aunque fue prorrogado por la Presidencia de la Asamblea por 8 días más-. Asimismo, en esa resolución se indicó lo siguiente: a) que para cada eje temático los diputados que hubieren propuesto mociones contaban con un plazo inicial de 10 minutos –con posibilidad de 1 minuto más por cada moción adicional-; b) agotada la presentación de mociones se otorgaría a cada grupo político un lapso de hasta 1 hora por cada eje para debatir; c) finalizado el debate por temas las mociones se someterían a votación una por una y d) para las mociones de revisión se estableció un espacio adicional de 1 hora para distribuir equitativamente entre los proponentes. Esa resolución no quebrantó los principios democrático y de la inderogabilidad singular del reglamento de la Asamblea Legislativa, puesto que, fue un esfuerzo del P. de la comisión, avalado por el resto de los miembros, de ordenar y racionalizar la discusión de un megaproyecto legislativo, que resulta absolutamente congruente con el principio de proporcionalidad y el reconocimiento reglamentario de las fracciones y grupos parlamentarios. Lo dispuesto, implicaba, nuevamente, un esfuerzo de racionalización por parte de los diputados y sus grupos o fracciones para cumplir con un cometido de dentro de un plazo relativamente corto.

       Por lo expuesto, estimamos que, en cuanto a los dos extremos señalados, no existe vicio de inconstitucionalidad en el procedimiento seguido para la promulgación del proyecto de “L. de Pacto F. y Reforma F. Estructural”.

       L.F.S.C.L.P.M.M.E.J. L.

       VOTO SALVADO DE LA MAGISTRADACALZADA Y EL MAGISTRADO ARMIJO

       Los Magistrados Calzada y A. salvan el voto y declaran también inconstitucional la resolución emitida por el P. del P. en el Acta No. 14 de la Sesión del P. del 23 de mayo del 2005, mediante la cual consideró que no es atribución de esa Presidencia, el calificar la naturaleza jurídica de la moción de orden establecida en el artículo 208 bis de la Asamblea Legislativa, y por ende, omitió pronunciarse respecto a la admisibilidad de la misma, según las consideraciones que redacta la primera:

       De la lectura que realizamos a la disposición reglamentaria 153, consideramos que sí se desprende el deber de la Presidencia, de valorar la admisión de las mociones de orden al indicarse “ que ésta debía ser aceptada previamente por el P. del P.”. Según el Diccionario de la Real Academia Española, el término aceptar en lo que interesa significa: recibir lo que se le ofrece o encarga, aprobar, dar por bueno. Ahora bien, la norma del 208 bis, recientemente aprobada, requiere un ejercicio de admisibilidad que esta S. echa de menos, toda vez que ésta, es únicamente aplicable para la tramitación de reformas al Reglamento de la Asamblea y a proyectos de ley cuya aprobación requiera mayoría absoluta, exceptuando la aprobación de contratos administrativos, los relacionados a la venta de activos del Estado o apertura de sus monopolios y los tratados de convenios internacionales, sin importar la votación requerida para su aprobación. De manera que, sí es potestad del P. del P. hacer esta valoración de fondo, por cuanto no tendría sentido, admitir una moción de esta índole a un procedimiento legislativo que no califica como tal, por cuanto esto conllevaría una inmensa labor, que al final, resultaría inútil e inoperante por encontrarse un vicio insalvable en su tramitación, lo cual resulta además desproporcionado, irrazonable y excesivamente onerosa para el país, como lo fue en este caso. La moción de orden establecida en este artículo, es de suma relevancia y trascendencia, ya que tiene como particularidad, que la Asamblea inaplicará el trámite legislativo ordinario de su Reglamento a un caso concreto, siempre en el entendido del respeto al límite constitucional. Como ya se indicó anteriormente, la mayoría de este Tribunal –con el voto salvado nuestro- estimó la constitucionalidad de esta norma, valorando entre otros aspectos, que su aplicación sería restrictiva a esos casos. Es innegable la importancia que tiene en consecuencia, que la Presidencia en ejercicio conforme a las potestades que le otorga el artículo 153 del reglamento citado determine la procedencia de la moción del 208 bis. Por lo cual, en criterio de los suscritos, la omisión del P. del P. en realizar el análisis correspondiente de la aceptación de una moción de orden de tanta trascendencia, como lo es inaplicar el trámite ordinario establecido reglamentariamente, sí constituye un vicio esencial de procedimiento que debe ser declarado, pues el P. del Directorio no determinó previamente si el proyecto consultado cumplía con los requisitos de admisión de la norma procedimental, según lo impone el artículo 153 citado, ya que el trámite para dicho proyecto era improcedente conforme lo indica el 208 bis, al ser en este caso, un proyecto que requería de mayoría calificada. En razón de lo anterior, salvamos el voto y también declaramos inconstitucional el proyecto de ley consultado en este sentido.

       A.V.C.M.G.A.S.