Sentencia nº 09170 de Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, de 28 de Junio de 2006

Exp:05-002584-0007-CO

Res:2006-009170

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. S.J., a las dieciséis horas treinta y seis minutos del veintiocho de junio del dos mil seis.-

Acción de inconstitucionalidad promovida por R.V.A., mayor, casado, portador de la cédula de identidad número 0-000-000, vecino de H. en su condición de apoderado general judicial de la Liga Agrícola Industrial de la Caña de Azúcar; contra el Decreto Ejecutivo N° 311756-MINAE “Reglamento de Creación del Canon Ambiental por Vertidos”. Intervinieron en el proceso, A. L.B.E., en representación de la Procuraduría General de la República, C.M.R.E. como Ministro del Ambiente y Energía y el Instituto del Café de Costa Rica (ICAFE), la Asociación Cámara Nacional de Cafetaleros, la Asociación Cámara de Productores de Caña del Pacífico, la Cámara de Azucareros, la Cooperativa Agrícola Industrial Victoria R. L., la Federación de Cámaras de Productores de Caña, la Cámara Nacional de Avicultores de Costa Rica, la Corporación Bananera Nacional Sociedad Anónima, la Asociación Cámara Costarricense de Porcicultores y J.A.M. C., en su condición personal, como coadyuvantes activos.

Resultando:

1. -

   Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 11 horas 13 minutos del 4 de marzo del 2005, el accionante solicita que se declare la inconstitucionalidad del Decreto Ejecutivo N° 311756-MINAE “Reglamento de Creación del Canon Ambiental por Vertidos”. Alega que: a) Su legitimación deriva de que su representada es una corporación pública (ente público no estatal), creada por Ley N° 3579 y reorganizada por Ley N° 7818 que tiene dentro de su cometido público velar por el desarrollo óptimo y la estabilidad de la agroindustria azucarera nacional, procurando la satisfacción de los intereses que regula, promueve y defiende. En razón del interés corporativo, la Liga de la Caña se encuentra legitimada activamente para velar por el resguardo del mismo. Sostener lo contrario sería desnaturalizar el sentido y alcance del párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, vedándole a un ente que representa intereses corporativos la posibilidad de defenderlos. Ello supondría un retroceso en el derecho constitucional patrio y una violación al artículo 41 de la Constitución Política; b) La norma impugnada nace como un acto administrativo de carácter general emitido por el MINAE para incluir, vía reglamento, un verdadero impuesto que estaba originalmente previsto para tener origen en una ley, tal y como exige la Constitución Política. La creación del denominado Canon Ambiental por Vertidos, fue originalmente contemplada en el proyecto de Ley N° 14585 publicado en el Diario Oficial La Gaceta N° 4, del 7 de enero del 2004. Si bien existe una clara diferencia entre impuesto, tasa y canon, y este último no se ve cubierto por la rigidez que representa el principio de legalidad en materia tributaria, la disposición emitida pretende burlar el régimen legal y constitucional en materia impositiva. Con la denominación “canon”, el MINAE pretende, a través de un simple cambio de nomenclatura, darle una naturaleza diferente a la de un verdadero tributo, para obviar el procedimiento legislativo necesario e indispensable en materia impositiva. El Decreto viola así el principio de reserva de ley en materia tributaria. No existe ninguna disposición de rango legal que establezca la obligación de los administrados de pagar un monto por verter aguas residuales en los cuerpos de agua. Lejos de ser un canon, constituye un tributo. Una de las características del canon es que por su pago el administrado recibe un beneficio directo y preciso por parte del Estado. El tributo por su parte, es una prestación de dinero que el Estado, en ejercicio de su poder de imperio, exige con el objeto de obtener recursos para el cumplimiento de sus fines. Impuesto es el tributo cuya obligación tiene como hecho generador una situación independiente de toda actividad estatal relativa al contribuyente. Tasa es el tributo cuya obligación tiene como hecho generador la prestación efectiva o potencial de un servicio público individualizado en el contribuyente y cuyo producto no debe tener un destino ajeno al servicio que constituye la razón de ser de la obligación. El “canon de vertidos” constituye una verdadera imposición del Estado, cuyo hecho generador no es el aprovechamiento de agua como bien de dominio público –pues la ley exige para ello una concesión-, sino el verter aguas presuntamente contaminantes. Se violan también los principios de razonabilidad y proporcionalidad, pues existe una grave contradicción entre el medio empleado y el objeto que se persigue, lo que torna en irrazonable la normativa por falta de idoneidad. El Decreto viola también el principio constitucional de Caja Única del Estado, previsto en los artículos 176 y 185 de la Constitución Política, que establece en su artículo 11 que los recursos generados ingresarán a una cuenta especial creada para tal por el Fideicomiso N° 544 FONAFIFO, Banco Nacional de Costa Rica del Fondo de Financiamiento Forestal. Solicita por tanto, la declaratoria de inconstitucionalidad del Decreto Ejecutivo no. 311756-Minae “Reglamento de creación del canon ambiental por vertidos” por ser contrario a los artículos 9, 11, 121 inciso 13, 176 y 185 de la Constitución Política.

2. -

   A efecto de fundamentar la legitimación que ostenta para promover esta acción de inconstitucionalidad, señala que proviene del párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, en tanto la entidad que representa defiende intereses colectivos y corporativos de sus asociados (folio 33).

3. -

   Por resolución de las diez horas cincuenta minutos del diecisiete de mayo del dos mil cinco (visible a folio 32 del expediente), se le dio curso a la acción, confiriéndole audiencia a la Procuraduría General de la República.

4. -

   La Procuraduría General de la República rindió su informe visible a folios 40 a 57. Señala: a) Sobre la admisibilidad de la acción: el accionante fundamenta la legitimación en la supuesta titularidad de un interés corporativo, al respecto la jurisprudencia inicial de la Sala Constitucional que determinaba que los entes corporativos estaban autorizados para solicitar de forma directa la declaratoria de inconstitucionalidad ya no es válida y perdió vigencia desde la sentencia n°6433-98 de las 10:33 horas del 04 de setiembre de 1998 operando un cambio según el cual no aplican los supuestos del párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de Jurisdicción Constitucional cuando la disposición normativa esté destinada a concretizarse en numerosos y diversos casos de aplicación, y dado que la normativa impugnada en este caso está en posibilidad de producir una aplicación concreta consideran que la Liga Agrícola Industrial de la Caña de Azúcar no está facultada para acceder en este caso de forma directa ante la Sala; Sobre los motivos de la acción: b) El canon por vertidos no tiene naturaleza tributaria el canon es la contraprestación a cargo del particular por el uso o aprovechamiento de un bien de dominio público, por lo tanto escapa al concepto de tributo, siendo así no le es aplicable la garantía tradicional que reserva la competencia exclusiva de crearlo, modificarlo o suprimirlo a la Asamblea Legislativa (principio de reserva legal), por ende, el canon puede ser fijado por decreto ejecutivo pues no ostenta naturaleza impositiva o tributaria sino que es un precio público (OJ-1445-2001 y C-334-2001) y en este caso el canon ambiental por vertidos está sujeto a que el administrado use el servicio ambiental de los cuerpos de agua –bien de dominio público- para el transporte, la dilución y eliminación de desechos líquidos que puedan generar efectos nocivos sobre el recurso hídrico, los ecosistemas relacionados, la salud humana y las actividades productivas para lo cual deberá de tramitar el permiso de vertidos correspondiente. En consecuencia como no se impone en forma coactiva, sino que depende de una solicitud voluntaria del interesado dicho canon no es un impuesto, tampoco es una tasa porque no hay un servicio público individualizado, ni mucho menos una contribución especial, no existe violación al artículo 121 inciso 13 constitucional ni al principio de reserva legal en materia tributaria; c) Razonabilidad y proporcionalidad: al respecto dice que la propia Sala Constitucional ha reiterado que al emprender un examen de razonabilidad de una norma se requiere que la parte aporte prueba o al menos elementos de juicio en los que sustente su argumentación, y partiendo de las distintas argumentaciones del accionante debe señalarse que no acredita en debida forma y con prueba idónea la irrazonabilidad técnica o jurídica de la normativa que impugna, por lo que debe rechazarse por el fondo este alegato, además en todo caso no se encuentran motivos suficientes para entender que la normativa impugnada quebrante las reglas de la razonabilidad; d) Violación al principio constitucional de Caja Única del Estado: la regla de la universalidad de presupuesto tiene su manifestación contable que es el principio de unidad de caja establecido en el artículo 185 de la Carta Política, de forma que todos los recursos recaudados o percibidos y los egresos de los órganos de Gobierno Central deben estar centralizados en la Tesorería Nacional como centro de operaciones financieras y único órgano con facultad legal para pagar a nombre del Estado y recibir los recursos que deben ingresar a las arcas nacionales, todo lo cual redunda en el correcto manejo de los fondos públicos. Por estas razones el artículo 11 del Decreto de marras viola el principio de caja única pues establece que los recursos provenientes de la aplicación del canon por vertidos ingresarán a una cuenta especial creada para tal fin; e) En conclusión: considera que la acción es inadmisible pues la accionante no está facultada para acceder de forma directa ante la Sala, por otro lado, como el canon ambiental no encaja en ninguna de las figuras tributarias reconocidas no hay violación de los principios de reserva legal en materia tributaria y de razonabilidad y proporcionalidad constitucional. No obstante, consideran que el artículo 11 sí viola las previsiones normativas de los artículos 176 y 185 de la Constitución Política y su principio de caja única, por lo que lo procedente es acoger parcialmente esta acción.

5. -

   Los edictos a que se refiere el párrafo segundo del artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional fueron publicados en los números 100, 101 y 102 del Boletín Judicial, de los días 25, 26 y 27 de mayo de 2005 (folio 39).

6. -

   Por resolución de las 15 horas 50 minutos del 20 de junio del 2005 se admitieron las solicitudes de coadyuvancia activa presentadas por el Instituto del Café de Costa Rica (ICAFE), Asociación Cámara Nacional de Cafetaleros, Asociación Cámara de Productores de Caña del Pacífico, Cámara de Azucareros, Cooperativa Agrícola Industrial Victoria R. L., Federación de Cámaras de Productores de Caña, Cámara Nacional de Avicultores de Costa Rica, Corporación Bananera Nacional Sociedad Anónima, Asociación Cámara Costarricense de Porcicultores y J.A.M.C., en su condición personal (folio 147).

7. -

   En calidad de coadyuvante J.B.M.F., Director Ejecutivo con facultades de Apoderado Generalísimo del INSTITUTO DEL CAFÉ DE COSTA RICA (ICAFE) manifiesta en resumen que (folio 058): a) Coinciden y respaldan la totalidad de los argumentos expresados por la accionante; b) El decreto impugnado presenta una serie de vicios adicionales tales como: el “canon” tiene un carácter sancionador referido a una conducta contaminante lo cual se interpreta como un castigo disfrazado de contraprestación de servicio; c) El artículo 16 impone obligaciones y otorga potestades a entidades públicas y privadas sin sustento legal alguno; d) Falta el criterio técnico utilizado para fijar el cobro y para hacerlo en moneda extranjera, además no se indica la dependencia del MINAE a cargo de realizar todas las labores relacionadas; e) V. el principio de legalidad por ser un acto administrativo carente de motivo y contenido, por ser un decreto inconsulto con los sectores afectados, y porque no se basa en ley que lo ampare. Solicita que se declare inconstitucional y se anule el citado decreto.

8. -

   En calidad de coadyuvante O.R.S., Vicepresidente con facultades de Apoderado Generalísimo sin límite de suma de la ASOCIACIÓN CÁMARA NACIONAL DE CAFETALEROS manifiesta en resumen (folio 066): a) El decreto de marras viola el principio de reserva legal en materia tributaria y en materia sancionatoria porque no existe disposición de rango legal que establezca la obligación de los administrados de pagar un monto por verter aguas residuales en los cuerpos de agua, se está en presencia de un instrumento creado simplemente para recolectar fondos no para atender objetivos ambientales, además es también la aplicación de una sanción por contaminar que carece de sustento legal y que se convierte en una doble sanción porque el Ministerio de Salud es el competente pues además no pueden jurídicamente ser concebidas como contaminantes aquellas aguas que se viertan cumpliendo parámetros de vertido definidos por el propio Estado, mediante el Reglamento vigente del Ministerio de Salud; b) El administrado no recibe un beneficio directo, individualizado y excluyente sino que le impone el pago general por el derecho de verter aguas; c) Se violan los principios de razonabilidad y proporcionalidad por cuanto en lugar de complementar los instrumentos de control con acciones concretas, sea crea ilegítimamente un tributo; d) Se viola el principio constitucional de Caja Única pues el artículo 11 establece que los recursos ingresarán a una cuenta especial; e) Se viola el principio de igualdad ante la ley por cuanto se están imponiendo cargas tributarias a sectores productivos ubicados en las zonas de control, las cuales no aplicarán para idénticas actividades ubicadas en otras zonas; igualmente por cuanto una empresa puede estar operando cumpliendo con los parámetros de vertimiento de sus aguas residuales y sin embargo será sancionada por eventuales irregulares actividades que ocurran aguas arriba; f) Se viola el principio de irretroactividad de la ley por cuanto esa condición nunca fue informada al momento de hacer la inversión, pues al momento de autorizar la operación del proceso productivo ni existía ni fue requerido, ni se encuentra amparado en una ley. Solicita que se declare inconstitucional y se anule el citado decreto.

9. -

   En calidad de coadyuvante, F.B.A., P. y S.M.M., V. P. de la CÁMARA DE PRODUCTORES DE CAÑA DEL PACÍFICO (folio 078) manifiesta en resumen que el decreto impugnado viola el principio de reserva legal en materia tributaria, los principios de razonabilidad y proporcionalidad, y el principio de caja única del Estado. Solicita que se declare inconstitucional y se anule el citado decreto.

10. -

    En calidad de coadyuvante F.C.K., Presidente con facultades de Apoderado Generalísimo sin límite de suma de la CÁMARA DE AZUCAREOS (folio 085) manifiesta en resumen que el decreto impugnado viola el principio de reserva legal en materia tributaria, los principios de razonabilidad y proporcionalidad, y el principio de caja única del Estado. Solicita que se declare inconstitucional y se anule el citado decreto.

11. -

    En calidad de coadyuvante, D.R.S., G. General de la COOPERATIVA AGRÍCOLA INDUSTRIAL VICTORIA (folio 092) manifiesta en resumen que el decreto impugnado viola el principio de reserva legal en materia tributaria, los principios de razonabilidad y proporcionalidad, y el principio de caja única del Estado. Solicita que se declare inconstitucional y se anule el citado decreto.

12. -

    En calidad de coadyuvante, E.M.C., Presidente del Consejo Directivo de la FEDERACIÓN CÁMARAS DE PRODUCTORES DE CAÑA (folio 101) manifiesta en resumen que el decreto impugnado viola el principio de reserva legal en materia tributaria, los principios de razonabilidad y proporcionalidad, y el principio de caja única del Estado. Solicita que se declare inconstitucional y se anule el citado decreto.

13. -

    En calidad de coadyuvante, A.E.M., Apoderado Generalísimo de la empresa ASOCIACIÓN CÁMARA NACIONAL DE AVICULTORES DE COSTA RICA (folio 110) manifiesta en resumen que: a) El decreto impugnado viola el principio de reserva legal en materia tributaria, los principios de razonabilidad y proporcionalidad, y el principio de caja única del Estado; b) V. además el principio de igualdad por cuanto se están imponiendo cargas tributarias a sectores productivos ubicados en las zonas de control, las cuales no aplicarán para idénticas actividades ubicadas en otras zonas; igualmente por cuanto una empresa puede estar operando cumpliendo con los parámetros de vertimiento de sus aguas residuales y sin embargo será sancionada por eventuales irregulares actividades que ocurran aguas arriba; c) Se viola el principio de irretroactividad de la ley por cuanto esa condición nunca fue informada al momento de hacer la inversión, pues al momento de autorizar la operación del proceso productivo ni existía ni fue requerido, ni se encuentra amparado en una ley . Solicita que se declare inconstitucional y se anule el citado decreto.

14. -

    En calidad de coadyuvante, M.U.C., Subgerente con facultades de Apoderada Generalísima sin límite de suma de la sociedad CORPORACIÓN BANANERA NACIONAL S.A. (folio 120) manifiesta en resumen que: a) El decreto impugnado viola el principio de reserva legal en materia tributaria, los principios de razonabilidad y proporcionalidad, y el principio de caja única del Estado; b) V. además el principio de seguridad jurídica y el derecho de propiedad por cuanto la creación de un tributo mediante decreto y su aplicación sobre el patrimonio de los ciudadanos provoca una violación no sólo la seguridad sino al derecho de propiedad. Solicita que se declare inconstitucional y se anule el citado decreto.

15. -

    En calidad de coadyuvante, R.A.R., Presidente con facultades de Apoderado Generalísimo sin límite de suma de la ASOCIACIÓN CÁMARA COSTARRICENSE DE PORCICULTORES (folio 130) manifiesta en resumen que: a) El decreto impugnado viola el principio de reserva legal en materia tributaria, los principios de razonabilidad y proporcionalidad, y el principio de caja única del Estado; b) Se viola el principio de igualdad ante la ley y el principio de irretroactividad de la ley. Solicita que se declare inconstitucional y se anule el citado decreto.

16. -

    En calidad de coadyuvante J.A.M.C. (folio 139) manifiesta en resumen que: a) El decreto impugnado viola el principio de reserva legal en materia tributaria, los principios de razonabilidad y proporcionalidad, y el principio de caja única del Estado; b) Se viola el principio de igualdad ante la ley y el principio de irretroactividad de la ley. Solicita que se declare inconstitucional y se anule el citado decreto.

17. -

    Mediante escrito recibido en la Secretaría de la Sala Constitucional, a las catorce horas cuarenta y nueve minutos del veinticuatro de junio del dos mil cinco, C. M.R.E., portador de la cédula de identidad número 0-000-000en su condición de Ministro de Ambiente y Energía, según Acuerdo de la Presidencia de la República N° 002-P (folio 184) manifiesta: a) Nuestro país por decisión propia y en cumplimiento de los compromisos adquiridos a nivel internacional, requiere hacer compatible el desarrollo social y económico con el uso racional de los recursos naturales y su preservación para la supervivencia de las futuras generaciones. En el campo de los compromisos internacionales asumidos, tenemos la Declaración de Río Sobre Medio Ambiente y Desarrollo, del 14 de junio de 1992, que establece en el principio 16 “Las autoridades nacionales deberían procurar fomentar la internalización de los costos ambientales y el uso de instrumentos económicos, teniendo en cuenta el criterio de que el que contamina debe, en principio, cargar con los costos de la contaminación, teniendo debidamente en cuenta el interés público y sin distorsionar el comercio ni las inversiones internacionales”. Por su parte en la normativa interna, específicamente en la Ley Orgánica del Ambiente, artículo 2, se establece que el ambiente es patrimonio común de todos los habitantes de la Nación y que el Estado y los particulares deben participar en su conservación y utilización sostenibles, que son de utilidad pública e interés social y que quien contamine el ambiente o le ocasione daño será responsable conforme lo establezcan las leyes de la República y los convenios internacionales; b) En el tema específico del recurso hídrico, según los estudios más recientes encontramos que en nuestro medio la creciente contaminación hídrica deteriora y compromete el bienestar social y económico de Costa Rica. La degradación de la calidad hídrica es el resultado del vertimiento descontrolado de contaminantes domésticos, industriales y agroindustriales y que la situación es especialmente aguda en las cuencas en que se concentra la mayoría de la población y la actividad económica, por ejemplo la Cuenca del Río Grande de Tárcoles; c) En esta cuenca para el año 1988, las empresas de saneamiento, acueductos y alcantarillados- públicas y privadas- las empresas industriales y agroindustriales, los centros comerciales y otras fuentes lanzaban diariamente 316.000 kg de carga orgánica contaminante a los cuerpos de agua, lo que equivale a los desechos de una población cercana a los seis millones de habitantes. Es necesario aclarar aquí que estos vertimientos y sus costos asociados están ocurriendo al amparo de la normativa vigente que pretende controlarlos pero no lo ha logrado. (ver el artículo 132 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre y el Decreto Ejecutivo 26042-MINAE-SALUD); d) El nuevo derecho ambiental invierte la perspectiva, se requiere primero la protección del bien ambiental y a partir de ahí se determinan las posiciones jurídicas de las personas individuales, por lo tanto el reconocimiento del derecho humano al ambiente y el hecho de que se trate de derechos humanos calificará el interés que se destaca por encima de todos los demás; e) Los únicos tributos en nuestro país son los impuestos, las tasas y las contribuciones especiales”. El canon, como la contraprestación a cargo del particular, por el uso o aprovechamiento de un bien de dominio público, ciertamente escapa al concepto de tributo, que es una imposición por parte del Estado, sin promesa o garantía de que el particular reciba en forma clara y directa un beneficio por ello, y como tal, se sale de la previsión y garantía que tradicionalmente se otorga en relación con aquellos, reservándose la competencia exclusiva de imponerlos, a la Asamblea Legislativa como órgano representativo de la soberanía popular; f) Estamos en presencia de una contraprestación en dinero por el uso de un bien de dominio público que lo constituyen los cuerpos de agua. Se parte del hecho de reconocer el agua como un bien demanial y que por lo tanto requiere de un permiso de uso o de una concesión para su aprovechamiento. En esa medida se establece un canon para quien aprovecha el recurso para verter en él sustancias contaminantes pero que tiene como fundamento no solo el derecho a su uso (Principio de Beneficio); sino también el costo social y ambiental que implica el vertimiento (Principio de Provocación de Costo); así como el reconocimiento al servicio ambiental que brinda el agua al recibir las sustancias contaminantes; g) La figura como canon de aprovechamiento para verter: El artículo 121, inciso 14 establece que el recurso hídrico es un bien de dominio público. Este carácter demanial del agua hace que la misma esté fuera del comercio de las personas; y por tanto no pueda ser susceptible de apropiación por parte de sujetos de derecho privado. De acuerdo a nuestra legislación el uso y aprovechamiento de este tipo de bienes puede darse solamente a través de un permiso de uso o de una concesión. Sobre estos permisos de uso o concesiones la Administración Pública puede imponer el pago de un canon como contraprestación por el aprovechamiento del bien de dominio público; h) De conformidad con las normas anteriores, la Sala Constitucional ha dejado clara la potestad del Estado de fijar cánones que permitan establecer una contraprestación económica por el uso de los bienes de dominio público, sin que se requiera una ley para ello (Resolución 2777-98); i) En aplicación del principio precautorio que rige la materia jurídico-ambiental debe extraerse así, primero del artículo 17 de la Ley de Aguas que señala: “Es necesaria autorización para el aprovechamiento de las aguas públicas, especialmente dedicadas a empresas de interés público o privado” . En conjunción con el artículo 27 del mismo cuerpo legal que establece:“En la concesión de aprovechamientos especiales de aguas públicas, se observará el siguiente orden de preferencia: “V.B. de café, trapiches, molinos y otras fábricas”; j) Específicamente, en el decreto 26635-MINAE de 1998 hay una referencia expresa a la necesidad de solicitar un permiso ante el Departamento de Aguas para: “la descarga a cauces de dominio público de aguas provenientes de drenaje agrícola, industrial y urbano” Lo cual refuerza la tesis de que el vertimiento es un tipo de aprovechamiento especial que requiere de concesión o permiso y que sobre el mismo puede cobrarse un canon; k) El segundo problema a resolver bajo esta tesis es el que tiene que ver con el fundamento del canon, el objeto de cobro y el cálculo del monto a cobrar: Hasta el momento este tipo de figuras “como pago por un derecho de uso” tienen como objeto de cobro el disfrute o aprovechamiento de un bien demanial (Principio de Beneficio). En el caso del aprovechamiento para verter, el cobro no se hace solo en función de ese “derecho de uso” sino también teniendo como fundamento el costo social y ambiental en el que incurre la sociedad costarricense en su conjunto por el uso del recurso hídrico para introducir sustancias contaminantes de manera permanente y sistemática, así como la incorporación de éstas consideraciones en el cálculo del monto a cobrar. El procedimiento para el cálculo del monto de este canon deberá fundamentarse en otros principios adicionales a los que rigen los cánones ordinarios por aprovechamiento del agua: En primer lugar el principio “Quien contamina paga” que es uno de los fundamentos del derecho ambiental internacional y nacional; y que tiene su paralelo en materia fiscal y tributaria bajo el “Principio de Provocación de Costo”. Este precepto es recogido por nuestro ordenamiento positivo en el artículo 2, inciso d) de la Ley Orgánica del Ambiente. B. en estos principios la Sala Constitucional ha establecido que “del uso y disfrute de un bien de dominio público no pueden favorecerse gratuitamente un grupo de administrados en perjuicio de la gran mayoría” (resolución 2777-98 de la Sala Constitucional). En ese mismo reconocimiento que hace la Sala Constitucional queda implícito que cuando dicho uso y disfrute provoque un perjuicio a terceros éste debe ser solventado. El procedimiento de cálculo del monto a cobrar va estar en función del aprovechamiento que hace el particular del recurso (Principio de Intensidad de Uso); así como del cálculo de los costos sociales y ambientales ocasionados por tal aprovechamiento; por lo tanto, al igual que en el cálculo de las patentes municipales; este monto no puede ser fijo (como en los cánones tradicionales) sino proporcional a los elementos anteriores. El tercer problema a resolver tiene que ver con el ente competente para la aplicación y administración de este canon, considera esta cartera ministerial que efectivamente puede establecerse el cobro del canon por uso del agua, como un bien de dominio público, a través de la figura de un canon, con el fin no solamente de contar con recursos para la recuperación de las cuencas nacionales, con efectiva participación de los sectores interesados en el uso del recurso, como son las cámaras empresariales, comunidades y municipalidades, sino que este instrumento es una valiosa herramienta para que todos aquellos que utilicen los cuerpos de agua para deshacerse de sus residuos inicien un proceso de valoración no solo de conciencia sino de los costos económicos que nunca han asumido y han trasladado a la naturaleza sin ninguna contemplación, teniendo que asumir el Estado dicho costo, en programas de desinfección y salud, entre otros; l) Con relación al Principio de Caja Única del Estado, efectivamente el Decreto Ejecutivo 31176-MINAE establece que los recursos provenientes de la aplicación del canon por vertidos ingresarán a una cuenta especial creada para tal fin en el fideicomiso No.544 FONAFIFO, del Fondo Nacional de Financiamiento Forestal. Ya por oficio DIGeCA 393- 2004, la Directora de Gestión de Calidad Ambiental inició los trámites con la Tesorería Nacional, con el fin de utilizar este sistema de Caja Única en el manejo de los recursos provenientes del cobro del canon ambiental por vertidos. (ver copia de los oficios DIGECA 049-05 Y DIGECA 393-04, en documento anexo); m) Sobre el tema de la violación a los principios de razonabilidad y proporcionalidad: Consideramos que la norma en cuestión tiene sustento fáctico, el fin perseguido es proporcionado a los hechos que lo sustentan y los medios empleados son congruentes y proporcionados tanto con el fin razonablemente perseguido como con los hechos ciertos y de entidad suficiente que los fundamentan. Mencionan además algunos ejemplos de los costos asociados con la contaminación en nuestro entorno: Impactos sobre la salud de las personas, la contaminación amenaza la disponibilidad de fuentes y la producción de agua potable, daños en la actividad agropecuaria, impacto de la contaminación de las aguas en el turismo. Solicita que se declare sin lugar esta acción.

18. -

    De conformidad con los artículos 10 y 85 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional se celebró audiencia oral a las 9:10 horas del 22 de junio del 2006. El Magistrado Presidente otorgó quince minutos a las partes para que hicieran su exposición, posteriormente otorgó cinco minutos para la réplica respectiva. Los M. J.L., C.C. y Calzada Miranda preguntaron a las partes. La diligencia se dio por terminada a las 11:10 horas de ese mismo días (folio 263).

19. -

    En los procedimientos se ha cumplido las prescripciones de ley.

    Redacta el Magistrado CruzCastro; y,

    Considerando:

    A.-

    CUESTIONES DE TRÁMITE Y ADMISIÓN DE LA ACCIÓN.

    I.-

    Objeto de la impugnación.- El accionante impugna en su totalidad el Decreto Ejecutivo no. 311756-Minae “Reglamento de creación del canon ambiental por vertidos” publicado en el diario oficial La Gaceta no.122 del 26 de junio del 2003 atendiendo a tres razones básicas: 1) Ese reglamento viola el art.121.13 de la Constitución Política en cuanto al principio de reserva legal en materia tributaria, por cuanto aduce que el canon allí creado es un verdadero impuesto y el Minae con la denominación de “canon” pretende con un simple cambio de nomenclatura darle una naturaleza diferente a un verdadero tributo, sin haberse aprobado mediante una ley; 2) Ese reglamento también viola los principios de razonabilidad y proporcionalidad por cuanto dice que no existe razonabilidad en el fin, ya que el objetivo perseguido pudo haberse alcanzado mediante la adaptación de medidas menos gravosas; y 3) El artículo 11 violación al principio de Caja Única del Estado, arts. 176 y 185 de la Constitución Política por cuanto se establece que los recursos generados ingresarán a una cuenta especial del Banco Nacional, y no a la Caja Única del Estado. Por su parte, los coadyuvantes agregan los argumentos siguientes: 4) El cobro de este canon constituye una sanción pues es un castigo disfrazado de contraprestación de servicio; 5) V. el principio de igualdad por cuanto se están imponiendo cargas tributarias a sectores productivos ubicados en las zonas de control, las cuales no aplicarán para idénticas actividades ubicadas en otras zonas; viola el derecho de propiedad, el principio de irretroactividad y el principio de seguridad jurídica por cuanto ese tributo aplicado al patrimonio nunca fue informado al momento de hacer la inversión ya que al momento de autorizar la operación del proceso productivo no existía ni fue requerido; 6) V. el principio de legalidad por cuanto falta el criterio técnico para fijar el cobro, no se indica la dependencia del MINAE a cargo, es un decreto inconsulto con los sectores afectados y carece de motivo y contenido. Este reglamento se impugna en su totalidad, consta de 35 artículos y 4 transitorios. Estableciéndose en los artículos 1° el objeto de la regulación, el 2° el ámbito de aplicación, 4° la naturaleza del canon, el 5° el fundamento del canon, el 7° el sujeto de cobro del canon, el 8° la base para el cobro del canon, el 9° el monto del canon, el 11° el manejo de los fondos del canon y el 16° el permiso de vertidos, tal y como se reproducen a continuación:

    Artículo 1º—Del objeto de regulación. El presente Reglamento tiene por objeto la regulación del canon por uso del recurso hídrico para verter sustancias contaminantes que en adelante pasará a denominarse Canon Ambiental por Vertidos.

    Artículo 2º—Ámbito de aplicación. Están sometidas al presente Reglamento todas las personas físicas o jurídicas, públicas o privadas, que utilicen directa o indirectamente los cuerpos de agua para introducir, transportar, diluir y/o eliminar vertidos que provoquen modificaciones en la calidad física, química y biológica del agua.

    Artículo 4º—De la naturaleza del canon. El Canon Ambiental por Vertidos es un instrumento económico de regulación que se fundamenta en el principio de "quien contamina paga" y que pretende el objetivo social de alcanzar un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 50 de la Constitución Política, a través del cobro de una contraprestación en dinero a quienes usen el servicio ambiental de los cuerpos de agua, bien de dominio público, para el transporte, la dilución y eliminación de desechos líquidos originados en el vertimiento puntual, los cuales pueden generar efectos nocivos sobre el recurso hídrico, los ecosistemas relacionados, la salud humana y las actividades productivas.

    Artículo 5º—El fundamento del canon. El fundamento de este canon lo constituye el uso directo de los cuerpos de agua para verter en ellos sustancias nocivas que de algún modo alteren y/o generen daños en su calidad al ambiente o a la sociedad.

    Los supuestos en que debe encontrarse un ente generador para ser sujeto al pago del canon ambiental por vertido, son los siguientes:

    1. Que exista un vertimiento puntual y claramente identificable.

    2. Que el vertimiento se realice a uncuerpo receptor.

    3. Que la carga neta vertida en alguno de los parámetros sujetos al cobro del canon resulte con valores positivos.

    Quedan excluidos de la aplicación del presente decreto todos aquellos entes generadores cuyos vertidos no sean puntuales, incluyendo las actividades agrícolas y acuícolas y todas aquellas que acrediten la condición de excepción de pago que se detalla en este artículo.

    (Así reformado por el artículo 1° del decreto ejecutivo N° 31858 de 2 de junio de 2004)

    Artículo 7º—El sujeto de cobro del canon. Lo constituyen todas las personas físicas o jurídicas, públicas o privadas, que realicen actividades lucrativas o no, que vierten sustancias que de algún modo alteran la calidad de los cuerpos de agua y/o provocan efectos nocivos sobre la salud de las personas y el ambiente, de conformidad con el artículo 4 anterior.

    En el caso de redes de alcantarillado, el MINAE aplicará el cobro de este canon a la entidad que presta dicho servicio y no a quien vierte en las mismas.

    Artículo 8º—La base para el cobro del canon. El canon se cobrará sobre la carga contaminante neta vertida, medida en kilogramos, de los parámetros de contaminación denominados "Demanda Química de Oxígeno" (DQO) y "Sólidos Suspendidos Totales" (SST), sin perjuicio de que el Ministerio de Ambiente y Energía, pueda en el futuro, extender el cobro a otros parámetros de contaminación hídrica. Para efectos de lo dispuesto en este artículo, la carga contaminante neta vertida de DQO se determinará considerando únicamente la DQO disuelta; esto es, luego de eliminar los sólidos suspendidos totales en la muestra de análisis.

    Artículo 9º—El monto del canon. El monto del canon se calculará por kilogramo de carga contaminante vertida de los parámetros de contaminación seleccionados, tomando en cuenta los siguientes elementos:

    a. El costo equivalente a remover un kilogramo de los parámetros utilizados mediante el uso de la tecnología idónea disponible.

    b. Los costos de los daños asociados con la contaminación hídrica calculados mediante las técnicas de valoración económica que defina el MINAE.

    Artículo 11.—Del manejo de los fondos de este canon. Los recursos provenientes de la aplicación del canon por vertidos ingresarán a una cuenta especial creada para tal fin en el fideicomiso Nº 544 FONAFIFO Banco Nacional de Costa Rica del Fondo de Financiamiento Forestal (FONAFIFO). El MINAE, mediante directriz administrativa, establecerá los procedimientos y criterios específicos para la inversión y aplicabilidad de estos fondos, de conformidad con lo establecido en el artículo 10 de este decreto.

    Artículo 16.—Del permiso de vertidos. Todas las personas físicas o jurídicas, públicas o privadas, que utilicen directa o indirectamente los cuerpos de agua para introducir, transportar, diluir y eliminar vertidos que provoquen modificaciones en la calidad física, química y biológica del agua requerirán de un permiso de vertidos emitido por el MINAE de conformidad con lo establecido en este Reglamento.

    Todas las personas anteriores que viertan sin dicho permiso, serán sujetas de los procedimientos y sanciones administrativas civiles y penales establecidas en la legislación vigente, sin que eso las exima del pago correspondiente al presente canon.

    II.-

    Sobre la legitimación del accionante y sobre la admisibilidad de la acción.- La acción de inconstitucionalidad es un procedimiento con determinadas formalidades, que si no se reúnen, imposibilitan a la Sala conocer de la impugnación que se hace. En el artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional se establecen los presupuestos de admisibilidad para las acciones de inconstitucionalidad, y se regulan tres situaciones distintas: en el párrafo primero, exige la existencia de un asunto pendiente de resolver, sea en sede judicial, incluyendo los recursos de hábeas corpus o de amparo, o en la administrativa, en el que se invoque la inconstitucionalidad de la norma cuestionada, como medio razonable de amparar el derecho que se considera lesionado en el asunto principal. En los párrafos segundo y tercero, se regula la acción directa -no se requiere del asunto base-, en los siguientes supuestos: a) cuando por la naturaleza del asunto no exista lesión individual y directa, o se trate de la defensa de intereses difusos, o que atañen a la colectividad en su conjunto; y b) cuando la acción sea promovida por el Procurador General de la República, el Contralor General de la República, el F. General de la República y el Defensor de los Habitantes. En este caso, la legitimación del accionante proviene de la defensa de intereses corporativos, situación contemplada en el mencionado párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Al respecto, es necesario recalcar esta nueva posición de la Sala, que excepciona de un asunto previo pendiente cuando se trate de la defensa de intereses corporativos. Ciertamente en anteriores oportunidades, con las resoluciones 6433-98 y 2000-7155, esta S. rechazó la legitimación en estos casos considerando que cuando la disposición normativa que se impugna esté destinada a concretizarse en numerosos y diversos casos de aplicación, y que incida directamente en la esfera de los individuos, de modo que puedan dar origen a reclamaciones en sede administrativa o jurisdiccional, no aplica la excepción de no contar con un asunto previo pendiente. Sin embargo, es la posición actual de esta Sala que, en estos casos, a pesar de que la disposición normativa impugnada esté destinada a concretizarse en la esfera de los individuos, los entes corporativos están autorizados para solicitar en forma directa la declaratoria de inconstitucionalidad de una norma, cuando ésta afecte directamente la esfera de acción del ente y de sus integrantes, pues el interés corporativo radica justamente en que el ente está naturalmente formado para defender un derecho o un interés que resulta lesionado por la norma que se impugna. No importa entonces, según la posición actual de esta S., que la norma fuere susceptible de afectar en forma directa los derechos de los agremiados, para aceptar la legitimación del ente corporativo sin contar con asunto previo pendiente. Por esta razón, en este caso nos encontramos con una acción de inconstitucionalidad admisible presentada por la Liga Agrícola Industrial de la Caña de Azúcar, ente corporativo que aún sin contar con un asunto previo pendiente, está legitimado según lo señalado, por la existencia de intereses corporativos. Efectivamente este ente corporativo representa y defiende un núcleo de intereses pertenecientes a los miembros de la determinada colectividad o actividad común que desarrollan, y en cuanto tal, LAICA actúa a favor de sus asociados, de manera tal que estamos frente a un interés de este ente y, al mismo tiempo, de cada uno de sus miembros, lo cual constituye un interés corporativo o que atañe a esa colectividad jurídicamente organizada, razón por la que esta acción es admisible en los términos del párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, no sólo en cuanto a la defensa del interés corporativo de LAICA, sino de cada uno de las coadyuvancias presentadas por el Instituto del Café de Costa Rica (ICAFE), Asociación Cámara Nacional de Cafetaleros, Asociación Cámara de Productores de Caña del Pacífico, Cámara de Azucareros, Cooperativa Agrícola Industrial Victoria R. L., Federación de Cámaras de Productores de Caña, Cámara Nacional de Avicultores de Costa Rica, Corporación Bananera Nacional Sociedad Anónima, Asociación Cámara Costarricense de Porcicultores y J.A.M.C., en su condición personal.

    III.-

    Sobre la metodología de análisis de la acción.-. Se procederá a continuación a analizar por un lado los argumentos referidos a la violación al principio de reserva legal y la violación al principio de caja única del Estado y por otro lado el resto de argumentos alegados referidos a la violación al principio de proporcionalidad, de igualdad, de irretroactividad y al derecho de propiedad.

    B.-

    ANALISIS DE LOS ALEGATOS DE INCONSTITUCIONALIDAD.

    IV.-

    SOBRE LA VIOLACIÓN AL PRINCIPIO DE RESERVA LEGAL.- Para analizar si el reglamento en cuestión viola el principio de reserva legal se hace necesario primero recordar la jurisprudencia de esta S. en materia de imposición tributaria en especial lo dicho sobre el principio de reserva legal, y segundo determinar la naturaleza jurídica de la obligación pecuniaria impugnada.

    V.-

    1. La jurisprudencia constitucional referida al principio de reserva legal como uno de los principios constitucionales que rigen la imposición tributaria.- Con anterioridad y en forma constante la jurisprudencia constitucional ha hecho referencia a los principios que rigen la actividad tributaria del Estado. Así por ejemplo se ha dicho que el Estado tiene la potestad soberana dentro de su jurisdicción de exigir contribuciones a las personas o de gravar sus bienes. Esa potestad de gravar, es el poder de promulgar normas jurídicas de las que se derive la obligación de pagar un tributo. Nuestro ordenamiento jurídico reconoce la potestad tributaria del Estado a nivel constitucional, de manera que corresponde a la Asamblea Legislativa la facultad de “Establecer los impuestos y contribuciones nacionales, ..." (artículo 121 inciso 13 de la Constitución Política), constituyendo así, obligación para los costarricenses de pagar las cargas públicas establecidas por el Estado para contribuir con los gastos públicos, obligación que tiene rango constitucional en los términos del artículo 18 constitucional, correspondiendo por su lado al Poder Ejecutivo disponer la recaudación de las rentas nacionales, artículo 140 inciso 7 de nuestra Carta Magna. Sin embargo, el ejercicio de esa potestad tributaria debe respetar los principios constitucionales de la Tributación, referidos al Principio de Reserva de Ley, al Principio de Igualdad o Isonomía, al Principio de Generalidad y al Principio de No Confiscación. En otras palabras, los tributos deben emanar de una Ley de la República (reserva legal), no deben crear discriminaciones en perjuicio de sujetos pasivos (igualdad), deben abarcar integralmente a todas las personas o bienes previstas en la ley y no sólo a una parte de ellas (generalidad) y debe cuidarse de no ser de tal identidad, que viole la propiedad privada (no confiscación), según los artículos 33, 40, 45 y 121 inciso 13 de la Constitución Política (ver al respecto la sentencia número 6455-94). Con fundamento en lo anterior, y respecto del principio de reserva legal, únicamente mediante ley aprobada por la Asamblea Legislativa pueden imponerse legítimamente los tributos, en virtud de lo dispuesto en el artículo 121 inciso 13) constitucional, atribución que se le confiere al Poder Legislativo y que no puede ser delegada en el Poder Ejecutivo. La doctrina más importante en la materia, en forma generalizada, ha señalado que el «poder tributario» - potestad tributaria, potestad impositiva, poder de imposición entre otros- es inherente al Estado y no puede ser suprimido, delegado ni cedido (sentencia número 1687-96, y en similar sentido, las sentencias número 4072-95, 5544-95, 0730-95, 4949- 94, 2947-94 y 4785-93). Entonces, el principio de reserva legal en materia tributaria constituye uno de los pilares fundamentales de nuestro Estado de Derecho, de manera tal que la definición de los elementos constitutivos de la obligación tributaria están reservados exclusivamente a la ley (sujetos activo y pasivo, objeto de la obligación, causa, tarifa del impuesto), aunque mediante la jurisprudencia constitucional se ha admitido la delegación relativa en esta materia únicamente en lo que respecta a la determinación del monto a pagar, y siempre y cuando en la ley de creación del impuesto se establezcan con claridad los elementos o parámetros sobre los que debe definirse (véase la sentencia número 0730-95, de las 15 horas del 03 de febrero de 1995, y entre otras las sentencias número 1426-95, 1427-95, y 0687-96). Asimismo, este Tribunal ha señalado la posibilidad que tiene el Poder Ejecutivo para establecer el mecanismo de recaudación de un tributo, sin que ello implique una violación a los principios de reserva de ley en materia tributaria y potestad reglamentaria contenidos en los artículos 11, 121 inciso 13) y 140 inciso 3) de la Constitución Política, ni tampoco de derecho fundamental alguno, en el tanto no se establezca un nuevo tributo o modifique el establecido en la ley (sentencias número 3016-95, de las 11 horas 36 minutos del 09 de junio de 1995 y 3449-96, de las 15 horas 27 minutos del 09 de julio de 1996). En síntesis, el principio constitucional de reserva legal en materia tributaria está referido a que la potestad de creación de tributos es exclusiva del legislador. Ahora bien, para valorar si el reglamento impugnado es violatorio de este principio, es indispensable determinar la naturaleza jurídica del “canon ambiental por vertidos” creado en este reglamento.

       VI.-

    2. De la naturaleza jurídica del “canon ambiental por vertidos” creado en el Reglamento impugnado.- El canon, como la contraprestación a cargo del particular, por el uso o aprovechamiento de un bien de dominio público, ciertamente escapa al concepto de tributo, que es una imposición por parte del Estado, sin promesa o garantía de que el particular reciba en forma clara y directa un beneficio por ello. Así, tributo y canon son dos conceptos muy diferentes. Los principios esbozados en materia tributaria se aplican a los tributos, pero no al canon. Por ello para la resolución de este asunto es de fundamental importancia clasificar el tipo de obligación pecuniaria que se impugna, por cuanto de esa diferenciación dependerá su constitucionalidad o no. Recordemos primero un poco la naturaleza jurídica de las cargas tributarias, para luego centrarnos en la obligación impugnada. En sentido genérico desde la óptica de la doctrina del derecho financiero, el tributo es una prestación obligatoria, comúnmente en dinero, exigida por el Estado en virtud de su potestad de imperio y que da lugar a relaciones jurídicas de derecho público. La doctrina jurídica costarricense tradicionalmente ha seguido la posición más generalizada en torno a la definición del concepto de tributo y a su clasificación tripartita: impuestos, tasas y contribuciones especiales, clasificación que se encuentra establecida en la ley como sigue:

       "Impuesto es el tributo cuya obligación tiene como hecho generador una situación independiente de toda actividad estatal relativa al contribuyente.

       Tasa es el tributo cuya obligación tiene como hecho generador la prestación efectiva o potencial de un servidor público individualizado en el contribuyente; y cuyo producto no debe tener un destino ajeno al servicio que constituye la razón de ser de la obligación. No es tasa la contraprestación recibida del usuario en pago de servicios no inherentes al Estado.

       Contribución especial es el tributo cuya obligación tiene como hecho generador beneficios derivados de la realización de obras públicas o de actividades estatales, ejercidas en forma descentralizada o no; y cuyo producto no debe tener un destino ajeno a la financiación de las obras o de las actividades que constituyen la razón de ser de la obligación" (artículo 4 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios).

       Cuando se está frente a un tributo -sean impuestos, tasas o contribuciones especiales- la relación entre el administrado (llamado contribuyente) y la Administración se da en virtud del ejercicio de la potestad tributaria y no media contrato alguno. Asimismo, el contribuyente no recibe una contraprestación directa por el pago del tributo más que el derecho al buen funcionamiento de las funciones y servicios públicos. Por su parte, cuando de lo que se trata es del cobro de un canon, la relación entre el administrado y la Administración se da en virtud de un contrato, recibiendo aquél la concesión o el permiso de utilizar y/o explotar un bien de dominio público a cambio de una contraprestación en dinero denominada canon. Esa obligación pecuniaria es cobrada por la Administración no sólo en virtud de que se está aprovechando un bien público sino en virtud de los gastos en que debe incurrir ésta para velar por el buen uso de ese bien. De esta forma, las concesiones y permisos otorgados por la Administración a los administrados viene aparejada a la obligación de éstos de pagar una determinada suma pecuniaria, obligación que la doctrina le llama canon. Por ello, ni el canon es un tributo, ni los principios constitucionales en materia tributaria le son aplicables, el canon no es un tributo y como tal, se sale de la previsión y garantía que tradicionalmente se otorga en relación con aquéllos. La relación jurídica que se establece cuando media una concesión o un permiso es más una relación bilateral, es una la Administración Concedente y uno el Concesionario o P., por ello generalmente se firma un contrato o se dicta un acto administrativo particular. La relación jurídica que se establece cuanto el Estado hace uso de su potestad tributaria es una relación que involucra en general a todos los administrados. En síntesis son tres las diferencias que se pueden establecer entre un tributo y un canon, aunque ambas son obligaciones pecuniarias exigidas por la Administración, primero el cobro de un tributo se da en virtud del ejercicio de una potestad de imperio y el cobro de un canon en virtud de una concesión o permiso, por lo tanto se obliga a quien solicita voluntariamente la concesión o el permiso; segundo en virtud de que el obligado tributario es una generalidad de administrados, para el cobro de un tributo no es necesario suscribir un contrato, situación diferente al concesionario o permisionario, donde se establece una relación bilateral con la Administración, por lo cual generalmente se firma un contrato o se da el otorgamiento de un permiso; y tercero el administrado que paga un tributo no lo hace en virtud de una contraprestación sino por el deber de contribuir a las cargas públicas, en cambio, el administrado que paga un canon lo hace en virtud de que a cambio recibe el derecho de uso y/o aprovechamiento de un bien de dominio público. Dicho todo lo anterior, se analiza si efectivamente la obligación pecuniaria creada en el Reglamento impugnado constituye un canon.

       VII.-

       El Reglamento impugnado crea lo que denomina “canon ambiental por vertidos” como contraprestación en dinero a pagar por quienes usen el agua, bien de dominio público, para el transporte, la dilución y eliminación de desechos líquidos (artículo 3 del reglamento). Para comprender mejor lo que este reglamento trata de regular se hace necesario recordar lo siguiente, no existe un derecho a contaminar el agua, sino todo lo contrario, en concordancia con el derecho fundamental a gozar de un ambiente sano deriva el derecho de todas las personas a que el agua esté libre de contaminantes. Este derecho se traduce en el deber del Estado de velar por la calidad del agua, y en su potestad de sancionar a todo aquel que la contamine. En este sentido dispone el artículo 132 de la Ley de Conservación de Vida Silvestre, ley número 7317:

       ARTICULO 132.-

       Se prohíbe arrojar aguas servidas, aguas negras, desechos o cualquier sustancia contaminante en manantiales, ríos, quebradas, arroyos permanentes o no permanentes, lagos, marismas y embalses naturales o artificiales, esteros, turberas, pantanos, aguas dulces, salobres o saladas.

       Las instalaciones agroindustriales e industriales y las demás instalaciones, deberán estar provistas de sistemas de tratamientos para impedir que los desechos sólidos o aguas contaminadas de cualquier tipo destruyan la vida silvestre. La certificación de la calidad del agua será dada por el Ministerio de Salud.

       Quienes no cumplan con lo estipulado en este artículo, serán multados con montos que irán de cincuenta mil colones (¢50.000) a cien mil colones (¢100.000), convertibles en pena de prisión de uno a dos años.

       En este mismo sentido, el artículo 162 de la Ley de Aguas, ley n°276 establece:

       Artículo 162.-

       Sufrirá prisión de tres meses a un año o multa de ciento ochenta a setecientos veinte colones:

       I.-

       El que arrojare a los cauces de agua pública lamas de las plantas beneficiadora de metales, basuras, colorantes o sustancias de cualquier naturaleza que perjudiquen el cauce o terrenos de labor, o que contaminen las aguas haciéndolas dañosas a los animales o perjudiciales para la pesca, la agricultura o la industria, siempre que tales daños causen a otro pérdidas por suma mayor de cien colones; Y

       II.-

       El que hiciere o permitiere que las aguas que se deriven de una corriente o deposito, para cualquier uso, se derramen o salgan de las obras que las contengan, ocasionando daño mayor de cien colones.

       En el caso de que las acciones u omisiones a que se refieren los dos párrafos anteriores, causen la muerte de animales o la destrucción de la propiedad, serán castigados, conforme a los delitos que resulten cometidos, de conformidad con el Código Penal.

       Es decir, es prohibido para cualquier persona contaminar el agua, esté ésta en un manantial, un río, una quebrada, un arroyo, un lago, una marisma, un embalse, un estero, una turbera, un pantano, se trata de agua dulce, salobre o salada, es decir, cualquier agua nacional. Siendo sancionada la violación a esta prohibición. Ahora bien, de lo que se entiende del artículo 16 del reglamento en cuestión, el Ministerio de Ambiente y Energía puede otorgar una especie de “permiso para verter sustancias contaminantes al agua” denominado por este artículo como permiso de vertidos, el cual autoriza a las personas a utilizar el agua para introducir, transportar, diluir y eliminar vertidos. En este sentido se puede hablar de tres tipos de vertidos al agua, uno cuyos límites máximos está regulado por el Reglamento de Vertido y Reuso de Aguas Residuales decreto ejecutivo no. 26042-S-MINAE publicado el 19 de junio de 1997, otro vertido contaminante regulado por el reglamento en cuestión Reglamento de Creación de Canon Ambiental por Vertidos decreto ejecutivo no.31176-MINAE publicado el 26 de junio del 2003 y finalmente otro vertido contaminante cuya sanción se establece en el párrafo final del artículo 132 de la Ley de Conservación de Vida Silvestre mencionada y 162 de la Ley de Aguas. Concentrándonos en el segundo tipo de vertido, a pesar de ser contaminante, se otorga un permiso por parte del MINAE, previo al cumplimiento de ciertos requisitos, a condición de pagar un canon. Canon que se calcula considerando el costo de mitigar la contaminación por efluentes (artículo 22 del reglamento). Quien pide el permiso para contaminar acepta que su actividad contaminará el agua y se compromete a pagar de antemano por esa contaminación. Ahora bien, no es a cualquier persona a la que se le ocurre solicitar un permiso para contaminar y pagar de antemano por su contaminación, sino que este permiso está asociado a ciertas actividades industriales tales como el procesamiento del azúcar, el café y otros; por lo tanto la existencia de este permiso no implica desconocer o derogar la existencia de un ilícito el arrojar sustancias contaminantes al agua. En otras palabras, fuera del permiso mencionado, arrojar sustancias contaminantes en manantiales, ríos, quebradas, arroyos permanentes o no permanentes, lagos, marismas y embalses naturales o artificiales, esteros, turberas, pantanos, aguas dulces, salobres o saladas ocasionará la imposición de una multa en los términos de la Ley de Conservación de Vida Silvestre y la Ley de Aguas mencionadas. Finalmente, el cobro del canon se establece en cuatrimestres, fijándose para un período de seis años en la suma de 0,22 dólares o 0,19 dólares según el kilo de sustancia contaminante (artículo 26 del reglamento).

       VIII.-

       De esta forma, el reglamento en cuestión establece la necesidad de solicitar un permiso previo a introducir, transportar, diluir o eliminar vertidos al agua, estableciéndose como contraprestación a ese permiso de uso y aprovechamiento del agua, una obligación pecuniaria denominada canon. Se entiende entonces que el cobro de este canon está asociado al permiso de vertidos, y que el permisionario acepta de antemano que los vertidos que introducirá en el agua provocarán su contaminación, de forma tal que, el cobro del canon no es una sanción por contaminar sino el pago adelantado que se hace por aceptar que el uso que se le dará al agua la contaminará. Es claro ahora que se trata de un canon y no un tributo en razón de que primero no se cobra en virtud del ejercicio de la potestad tributaria sino en virtud de haberse otorgado previamente un permiso para introducir, transportar, diluir o eliminar vertidos en el agua; segundo la relación entre el permisionario y el MINAE es bilateral y voluntaria, cobrándose el canon únicamente a aquellos que obtengan este permiso de vertidos; y tercero el permisionario está recibiendo a cambio el permiso de introducir, transportar, diluir o eliminar vertidos en el agua. Aunque ciertamente el reglamento en cuestión adolece de la claridad deseada, puesto que invierte el orden lógico al mencionar primero al canon antes que al permiso, para comprender los artículos 1, 2, 4, 5 y 7 del reglamento deben interpretarse en conjunto con el artículo 16, es decir, en realidad el canon se cobra en virtud del permiso de vertidos así que, en palabras simples, están sometidos al pago del canon por vertidos aquellos que hallan obtenido el permiso de vertidos. H. comprobado que la naturaleza jurídica de la obligación pecuniaria creada en el reglamento impugnado es efectivamente un canon y no un tributo, resulta aceptable que su creación y regulación esté dada por un reglamento y no por una ley, pues el establecimiento de cánones no es de reserva legal, sino una potestad de la Administración Pública cuando esté de por medio el uso o aprovechamiento de un bien de dominio público, en otras palabras, el canon es una prestación pecuniaria periódica que grava una concesión pública o el permiso de disfrute en el dominio público, siendo la cantidad que periódicamente paga a la Administración el titular de una concesión o un permiso. En conclusión, la Sala comparte el criterio de la Procuraduría General de la República en el sentido de que no puede admitirse la argumentación del accionante acerca de una reserva de ley (al estilo de lo prescrito por el artículo 121 inciso 13 de la Constitución Política) para establecer el canon ambiental por vertidos creado en el reglamento impugnado.

       IX.-

       SOBRE LA VIOLACIÓN AL PRINCIPIO DE CAJA UNICA DEL ESTADO.- Se acusa también la violación de las competencias de la Tesorería Nacional, porque las normas que se cuestionan, en concreto el artículo 11, violenta el contenido del artículo 185 de la Constitución, al disponer que los recursos provenientes de la aplicación del canon por vertidos ingresarán a una cuenta especial creada para tal fin en el fideicomiso n°544 FONAFIFO del Banco Nacional de Costa Rica. Esto implica que se disponga de esos fondos excluyendo la participación de la Tesorería Nacional. Sobre el tema, se ha dicho que "... ya la jurisprudencia de la Sala Constitucional, de modo consistente, se ha pronunciado acerca de la vigencia y fuerza del principio de "Caja única" del Estado, recogido de modo más directo por los artículos 176 y 185 de la Constitución Política. Por una parte, el primer artículo establece la necesidad de que el Presupuesto de la República comprenda –recoja– todos los ingresos probables y todos los gastos autorizados. El segundo, a su vez, manda que sea la Tesorería Nacional, el único órgano que tiene facultad legal para recibir rentas o cualquier otro tipo de ingresos, que estén dirigidos a las arcas nacionales" (sentencia número 919-99) Igualmente se ha pronunciado esta S. en el sentido de que "es preciso señalar que se está respetando el principio establecido por el numeral 185 constitucional, según el cual la Tesorería Nacional es el centro de operaciones de todas las oficinas de rentas nacionales y es el único que tiene la facultad leal para hacer los pagos en nombre del Estado y recibir las cantidades de dinero provenientes de rentas o que por cualquier otro motivo ingrese a las arcas nacionales. Desde este punto de vista, es el Tesorero Nacional el único que puede girar dineros, aún cuando la autorización para ello provenga de otros funcionarios (sentencia número 4681-97)". Tal como ha sido resuelto en forma reiterada por la Sala, el principio de unidad de caja –que se encuentra estrechamente vinculado con el principio de universalidad mencionado en el considerando V de esta sentencia- determina que todos los ingresos públicos deben ser recaudados en la caja del Estado, para atender con esa universalidad de fondos las obligaciones estatales autorizadas por el Presupuesto. Los fondos deben ser centralizados en la Tesorería Nacional, siendo ésta el punto receptor de todos los ingresos que obtenga el Estado como consecuencia de la gestión de sus recursos financieros. Este principio es vulnerado cuando los recursos públicos no ingresan a la Tesorería, sino que, como en este caso, se depositan en la cuenta de un fideicomiso, por lo que no es el Tesoro Público, sino este fideicomiso, a través de una entidad bancaria, el que dispone su distribución. En consecuencia, la acción debe ser declarada con lugar en este extremo, toda vez que efectivamente se incurre en una violación de los principios rectores de la Hacienda Pública consagrados en los artículos 176 y 185 constitucionales. Con base en lo expuesto el artículo 11 del Decreto Ejecutivo Nº 31176-MINAE de 22 de abril de 2003, en el tanto dispone que “Los recursos provenientes de la aplicación del canon por vertidos ingresarán a una cuenta especial creada para tal fin en el fideicomiso Nº 544 FONAFIFO Banco Nacional de Costa Rica del Fondo de Financiamiento Forestal (FONAFIFO) (...)”, viola el principio de caja única conforme al cual la recaudación y pago de los ingresos debe centralizarse en la Tesorería Nacional, que es el centro de operaciones de todas las oficinas y rentas nacionales; único con facultad legal para pagar a nombre del Estado y recibir los recursos que por cualquier otro motivo deban ingresar a las arcas nacionales (artículo 185 de la Constitución Política).

       X.-

       SOBRE LOS OTROS ALEGATOS DE INCONSTITUCIONALIDAD.- El accionante y los coadyuvantes alegaron también la violación al principio de razonabilidad y proporcionalidad indicando simplemente que existe una contradicción entre el medio empleado y el objeto que se persigue, pero esta S. ha reiterado que emprender un examen de razonabilidad de una norma –o de todo un cuerpo normativo como en este caso- requiere de prueba o al menos de elementos de juicio que sustenten la argumentación, siendo entonces que no se acredita ni la irrazonabilidad técnica ni la jurídica, este argumento debe rechazarse por el fondo. Asimismo, al comprobarse la no violación al principio de reserva legal el alegato de irrazonabilidad jurídica queda sin fundamento. Lo mismo puede decirse del resto de alegatos, en cuanto a la violación al principio de igualdad no se comprueba que el cobro de este canon esté discriminando sectores productivos ya que su cobro está asociado al que solicite y obtenga el permiso por vertidos. Tampoco se comprueba violación al principio de irretroactividad o seguridad jurídica porque es una potestad discrecional de la Administración exigir un permiso para una actividad prohibida –como lo es contaminar el agua- y cobrar una contraprestación por ese permiso, de forma tal que es posible exigir a partir de un determinado momento este permiso de vertidos para usar el servicio ambiental de los cuerpos de agua para el transporte, dilución y eliminación de desechos líquidos originados en el vertimiento puntual. Tampoco se trata de violación alguna al derecho de propiedad puesto que no se trata de la privación de ésta, ni de un cobro que se haya demostrado fuera abusivo o confiscatorio, sino de la contraprestación pecuniaria por un permiso dado por la Administración. El resto de alegatos mencionados referidos a la violación al principio de legalidad tampoco son atendibles pues no se refieren a norma, derecho o principio constitucional alguno, ya que se argumentó la violación a ese principio por la falta del criterio técnico para fijar el cobro, porque no se indica la dependencia del MINAE a cargo, y porque es un decreto inconsulto con los sectores afectados, sin que ninguno de estos argumentos conlleve efectivamente una violación al Derecho de la Constitución. Finalmente sobre que este reglamento es un acto administrativo carente de motivo y contenido, debe recordarse la diferencia entre reglamento y acto administrativo, aquel es una norma de aplicación general y éste es un acto de aplicación individual, siendo el motivo y el contenido requisitos exigibles al acto administrativo. En este caso, se trata de un reglamento y no de un acto administrativo, este argumento es más de legalidad que de constitucionalidad.

       C.-

       CONCLUSIONES.-

       XI.-

       Se declara sin lugar la acción en cuanto a los alegatos de violación al principio de razonabilidad, proporcionalidad, el principio de reserva legal, el principio de legalidad, el de igualdad, el de irretroactividad, el de seguridad jurídica y el derecho de propiedad. Se declara con lugar la acción únicamente en cuanto al artículo 11 del reglamento en vista de su inconstitucional por violar el principio de caja única del Estado. La Magistrada Calzada y el Magistrado Jinesta salvan el voto parcialmente y declaran sin lugar la acción en todos sus extremos. La Magistrada Calzada pone nota. El Magistrado Solano pone nota.

       Por tanto:

       Se declara parcialmente con lugar esta acción, en consecuencia se anula el artículo 11 del Decreto Ejecutivo N° 311756-MINAE "Reglamento de Creación del Canon Ambiental por Vertidos" por violación al principio de caja única del Estado. En lo demás se declara sin lugar la acción. Esta sentencia tiene efectos declarativos y retroactivos a la fecha de vigencia de la norma anulada, sin perjuicio de derechos adquiridos de buena fe. R. este pronunciamiento en el Diario Oficial La Gaceta y publíquese íntegramente en el Boletín Judicial. N..

       Luis Fernando Solano C.

       Presidente

       Ana Virginia Calzada M.Gilbert Armijo S.

       Ernesto Jinesta L.Fernando Cruz C.

       Teresita Rodríguez A.Horacio González Q.

       aduran

       Expediente No. 05-002584-0007-CO

       VOTO SALVADO DE LA MAGISTRADA CALZADA Y

       DELMAGISTRADO JINESTA

       La Magistrada Calzada y el Magistrado Jinesta salvan el voto parcialmente y declaran sin lugar la acción en todos sus extremos, con redacción del segundo, por las siguientes razones:

       I.-

       NATURALEZA JURÍDICA DEL CANON POR USO DE LOS RECURSOS HÍDRICOS PARA VERTER SUSTANCIAS CONTAMINANTES O “CANON AMBIENTAL POR VERTIDOS” Y LOS DENOMINADOS USOS ANORMALES DE LOS BIENES DE DOMINIO PÚBLICO. Coincidimos con el voto de la mayoría en lo relativo a la naturaleza jurídica del canon por vertidos, en el sentido que no es una obligación tributaria, sino una contraprestación por el otorgamiento de un permiso para utilizar o aprovechar bienes de dominio público como lo constituyen los cuerpos de aguas o cauces de los ríos. Por lo anterior, tal y como se señala en el voto de la mayoría no le resulta aplicable el principio de reserva de ley y el resto de las garantías establecidas por el constituyente y el legislador ordinario para limitar la potestad tributaria. No obstante, agregamos las siguientes consideraciones, habida cuenta de estimar que el permiso y el canon ambientales para el vertido de sustancias contaminantes en los recursos hídricos, cuerpos de aguas o cauces de los ríos, constituye lo que doctrinalmente se conoce como un uso anormal de un bien de dominio público. En efecto, en materia de dominio público, existe lo que se denomina el uso normal y anormal de los bienes dominicales. El uso normal de los bienes demaniales es el que resulta conforme con la naturaleza, destino principal y acto de afectación del respectivo bien. El anormal es el uso que no es congruente con el destino principal y, por consiguiente, con el acto de afectación de modo que el bien es utilizado o aprovechado para destinos accesorios o secundarios, que pueden ser alternativos y complementarios al principal, aunque compatibles. El uso anormal no debe confundirse con el abusivo o ilícito, puesto que, es empleado para un fin accesorio al principal aunque compatible. Algunos usos anormales deterioran o menoscaban el bien, con la consiguiente disminución de las posibilidades de utilización de acuerdo a su destino principal (v. gr. uso de bienes ambientales –agua, aire-, extracción de materiales de los ríos –arena, piedra- con alteración del curso y caudal). El criterio de distinción entre el uso normal y anormal del dominio público radica en el destino principal de la dependencia demanial, de ahí que sea determinante que el uso o destino principal esté relativamente definido por la ley o el reglamento a través de conceptos jurídicos indeterminados que permitan también una adecuación, evolución y adaptación. Lo normal y anormal, en materia de uso de bienes de dominio público, es algo contingente y relativo que depende de la evolución de las circunstancias y costumbres sociales, pues surgen nuevas modalidades de usos con diversos contenidos. Los usos anormales deben ser esencialmente revocables, puesto que, se le debe otorgar un margen de discrecionalidad a la Administración Pública para apreciar la compatibilidad del destino secundario con el principal.

       II.-

       SOBRE LA ADUCIDA INFRACCIÓN DEL PRINCIPIO PRESUPUESTARIO DE CAJA ÚNICA. El artículo 11 del “Reglamento de creación del canon ambiental por vertidos” que es impugnado por quebrantar, presuntamente, el principio de caja única, dispone que los recursos provenientes de la aplicación del canon por vertidos “(…) ingresarán a una cuenta especial creada para tal fin en el fideicomiso No. 544 FONAFIFO Banco Nacional de Costa Rica del Fondo de Financiamiento Forestal (FONAFIFO). El MINAE, mediante directriz administrativa, establecerá los procedimientos y criterios específicos para la inversión y aplicabilidad de estos fondos (…)”. En nuestro criterio la norma reglamentaria impugnada no violenta el principio presupuestario de la caja única, por varias razones. Debe tomarse en consideración que el solo establecimiento de un canon ambiental por vertidos en los cuerpos de agua o cauces de los ríos, constituye un uso anormal de tales bienes de dominio público que la Administración Pública instituye por razones excepcionales y extraordinarias. Es evidente la carencia de recursos presupuestarios de los entes públicos para cumplir a cabalidad con su obligación constitucional de garantizar, defender y preservar el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado (artículo 50, párrafo 3°, de la Constitución Política). Precisamente, por lo anterior se crean este tipo de usos anormales, esencialmente revocables –al existir un permiso de uso de por medio- para obtener fondos suficientes y contar, así, con la capacidad de inversión para desarrollar políticas efectivas de defensa y protección del ambiente. Nótese que como se apuntó en el considerando anterior los usos anormales son de carácter contingente y excepcional, de modo que no constituyen un mecanismo ideado con un propósito y una vocación de permanencia, precisamente, por su anormalidad. Difícilmente, el MINAE, como órgano rector de las políticas de protección ambiental, podrá implementarlas y desarrollarlas si los fondos que se obtienen para cumplir con esos fines ingresan a la caja única del Estado, para ser dispuestos por la Tesorería Nacional y, ulteriormente, ser invertidos en los diversos y múltiples fines que atiende el presupuesto de la República. Al ingresar a la caja única del Estado, tales recursos no serán orientados o direccionados, necesariamente, en el diseño y ejecución de políticas de protección y defensa ambiental. Los fines del canon ambiental de vertidos, tendientes a proveer de recursos al MINAE para que ejecute políticas de protección y defensa ambiental –los que, evidentemente, tienen una profunda raigambre constitucional-, solo se obtienen si los montos obtenidos por su recaudación ingresan, como en efecto lo dispone la norma reglamentaria impugnada, a un fideicomiso que asegure su gasto e inversión para la obtención y el logro de tales propósitos.

       A.V. Calzada M.Ernesto Jinesta L.

       Exp. 05-002584-0007-CO

       RENUNCIA A NOTA DEL MAGISTRADOSOLANO CARRERA

       El suscrito Magistrado renuncio a poner la nota indicada en la boleta de votación; toda vez que la redacción final de la sentencia número 2006-09170, de las 16:36 horas del 28 de junio de 2006, ha resultado de mi total conformidad.

       L.F.S.C.

       Magistrado