Sentencia nº 07005 de Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, de 30 de Abril de 2009

Ponente:Adrián Vargas Benavides
Fecha de Resolución:30 de Abril de 2009
Emisor:Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia
Número de Referencia:08-016439-0007-CO
Tipo:Sentencia de fondo
Clase de Asunto:Recurso de amparo
 
CONTENIDO

Exp: 08-016439-0007-CO

Res. Nº 007005-2009

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las dieciséis horas cuarenta y dos minutos del treinta de abril de dos mil nueve.

Recurso de amparo interpuesto por ÁLVARO SAGOT RODRÍGUEZ, contra el MINISTRO DE AMBIENTE ENERGÍA Y TELECOMUNICACIONES, el MINISTRO DE TURISMO y el PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA.

RESULTANDO:

1.-

Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las trece horas con veintidós minutos del tres de diciembre de dos mil ocho, el recurrente interpone recurso de amparo contra el MINISTRO DE AMBIENTE ENERGÍA Y TELECOMUNICACIONES, el MINISTRO DE TURISMO y el PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA y manifiesta que la Declaratoria de Conveniencia Nacional del Proyecto Ecoturístico Cacique Costa Rica, contenido en el Decreto Ejecutivo número 34701-MINAE-TUR, publicado en La Gaceta número 194 de seis de agosto de este año, resulta contrario al derecho al medio ambiente ecológicamente equilibrado, por cuanto el fundamento de dicho decreto violenta una lógica racional ambiental, amén de los criterios de proporcionalidad y principio precautorio, que deben estar presentes para cuando se habla del concepto indeterminado de Conveniencia Nacional. Que conforme al artículo 3 de la Ley Forestal, se debe estar ante una ponderación previa, donde se mida la conveniencia social, sobre lo socio-ambiental. Que no se debe confundir los estudios de impacto ambiental del proyecto tramitados en la Secretaría Técnica Nacional Ambiental – SETENA -, con los estudios socio-ambientales necesarios para la declaratoria de conveniencia nacional, pues son cosas muy diferentes. Aduce que el mismo Ministerio de Ambiente tiene una metodología para valorar y cuantificar los valores como biodiversidad, suelo, paisaje, entre otros, y ésta no fue utilizada para hacer los estudios por medio de instrumentos necesarios conforme lo exige la misma Ley Forestal en el artículo citado, y para esto basta con echar una simple leída al Decreto, pues no aparece consignada la existencia de un ecosistema boscoso, compuesto por "x" número de especies, que conforme a valoración, debe ser tomado por un monto de "x", la biodiversidad del ecosistema que será cambiada o eliminada del todo tiene un costo económico de "x", el recurso paisaje que cambiará tiene un costo "x", y que todo lo anterior conforme a sumatoria equivale a "x" millones de dólares. Advierte que esto no es algo imposible de hacer, pues el mismo Ministerio utiliza la metodología creada y probada nacional e internacionalmente por el Instituto de Políticas para la Sostenibilidad para valorar los recursos naturales. Que ello hace que el decreto impugnado se encuentre sin motivación adecuada, pues aunque se cita el estudio de impacto ambiental o la viabilidad del SETENA, no se toman en consideración estos aspectos, con lo que se compromete el derecho al medio ambiente. Estima que ha existido lesión de derechos fundamentales. Solicita se delcare con lugar, con las consecuencias de ley.

2.-

Por medio de escrito presentado a las quince horas con treinta y un minutos del quince de diciembre de dos mil ocho, el señor Thomas Michael Dunlap, en su condición de apoderado generalísimo sin límite de suma de Punta Cacique SRL. - folios 19 y 20 del expediente -, solicita se desestime el recurso planteado, por exponer alegatos de legalidad.

3.-

Mediante resolución de las doce horas quince minutos del cinco de enero de dos mil nueve se dio curso al amparo y se solicitó informes a las autoridades recurridas (ver folios 22 a 24).

4.-

Informa bajo juramento CARLOS RICARDO BENAVIDES JIMÉNEZ en su calidad de PRESIDENTE EJECUTIVO Y REPRESENTANTE LEGAL DEL INSTITUTO COSTARRICENSE DE TURISMO (folio 29 a 37), que el proyecto Cacique Costa Rica, cumplió con todo el proceso de Evaluación de Impacto Ambiental y obtuvo la licencia de viabilidad ambiental. Acredita que se realizaron una serie de estudios técnicos específicos (inventario forestal, de flora y fauna), que se presentaron a conocimiento del Área de Conservación de Guanacaste – Sistema Nacional de Áreas de Conservación del Ministerio del Ambiente y Energía - hoy MINAET -. Posteriormente, tal y como se ordena en la Legislación vigente, Punta Cacique SRL, presentó la solicitud de Declaratoria de Interés Nacional ante el Área de Conservación de Guanacaste, en la cual se incluyó un estudio para el análisis costo-beneficio del proyecto, a fin de que se valorara si los beneficios sociales eran mayores. Una vez que el Área de Conservación de Guanacaste analizó la solicitud y los estudios técnicos presentados por Punta Cacique SRL, valoró los beneficios sociales del Proyecto y recomendó Ministro del MINAET tramitar la Conveniencia Nacional "considerando el fuerte impacto social en los futuros empleos de buena calidad y el alto impacto social en la mejora de ingresos de los pobladores locales y las nuevas generaciones de Guanacaste", con lo cual, se concluye que este proyecto no violenta la lógica racional-ambiental y es consistente con el criterio de proporcionalidad y razonabilidad constitucionales, según lo determinan los estudios técnicos realizados. Así las cosas, el Instituto Costarricense de Turismo, suscribió el Decreto impugnado, conjuntamente con el MINAET, apegado a los estudios realizados por dicho Ministerio, y con el interés público de atraer la mayor cantidad de turistas al país, sin que esto implique la inobservancia de los aspectos ambientales que fueron debidamente revisados por el órgano del Estado correspondiente, sea el MINAET. En lo referente a la actividad turística, el ICT ha pretendido, y sigue pretendiendo realizar e incentivar proyectos de desarrollo de esa industria, siendo siempre consecuente con los principios de sostenibilidad. Es por ello que, no se tuvo reparo en firmar el decreto impugnado, puesto que del mismo se extrae el interés del Estado en preservar el ambiente. No obstante, también se analizaron aspectos de tipo socioeconómico y de interés turístico para concluir que nos encontramos ante un proyecto de beneficios importantes para el Estado y que ha respetado la normativa vigente. Con respecto a los argumentos esgrimidos dentro del recurso de amparo en estudio, indica que con fundamento en los principios emanados del nuevo Código Procesal Contencioso Administrativo, se modifica la clásica posición que el Juez no puede sustituir la voluntad de la Administración. Por el contrario, se le posibilita para incursionar en cualquier conducta o actuación administrativa, permitiéndole adecuarla, modificarla o incluso ordenar una nueva. Al respecto y en coherencia con lo expresado, dispone, en lo que interesa, el artículo 122 del Código citado que cuando a la sentencia que declare procedente la pretensión, ya sea total o parcialmente, deberá: "(...) c) Modificar o adaptar, según corresponda, la conducta administrativa a las reglas establecidas por el ordenamiento jurídico, de acuerdo con los hechos probados en el proceso; f) Fijar los límites y las reglas impuestos por el ordenamiento jurídico y los hechos, para el ejercicio de la potestad administrativa, sin perjuicio del margen de discrecionalidad que conserve la Administración Pública; g) Condenar a la Administración a realizar cualquier conducta administrativa específica impuesta por el ordenamiento jurídico". De lo anterior, afirma, se desprende que, la materia en cuestión es clásica de lo que conocemos como materia de amparo de legalidad, remitiendo a la jurisdicción contencioso administrativa la revisión de estas conductas del Estado. Así, con la posibilidad actual que tiene el juez de establecer hasta medidas cautelares sin taxatividad alguna, lo pertinente es remitir el presente proceso a la vía de legalidad pertinente. Es por ello que, con fundamento en los preceptos de hecho y de derecho antes señalados, lo procedente es rechazar el recurso de amparo por ser un asunto de mera legalidad. Ahora bien, en lo que atañe a la lesión a la lógica racional ambiental, criterios de proporcionalidad y al principio precautorio, estima se debe tener en cuenta que el Estado costarricense ha desarrollado políticas para el desarrollo y operación de proyectos turísticos sostenibles, con el fin de aumentar el crecimiento actual o futuro del país, sin menoscabar su potencial ni obstaculizar el logro de mejores condiciones de vida para todos, tal como lo indica el Principio 11. Por esta razón, le confía a las instituciones nacionales competentes, en este caso, al Ministerio del Ambiente y Energía y dentro de éste, al Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) y a la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA), la tarea de planificar, administrar, controlar la utilización de los recursos ambientales por medio de la aplicación del ordenamiento jurídico en este campo con miras a mejorar la calidad del medio, situación que faculta a las autoridades recurridas para el dictado del acto en cuestión. Explica que es así como Costa Rica, a través de su gobierno, tiene el derecho soberano de explotar sus propios recursos en aplicación de su propia política ambiental (Principios 21 y 2 respectivamente) y, para ello, debe cumplir, en este caso, con una serie de disposiciones legales que deben ser interpretadas en una forma integral, no aislada, entre las que están, la Ley Forestal, su reglamento y el Manual para la Declaratoria de Conveniencia Nacional junto con la Ley Orgánica del Ambiente (más adelante haremos mención específica a ellas), disposiciones que son abarcadas todas dentro del artículo 50 de la Constitución Política y se relacionan también con el artículo 11 del Protocolo Adicional a la Convención Americana en Materia de Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y el artículo 4 de la Ley Orgánica del Ambiente. En cuanto al principio precautorio o in dubio pro natura, lo que en el proyecto Cacique-Costa Rica se pretende desarrollar, no genera peligros o amenazas de daños graves, irreversibles o inminentes a los elementos de la biodiversidad y al conocimiento asociado con estos, ni existe falta de certeza científica absoluta, pues existen estudios técnico- científicos que permiten la adopción de medidas eficaces de protección o según sea el caso, de compensación, de los eventuales impactos negativos que podrían provocar el desarrollo de este proyecto. Además, con la Declaratoria de Conveniencia Nacional, los beneficios sociales son mayores a los costos socio-ambientales. Declara que el balance analítico se hizo por medio de instrumentos apropiados, utilizados por MINAET, (artículo 3 inciso m) de la Ley Forestal, es decir, el legislador no determinó una metodología o el instrumento para realizarlo, sino que lo dejó a criterio de las autoridades competentes. Por otra parte, refiere que el acto no adolece de falta de fundamentación, pues de la lectura del decreto, se colige que la motivación se sustento en normas jurídicas. Incluso, en lo tocante al argumento de la supuesta "gran incerteza" que provoca el decreto, puede observarse claramente, en lo dispuesto en los artículos 2 y 3, que la empresa desarrolladora está obligada a gestionar las autorizaciones correspondientes ante la Oficina del Área de Conservación, como serían, las solicitudes de permisos de corta de árboles, así como a reponer y a dar mantenimiento a las especies forestales que pudieran verse afectadas, de acuerdo a las recomendaciones que establezcan las autoridades del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, cuyo cumplimiento deberá ser certificado por el Área de Conservación respectiva, lográndose así seguridad jurídica (certeza jurídica). Aclara además, en lo que a obra de infraestructura se refiere, se debe tomar en cuenta que por este concepto se entienden las estructuras que permiten el desarrollo del comercio, el turismo, la industria y los servicios, y no como pretende hacer creer don Alvaro Sagot, que dentro de esa categoría sólo caben puentes, acueductos, carreteras; tan es así que si el legislador hubiese querido definir como obras de infraestructura únicamente las que él pretende, así lo hubiese indicado, en forma taxativa y numerus clausus, y no como lo hizo, en el artículo 3 inciso m) de la Ley Forestal, donde se dispuso que son aquellas actividades realizadas por la empresa, cuyos beneficios sociales sean mayores que los costos socio-ambientales. Reitera que no es cierto tampoco que el decreto implique una autorización genérica, todo lo contrario, obliga a la gestión de permisos ante los órganos pertinentes. No se podría, vía decreto, estar por encima de las obligaciones y potestades dadas por ley, como es el caso de las obligaciones establecidas por la Ley Forestal y por la Ley Orgánica del Ambiente, entre otras. Tampoco violenta la autonomía municipal por cuanto, partiendo del tipo del proyecto, la Municipalidad, conforme a la Constitución Política, el Código Municipal, la Ley de Planificación Urbana y la Ley de Construcciones y su reglamento, es la única competente para otorgar el uso del suelo, los permisos de construcción, la disponibilidad para la recolección, manejo y disposición final de los desechos sólidos, la carta de autorización del desfogue de aguas pluviales, y con el decreto, no se está regulando nada al respecto. Al indicarse en el artículo 4 del decreto impugnado que las distintas instancias tomarán en cuenta la declaratoria, para los diferentes trámites y para verificar el adecuado desarrollo del mismo de ninguna manera puede implicar lo que de forma arbitraria y subjetiva interpreta el recurrente. Más bien, reafirma cómo todas las dependencias que por diferentes leyes deben ejercer labores de control y cumplimiento de la legislación ambiental, deben hacerlo. En consecuencia, no se contraviene ninguna convención internacional sobre la materia. En virtud de lo expuesto, solicita se declare sin lugar el recurso.

5.-

Informan bajo juramento RODRIGO ARIAS SÁNCHEZ y ROBERTO DOBLES MORA en su calidad de MINISTRO DE LA PRESIDENCIA y MINISTRO DE AMBIENTE, ENERGÍA Y TELECOMUNICACIONES, respectivamente (folios 39 a 52), que dentro de los antecedentes de este acto administrativo, se tuvo que por medio del oficio SG-147-08, firmado por la señora Sonia Espinosa Valverde, Secretaria General de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, fechado el 24 de abril de 2008, se remite informe acerca del Proyecto Cacique Costa Rica con números de expedientes 794-07 y 569-07. En dicho informe se detalló que en fecha 9 de julio de 2007, se presentó en la SETENA el documento de Evaluación Ambiental DI, acompañado del Estudio de Impacto Ambiental, según lo establecido en el Anexo 1 de la Guía General para la Elaboración de Instrumentos de Evaluación de Impacto Ambiental del Decreto Ejecutivo No. 32966 - MINAE del 4 de mayo del 2006, que trata de la presentación directa de los instrumentos de evaluación. En ese entendido, por resolución número 2945-2007-SETENA del 21 de diciembre de 2007, se determinó continuar con el procedimiento de Evaluación de Impacto Ambiental, y se le solicitó al interesado la presentación de un Anexo Único, documento que se recibió el día 4 de febrero de 2008. Luego, por decisión número 770-2008 del 9 de abril de 2008, se aprobó el Estudio de Impacto Ambiental del Proyecto Cacique Costa Rica y, se solicitó efectuar el depósito de garantía ambiental por la suma de $ 262.200.00 dólares, el nombramiento del responsable ambiental, la remisión de la bitácora ambiental y la Declaración Jurada de Compromisos Ambientales. El 29 de mayo de 2007 fue recibido el DI y el Plan de Gestión Ambiental del Proyecto Campamento de Trabajadores y por determinación número 992-2008 del 24 de abril de 2008, se aprobó el Plan de Gestión Ambiental del mismo, y después fue otorgada Viabilidad Ambiental al Proyecto, quedando abierta la etapa de Gestión Ambiental, en el entendido de cumplir con la Cláusula de Compromiso Ambiental fundamental. Así las cosas, por escrito recibido ante el Despacho del MINAET el 21 de julio de 2008, el señor Thomas Dunlap, Subgerente de Cacique Costa Rica SRL, presentó formal solicitud de declaratoria de Conveniencia Nacional para el Proyecto Ecoturístico Cacique Costa Rica junto con Estudio Técnico detallado del Proyecto, en el que se explican los beneficios económicos y sociales del mismo. Todo ello, aducen, da inicio al trámite de Declaratoria de Conveniencia Nacional en el Departamento Legal del MINAET bajo el Expediente número DAJ-059-2008. Como consecuencia, el Área de Conservación Tempisque del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, luego del estudio detallado del proyecto, en oficio número ACT-OR-D-440 emitió recomendación al Despacho Ministerial de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, para la declaratoria de conveniencia nacional del Proyecto Cacique Costa Rica por las razones técnicas, sociales y ambientales que se detallan a continuación: 1) El proyecto cuenta con el abastecimiento de agua propia, en buena cantidad y reserva adecuada al tamaño del proyecto, con la concesión al día y no tiene conflicto de uso con las comunidades locales. 2) En cuanto al diseño del proyecto, se establece con estándares altos de proyectos que incorporan prácticas de construcción verde y bajo la tutela de la Organización U.S. Green Building Council (USGBC), líderes mundiales en estas nuevas tendencias. 3) El Plan Maestro considera para conservación un porcentaje alto de la propiedad (70%)y un diseño que permite un área de reserva natural, corredores biológicos (conectores), protección de paisajes y árboles sobresalientes y el respecto a especies vedadas, restringidas o de poblaciones reducidas. 4) Cacique de Costa Rica desde su primer Plan Maestro ha mantenido una relación directa con el Área de Conservación para incorporar en su diseño recomendaciones técnicas, sociales y ambientales y prueba de su compromiso, son los ajustes y mejoras realizadas al Plan Maestro definitivo.5) Se establecen una serie de compromisos ambientales. Señalan que el Decreto no carece de motivación, sino que fue dictado a derecho, pues la Conveniencia Nacional es un instrumento legal que se rige por los artículos 19, 34 y 3 inciso m) de la Ley Forestal y por el numeral 2 del Reglamento a dicho cuerpo normativo, a saber el Decreto Ejecutivo 25721 - MINAE. Respecto a los artículos 1 9 y 34 de la Ley Forestal estos indican que dentro del manejo de bosques se pueden llevar a cabo proyectos de infraestructura, estatales o privados, de conveniencia nacional, e incluso, aunque está prohibida la tala en áreas protegidas, se exceptúan de esta regla los casos en que existan proyectos declarados por el Poder Ejecutivo, como de conveniencia nacional. Dentro de ese orden de ideas, exponen que ese concepto se encuentra normalizado en los numerales 3 inciso m) de la Ley Forestal y 2 del Reglamento, los cuales literalmente expresan: "Actividades de conveniencia nacional: Actividades realizadas por las dependencias centralizadas del Estado, las instituciones autónomas o la empresa privada, cuyos beneficios sociales sean mayores que los costos socio-ambientales. El balance deberá hacerse mediante los instrumentos apropiados" (artículo 3 inciso m de la Ley Forestal número 7575 así modificado mediante el artículo 114 de la Ley de Biodiversidad en sus disposiciones finales y transitorias)."Conveniencia Nacional: Las actividades de conveniencia nacional son aquellas relacionadas con el estudio y ejecución de proyectos o actividades de interés público efectuadas por las dependencias centralizadas del Estado, las instituciones autónomas o la empresa privada, que brindan beneficios a toda o gran parte de la sociedad tales como: captación, transporte y abastecimiento de agua; oleoductos; construcción de caminos; generación, transmisión y distribución de electricidad: transpone; actividades mineras; canales de riego y drenaje; recuperación de áreas de vocación forestal; conservación y manejo sostenible de los bosques; y otras de igual naturaleza que determine el MINAE según las necesidades del país”. Además, arguyen que de las últimas dos normas citadas se desprenden tres aspectos importantes a resaltar, que el Proyecto Cacique puede ser declarado de conveniencia nacional, lo cual no requiere mayor explicación; que el instrumento de declaratoria de conveniencia nacional parte del supuesto de la existencia de costos socio ambientales, los cuales valga decir, son conocidos por la administración y han sido analizados por la SETENA; el sitio presenta una cobertura vegetal que debe ser removida ineludiblemente para poder desarrollar la actividad autorizada y, este hecho, también es de conocimiento público. Precisamente, expresan, por conocerse de antemano los impactos ambientales que este proyecto podría generar, fueron efectuadas la evaluación ambiental y la aprobación de la viabilidad Ambiental, de previo a la Declaratoria de Conveniencia Nacional y, estos dos requisitos, han sido ampliamente cumplidos y han servido de herramienta técnico-científica oficial y objetiva para la toma de las decisiones en este proceso, por lo cual el Decreto Ejecutivo proviene de una secuencia de actos y permisos que encuentran en esas actuaciones su fundamento. En relación con lo anterior, constan en el expediente número DAJ-059-08 y en el Plan de Gestión Ambiental (todos analizados de previo a la declaratoria) los beneficios del proyecto en relación con los costos ambientales. Los primeros en términos de capacitación, tributos para las Administraciones Públicas en beneficio de toda la sociedad, trabajo (directo e indirecto) a pobladores, convenios institucionales, desarrollo y consolidación de la Reserva Natural Cacique, administrada por el Área de Conservación Tempisque, ubicada en Playa Panamá en el área de recarga de la cuenca que abastece la comunidad de Panamá y a los pozos que surtirán de agua al proyecto, conservación de un porcentaje alto de la propiedad (70%) y un diseño que permite la existencia de corredores biológicos, protección de paisajes y árboles sobresalientes en estricto respecto de la biodiversidad, impulso a traer servicios públicos a las poblaciones; y en fin, todos los aspectos que la administración consideró de previo a concluir que existía, en el caso concreto, el balance positivo que la ley establece como requerimiento. Los segundos, considerados en la evaluación de impacto ambiental aprobada por la SETENA y que, aclaran, son mitigados y compensados por las medidas aprobadas según el Plan de Gestión Ambiental; medidas que se constituyen en obligaciones para la empresa Punta Cacique SRL. El instrumento de excepción a la regla la contiene la misma Ley Forestal, pues el legislador, consciente de las posibles situaciones que se presentarían, dejó previsto el instrumento jurídico para que el Poder Ejecutivo (Administración Forestal del Estado), pudiera otorgar los permisos de cambio de uso del suelo en terrenos de propiedad privada para aquellas obras o proyectos que fueran declarados de interés público y de conveniencia nacional, declaratoria que además, permite la eliminación de árboles en áreas de protección definidas en el artículo 33 de la Ley Forestal, que es en sí una materialización de la posibilidad que debe darse al país para un desarrollo sostenible, y sobre la cual se cobija precisamente el Decreto Ejecutivo objetado. Entonces, explican, que como autoridades de gobierno han cumplido con los requisitos, metodología y procedimientos establecidos en la ley para otorgar la Declaratoria de Conveniencia Nacional, motivo por el que el recurrente no lleva razón en sus acusaciones. Por lo expuesto, aseveran que el Proyecto Cacique Costa Rica es ambientalmente viable, por lo que no es dable contraponer la realización del proyecto con la preservación del ambiente, dado que se ha previsto un estado de equilibrio armonioso en la evaluación de impacto ambiental. Es así como los recurridos estiman que la conveniencia nacional es un instrumento de materialización y que por ello era necesario realizar el trámite administrativo de ésta, para valorar en el caso concreto la relación de costos y beneficios, considerando que la regulación de la conveniencia nacional establecida en la Ley Forestal no es más que la extensión de la norma que brinda el instrumento legal para la materialización de la utilidad pública, constituyéndose ésta última en el instituto, y la segunda, en el instrumento jurídico que permite conocer para cada caso, la conveniencia de la ejecución del proyecto con previa valoración de aspectos ambientales, sociales y económicos. Por lo dicho, solicitan se declare sin lugar el recurso.

6.-

Por escrito presentado en la Secretaría a las quince horas con veinte minutos del veintiséis de enero de dos mil nueve (folios 53 a 73), el señor JOSÉ ANTONIO MUÑOZ FONSECA, en su condición de apoderado general judicial de PUNTA CACIQUE SRL., manifiesta que aunque el recurrente interpone el recurso contra la empresa Cacique Costa Rica Agua Fuerza Transporte y Utilidad Sociedad Anónima, por ser esa la gestora del proyecto declarado de conveniencia nacional, aunque lo cierto es que PUNTA CACIQUE, SRL es la desarrolladora, por lo que, sin ser la parte demandada, el ser su representante lo legitima para intervenir en este proceso, a fin de defender un interés legítimo del cual se considera titular. Advierte que el Decreto de Conveniencia Nacional otorgado al Proyecto Cacique Costa Rica fue debidamente concedido por las instituciones competentes, en pleno cumplimiento de las disposiciones legales, metodología, requisitos y procedimientos aplicables. Después de que MINAE, ICT y el Área de Conservación de Tempisque, analizaron la información técnica suministrada por medio de una metodología apropiada, determinaron que los beneficios ambientales, sociales y económicos del Proyecto Cacique Costa Rica eran mayores que los costos, tomando en cuenta la lógica racional ambiental, el criterio de proporcionalidad, el principio precautorio, y con el principio de desarrollo sostenible. Estima que el recurrente realiza una serie de aseveraciones sobre supuestos vicios, los cuáles son evidentemente argumentos de legalidad (no constitucionalidad), razón por la cuál se debe rechazar el recurso planteado. Bajo el pretexto de violación al ambiente, afirma que el recurrente señala supuestos vicios relacionados con la promulgación del Decreto de Declaratoria de Conveniencia Nacional, los cuales no tienen relación directa con la violación de ningún derecho fundamental. Por lo tanto, la jurisdicción constitucional no es la sede competente para dilucidar los supuestos vicios esgrimidos por el recurrente, sino la jurisdicción ordinaria. Tampoco lleva razón el recurrente cuando afirma que existirá un cambio de uso de suelo, pues como se demuestra con los documentos legales adjuntos, las propiedades en las que se desarrollará el Proyecto cuentan con los usos de suelo emitidos por la Municipalidad de Carrillo, para desarrollar un Condominio Residencial Turístico, condicionado a lo que indique el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, el Ministerio de Salud, la SETENA, el MINAE y, condicionada a la disponibilidad de servicios, usos de suelo que fueron otorgados el 07 de agosto del 2007 por la Municipalidad de Carrillo. Asimismo, según las Certificaciones emitidas por el Sistema Nacional de Áreas de Conservación, por medio de la Oficina de Atención al Usuario, el 26 de mayo del 2005, las propiedades se ubican fuera de cualquier Área Silvestre Protegida, sea cual sea su categoría de manejo administrada. Tampoco existe ninguna restricción o limitación a estas propiedades anotada en el Registro Nacional, que permita suponer que están dentro del patrimonio natural del Estado. No tiene fundamento el recurrente cuando afirma que el proyecto causará perjuicios a los 200 metros de la zona marítimo terrestre y que afectará los mantos acuíferos, por cuanto, conforme se observa en el punto 11 "Evaluación de Impactos y Medidas Correctivas, i. Metodología para la valoración de impactos, páginas 170 a la 206 del Estudio de Impacto Ambiental, los eventuales impactos que producirá el proyecto, fueron clasificados entre moderados o irrelevantes, y de los 26 elementos valorados (geología, geomorfología, suelos, erosión y arrastre de sedimentos, clima hidrología, aguas superficiales continentales, aguas superficiales corrientes, mareas, aguas subterráneas, calidad del aire, amenazas naturales, ambiente terrestre, ambiente acuático, ambiente costero, comunidades coralinas, uso actual de la tierra, tenencia de la tierra, características de la población, seguridad vial, servicios de emergencia disponibles, servicios básicos disponibles, percepción local, infraestructura comunal, paisaje, desechos sólidos y líquidos y caminos), sólo en la fase constructiva, que es temporal, el elemento suelo fue clasificado como severo, por los cambios que se podrían dar con ocasión del ingreso de maquinaria, el terráceo para las edificaciones, actividades de corte y relleno, remoción de cobertura, para lo cuál, tomando como base los estudios geológicos y geotécnicos realizados por la empresa PCH, S.A., se propusieron una serie de medidas y compromisos ambientales, que buscan disminuir dichos impactos y en otros casos prevenirlos, que se pueden observar en el Plan de Gestión Ambiental y en la Declaración Jurada de Compromisos Ambientales, aprobados por la SETENA y cuyo cumplimiento está garantizado por el monto de la garantía ambiental ya depositada en el Fondo Nacional Ambiental. Por otro lado, el recurrente interpreta equivocadamente como obras de infraestructura sólo los puentes, acueductos y carreteras, con lo que se equivoca, dado que una obra de infraestructura es cualquier obra constructiva que permita el funcionamiento o favorezca una actividad, en este caso la industria del turismo y conexas, como lo sería la venta de servicios y el comercio. Tanto es así que el legislador no enumeró o definió todas las obras, sino únicamente estableció que lo eran aquellas "...las actividades realizadas por...la empresa privada, cuyos beneficios sociales sean mayores que los costos socio-ambientales..."

(artículo 3 inciso m) de la Ley Forestal). El decreto, además, no implica una autorización genérica y no violenta la autonomía municipal por varias razones. En primer lugar, por medio de una norma, como sería el decreto ejecutivo que nos ocupa, no se pueden desaplicar otras disposiciones con rango de ley, como sería, dejar sin efecto las competencias y facultades dadas a la Administración Forestal del Estado en la Ley Forestal, o las otorgadas a la Municipalidades en la Constitución Política, el Código Municipal, la Ley de Planificación Urbana y la Ley de Construcciones y su reglamento. Por lo expuesto, solicita se declare sin lugar el recurso.

7.-

En la substanciación del proceso se ha observado las prescripcioneslegales.

Redactael Magistrado Vargas Benavides; y,

CONSIDERANDO:

I.-

SOBRE LAS COADYUVANCIAS.- La coadyuvancia es una forma de intervención adhesiva que se da cuando una persona actúa en un proceso adhiriéndose a las pretensiones de alguna de las partes principales, como consecuencia está legitimado para actuar como coadyuvante quien ostente un interés directo en el resultado del recurso, pero al no ser actor principal, el coadyuvante no resultará directamente afectado por la sentencia, es decir, la eficacia de ésta no podrá alcanzarle de manera directa e inmediata, ni le afecta la condición de cosa juzgada del pronunciamiento, aunque en materia de amparo pueda favorecerle la eficacia de lo resuelto, debido al carácter de "erga omnes" que tiene la jurisprudencia y precedentes de la jurisdicción constitucional (artículo 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional). En este caso, la Sala procede a admitir la coadyuvancia presentada por los señores Thomas Michael Dunlap y José Antonio Muñoz Fonseca, en su condición apoderado generalísimo y apoderado general judicial de PUNTA CACIQUE SRL, respectivamente, al figurar esa empresa como la desarrolladora del Proyecto Ecoturístico Cacique Costa Rica.

II.-

OBJETO DEL RECURSO. Se cuestiona la promulgación del Decreto Ejecutivo número 34701-MINAE-TUR, Declaratoria de Conveniencia Nacional del Proyecto Ecoturístico Cacique Costa Rica, publicado en La Gaceta número 194, del 6 de agosto de 2008, por estimar que sus efectos son violatorios de los artículos 11, 21, 50 y 89 de la Constitución Política, por cuanto, para motivar el dictado de ese acto, no se efectuaron los estudios necesarios para proceder a una declaratoria en ese sentido, además de haberse lesionado los principios precautorio, a un paisaje equilibrado, a la irreductibilidad de bosque y a la adecuada fundamentación de los actos administrativos.

III.-

HECHOS PROBADOS. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos: 1) En fecha 9 de julio de 2007 se presenta en la SETENA el documento de Evaluación Ambiental DI, acompañado del Estudio de Impacto Ambiental. El número que se le asignó a dicho expediente es el 794-2007–SETENA – ver folios 76 a 215 y 505 del expediente -. 2) Por medio de oficio número SG-147-08, firmado por la señora Sonia Espinosa Valverde, Secretara General de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, fechado el 24 de abril de 2008, se remite informe acerca del Proyecto Cacique Costa Rica con números de expedientes 794-07 y 569-07 - folios 503 y 504 del expediente -. 3) Por medio de resolución No. 2945-2007-SETENA del 21 de diciembre de 2007, a efecto de continuar con el procedimiento de Evaluación de Impacto Ambiental, se solicitó al interesado la presentación de un Anexo Único – folio 505 del expediente - . 4) El día 4 de febrero de 2008 es recibido ante la SETENA, el Anexo del Estudio de Impacto Ambiental (EsIA) del Proyecto solicitado por la resolución número 2945-2007 - SETENA de 21 de diciembre de 2007 – folio 505 del expediente -. 5) Por decisión No. 770-2008 del 9 de abril de 2008, se aprueba el Estudio de Impacto Ambiental del Proyecto Cacique Costa Rica y se solicita efectuar el depósito de garantía ambiental por la suma de $ 262.200.00 dólares, el nombramiento del responsable ambiental, la remisión de la bitácora ambiental y la Declaración Jurada de Compromisos Ambientales – folio 504 del expediente- . 6) Por resolución número 997-2008-SETENA del 25 de abril de 2008, se le otorga Viabilidad Ambiental al Proyecto, con lo cual queda abierta la etapa de Gestión Ambiental, en el entendido de cumplir con la Cláusula de Compromiso Ambiental fundamental – ver folios 215 a 223 y 494 a 502 del expediente -. 7) Según escrito recibido ante el Despacho Ministerial de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones el 21 de julio de 2008, el señor Thomas Dunlap, Subgerente de Cacique Costa Rica SRL, presentó formal solicitud de declaratoria de Conveniencia Nacional para el Proyecto Ecoturístico Cacique Costa Rica, a la cual adjuntó Estudio Técnico del Proyecto, en el que explicó los beneficios económicos y sociales del mismo – ver folios 224 a 225 y 421 a 422 del expediente - . 8) Se da inicio al trámite de Declaratoria de Conveniencia Nacional en el Departamento Legal del MINAET bajo el Expediente número DAJ-059–2008 – ver folios 228 a 229 del expediente -. 9) El Área de Conservación Tempisque del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, luego del estudio del proyecto, por oficio número ACT-OR-D–440, emitió recomendación al Despacho Ministerial de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, para la declaratoria de conveniencia nacional del Proyecto Cacique Costa Rica – ver folios 357 y siguientes del expediente -. 10) El Presidente de la República, el Ministro de Ambiente y Energía y el Ministerio de Turismo, emitieron el Decreto número 34701-MINAE-TUR, el cual se publicó en el Diario Oficial La Gaceta número 194 del 8 de octubre de 2008.

IV.-

SOBRE LOS ARTÍCULOS 19 INCISO B) Y 34 DE LA LEY FORESTAL NÚMERO 7575. Este Tribunal Constitucional, ya se había avocado al conocimiento de la normalización emanada de los ordinales de cita, en cuanto al privilegio concedido al Estado para la declaratoria de conveniencias nacionales – ver resolución número 2006-17126 de las quince horas con cinco minutos del veintiocho de noviembre de dos mil seis -. En consonancia con lo expuesto, se entendió que esas reglas combinaban la conservación de los bosques, con las necesidades de la promoción y fomento económico y social de la población, a través de infraestructura de interés público, todo ello, en respeto de la obligación del Estado de proteger el ambiente, y de fungir como el garante de su tutela y de los recursos naturales. En aquel momento, la resolución aludida fue clara en razonar que para proceder al dictado de un acto en ese sentido, era necesario, contar con estudios técnicos que acreditaran la pertinencia del proyecto en la ubicación dispuesta, así como el impacto de las obras sobre el ambiente, ello a fin de determinar las medidas compensatorias necesarias para mitigar los efectos negativos. Además, se requería someter al desarrollador a una serie de controles técnicos previos, los cuales se debían mantener durante y después de finalizado el proyecto. En forma detallada, sobre este particular, la Sala resolvió lo que de seguido se transcribe:

“VIII.-

DE LA CONFORMIDAD DE LAS NORMAS IMPUGNADAS CON EL DERECHO DE LA CONSTITUCIÓN.- Es con fundamento en lo indicado que corresponde concluir que las normas impugnadas no son contrarias al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, en tanto en modo alguno se trata de una autorización para que las instituciones públicas lesionen "legítimamente" el ambiente, ni tampoco de un régimen de excepción, como lo alega el accionante, con fundamento en las siguientes razones:

Primero: La posibilidad del cambio del uso del suelo que se conoce queda reservada únicamente para el patrimonio forestal privado, con lo cual, no se "afecta" el patrimonio natural del Estado (artículos 1, párrafo segundo y 18 de la Ley Forestal);

Segundo: Debe quedar claro que sólo es con ocasión de una situación de emergencia o excepción en los términos previstos en el artículo 180 constitucional ("para satisfacer necesidades urgentes o imprevistas en casos de guerra, conmoción o calamidad pública") que puede excepcionarse la vinculatoriedad de la normativa ambiental –al igual que el resto del ordenamiento jurídico, como lo consideró este Tribunal en la citada sentencia número 2340-92–. En virtud de lo cual, la normativa ambiental (principios y normas) resultan de aplicación irrefutable para las instituciones públicas, en lo relativo al cumplimiento de los fines encomendados (gestión pública), precisamente al tenor de lo dispuesto en el artículo 50 constitucional. Sin embargo, sí es lo cierto que las normas impugnadas sí prevén un caso en que se puede modificar el destino de los inmuebles particulares sobre los que pese una afectación al patrimonio forestal del Estado, para permitir la construcción de obras de infraestructura de conveniencia social, pero se insiste, no es un régimen de excepción que autorice a las instituciones públicas a contaminar el ambiente, en tanto en aquél no se aplica la normativa ambiental, en cambio en esta excepción sí, en tanto, la decisión debe estar sustentada precisamente en ella. Se trata de inmuebles a los que se les ha impuesto una limitación de evidente interés social, sustentada en la finalidad de la preservación y tutela del ambiente, de ahí la regla general y absoluta de la imposibilidad de su cambio de uso (párrafo primero del artículo 19 y frase primera del primer párrafo del artículo 34 de la Ley Forestal); finalidad que se modifica en aras del interés general de la colectividad nacional.

Tercero: Es precisamente por la vinculatoriedad del ordenamiento ambiental que la decisión no puede ser arbitraria; de donde la discrecionalidad de la Administración está condicionada al respeto del bloque de legalidad, referidos a la naturaleza del proyecto u obra, calificado como de "conveniencia nacional", el cual está definido en el artículo 2 del Reglamento de la Ley Forestal, número 25.721-MINAE, de la siguiente manera: Las actividades de conveniencia nacional son aquellas relacionadas con el estudio y ejecución de proyectos o actividades de interés público efectuadas por las dependencias centralizadas o instituciones autónomas o la empresa privada, que brindan beneficios a toda o gran parte de la sociedad tales como: captación, transporte y abastecimiento de agua; oleoductos, construcción de caminos, generación, transmisión y distribución de electricidad, transporte de actividades mineras, canales de riego y drenaje, recuperación de áreas de vocación forestal, conservación y manejo sostenible de los bosques, y otras de igual naturaleza que determine el MINAE según las necesidades del país."

al respeto de los principios y regulaciones ambientales, en virtud de los cuales se impone la realización de estudios técnicos (artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente) para acreditar, la pertinencia del proyecto en la ubicación dispuesta, el impacto que tales obras tendrán sobre el ambiente a fin de determinar las medidas compensatorias necesarias para mitigar los efectos negativos, el sometimiento a los controles técnicos anteriores, durante y posteriores al levantamiento de las obras a cargo de las autoridades públicas correspondientes (en particular, el MINAE y SETENA); se requiere de un regente forestal y un plan de manejo (artículos 20 y 21 de la Ley Forestal) para su implementación, y por supuesto, cabe la posibilidad de la revocatoria del permiso si no se cumplen las exigencias que permitieron la autorización, esto es, si se daña al ambiente; y por supuesto, a la razonabilidad o proporcionalidad de la medida, como bien lo prevén las normas de referencia, de manera que "la corta del bosque será limitada, proporcional y razonable para los fines antes expuestos".

Cuarto: Por último, es necesario considerar que la posibilidad de cambio del uso de suelo de los inmuebles particulares que han sido afectados previamente para la preservación del recurso forestal, se sustenta en que, según se había indicado anteriormente (Considerando V.- de esta sentencia), el concepto del desarrollo sostenible se incorpora al contenido de la debida tutela ambiental; con lo cual, es no sólo posible sino necesario el fomento del desarrollo económico y social de la población –en cumplimiento del precepto contenido en el primer párrafo del artículo 50 constitucional (que enuncia "El Estado procurará el mayor bienestar a todos los habitantes del país, organizando y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza")…”. Resolución número 2006-17126 de las quince horascon cinco minutos del veintiocho de noviembre de dos mil seis.

V.-

SOBRE EL CASO CONCRETO. Una vez analizado el caso sub examine, estima este Tribunal Constitucional que corresponde desestimar el presente recurso, de conformidad con los razonamientos que de seguido se exponen. Tal y como quedó acreditado dentro del escrito de interposición del recurso, el recurrente se encuentra disconforme con el dictado del Decreto Ejecutivo en cuestión, al estimar que resulta contrario al derecho a un medio ambiente ecológicamente equilibrado, por cuanto, el fundamento de dicho acto violenta una lógica racional ambiental, amén de los criterios de proporcionalidad y principio precautorio, que deben estar presentes para cuando se habla del concepto indeterminado de Conveniencia Nacional. Asimismo, alega que los estudios que fundamentaron esa declaratoria, no fueron los adecuados, en razón que aunque la SETENA tenía acceso a ese tipo de exámenes, ellos no fueron aplicados, con lo que, aduce, el Decreto carece de una adecuada motivación. Estima este Tribunal Constitucional, en consonancia con las estimaciones sentadas en el considerando precedente, que los agravios expuestos, corresponden a materia de legalidad, que como tal, deben ser planteadas ante la sede ordinaria respectiva. Esto es así porque, tal y como se logró constatar de la prueba allegada al expediente, las autoridades recurridas aportaron a la declaratoria cuestionada, estudios y razonamientos vertidos por las entidades competentes, a través de los cuales, según su dicho - de lo que se desprende de las aseveraciones vertidas dentro de los informes rendidos bajo la fe del juramento -, los fundamentos de rigor para apoyar esa decisión, fueron respetados a cabalidad, ello tomando siempre en cuenta los principios elementales que rigen la protección a un medio ambiente sano y equilibrado. En atención a lo dicho, incluso, el Ministro de Turismo fue claro en afirmar que se efectuaron estudios técnico-científicos que permitieron la adopción de medidas eficaces de protección e incluso, de compensación, ante los eventuales impactos negativos que se podrían generar con el desarrollo de este proyecto. En esa virtud, la Sala no puede levantarse como un contralor de legalidad, y venir a determinar la procedencia, veracidad y legalidad del contenido de los estudios técnicos agregados al expediente, ni tampoco, señalarle a las autoridades accionadas, cuáles eran los análisis o la investigación más adecuada para sostener la viabilidad de este tipo de declaratorias, pues eso tendría como consecuencia el que esta sede se inmiscuyera e interviniera en el seno de sus prerrogativas, y sobre todo, de su especialidad. Asimismo, se verificó que con la puesta en práctica de esta normativa, no se van a entorpecer las funciones que por ley le corresponden a las entidades municipales, o a los órganos que velan por la salud y el ambiente, pues la petición de permisos ante los trabajos que en ese proyecto se efectúen, deben contar con las autorizaciones correspondientes - ver artículo 3 del Decreto -. Agréguese a lo dicho que, como la consecuencia inmediata del reclamo del recurrente, derivó en la tan mencionada falta de fundamentación del acto, ello también es un tema que, si a bien lo tiene el petente, puede reclamar haciendo uso de los remedios ordinarios que existen al respecto. En consecuencia, al no haberse constatado lesiones o quebrantos a los derechos fundamentales protegidos en nuestra Carta Magna, y al haber sido debidamente aclarado por la autoridades recurridas que el trámite y la consecución de este Decreto estuvo en todo momento apegado a derecho, fue dictado en respeto del bloque de legalidad y del medio ambiente, es que procede desestimar este recurso, como al efecto se hace.

POR TANTO:

Sedeclara SIN LUGAR el recurso.-

AnaVirginia Calzada M.

Presidentaa.i.

Adrián Vargas B. Gilbert Armijo S.

Ernesto Jinesta L. Rosa María Abdelnour G.

Horacio González Q. Jorge Araya G.

VSDC/hao

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