Sentencia nº 00679 de Sala 1ª de la Corte Suprema de Justicia, de 15 de Junio de 2011

060000870163CA

EXP: 06-000087-0163-CA

RES: 000679-F-S1-2011

SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA.-

S.J., a las nueve horas veinticuatro minutos del quince de junio de dos mil once.

Proceso ordinario de lesividad establecido en el Juzgado Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda por el ESTADO, representado por su procuradora, M.M.B.; contra J.J.S.B., policía. Figura además, como apoderado especial judicial del demandado, el licenciado E. R.G., Todos son mayores de edad, casados, vecinos de San José y con la salvedad hecha, abogados.

RESULTANDO

1. -

   Con base en los hechos que expuso y disposiciones legales que citó, el Estado estableció ordinario de lesividad, cuya cuantía se fijó como inestimable, a fin de que en sentencia se declare: “1- … lesivos a los intereses públicos y económicos del Estado y, por ende, se declare la nulidad absoluta e inaplicabilidad de lo siguiente: el acto implícito que se desprende de la acción de personal No. 200308007856, mediante el cual se materializó la reasignación y revaloración del puesto No. 004561 ocupado por el señor J.J.S.B., cédula de identidad No. 1-552-393; el Informe (sic) No. AO-026-2001 OTR del 2 de octubre del 2001 (léase correctamente 7 de noviembre) emitido por la Dirección de Recursos Humanos, y el Oficio (sic) No. STAP-0089-01 del 1 de febrero del 2002, emitido por la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria. 2- En caso de oposición, el demandado deberá cubrir ambas costas de esta acción así como los intereses que éstos generen hasta su efectivo pago. De manera subsidiaria, solicito al Despacho 1- se declaren lesivos a los intereses públicos y económicos del Estado y, por ende, se declare la nulidad absoluta e inaplicabilidad de los siguiente: el Oficio (sic) No. STAP-0089-01 del 1 de febrero del 2002, emitido por la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria, y el acto implícito que se desprende de la acción de personal No. 200308007856, mediante el cual se materializó la reasignación y revaloración del puesto No. 004561 ocupado por el señor J. J.S.B., cédula de identidad No. 1-552-393. 2- En caso de oposición, el demandado deberá cubrir ambas costas de esta acción así como los intereses que éstos generen hasta su efectivo pago.”

2. -

   El demandado se opuso y planteó las defensas de falta de agotamiento de la vía administrativa, inadmisibilidad de la acción, caducidad, prescripción y defectos procesales del escrito de demanda, las cuales se rechazaron interlocutoriamente. Asimismo, formuló las excepciones de falta de derecho y de legitimación ad causam activa y pasiva.

3. -

   El juez A.P.G., en sentencia no. 1153-07 de las 10 horas del 16 de octubre de 2007, resolvió: "… Rechazar la excepción de falta de legitimación, en ambas modalidades. Acoger la excepción de falta de derecho y en consecuencia, se declara procedente la acción de lesividad, en forma parcial, anulando el oficio STAP-0089-02 de primero de febrero de dos mil dos, emitido por la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria del Ministerio de Hacienda. Se declaran improcedentes las demás pretensiones, sean principales o subsidiarias. Se omite pronunciamiento de las excepciones de prescripción y caducidad, por innecesario. Al amparo de los artículos 98 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y 222 del Código Procesal Civil, se aplica la excepción a la regla general y se exime de las costas a la parte vencida."

4. -

   Ambas partes apelaron y el Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Segunda, integrado por las juezas C.V.C., L.Q.C. y S.J.Q., en voto no. 237-2010 de las 14 horas 15 minutos del 24 de mayo de 2010, dispuso: “En lo que es objeto de recurso se REVOCA la sentencia apelada, en cuanto acoge parcialmente la acción para en su lugar denegarla en su totalidad. En lo demás se confirma.”

5. -

   El Estado formula recurso de casación.

6. -

   En los procedimientos ante la Sala se han observado las prescripciones de ley.

   Redacta la Magistrada León Feoli

   CONSIDERANDO

   I.-

   El Estado formula proceso ordinario de lesividad contra el señor J.J.S. B.. Alega que mediante informe no. AO-026-2001 OTR, del 7 de noviembre de 2001, la Directora de Recursos Humanos del Ministerio de Seguridad Pública, recomendó la reasignación y revaloración de 43 puestos ocupados (no vacantes) de la Dirección General de Armamento. Entre ellos, figura el no. 004561 de la clase ”armero”, ocupado por el señor S.B., lo que implicó una diferencia salarial base de ¢49.850,00 en esa propuesta. Esta se aprobó por la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria, mediante oficio no. STAP-0089-02, el 1 de febrero de 2002. Se comunicó al Ministro de Seguridad Pública que una vez realizado el análisis correspondiente, llegó a determinarse que el susodicho estudio se enmarca dentro del Capítulo III del Decreto Ejecutivo no. 29514-H, del “Procedimiento para la Aplicación de Directrices Salariales para el 2002”, cumpliendo con los requisitos ahí establecidos. Mediante Decreto Ejecutivo no. 30713-H, continúa, se modificó el Anexo no. 1 sobre “Relación de Puestos de Cargos Fijos para el año 2002”, de la Ley no. 8180, del 6 de diciembre de 2001, dotando de contenido presupuestario a las nuevas clases salariales por 10 meses del período 2002, a partir del 1 de marzo de ese año. Agrega que debido a cuestionamientos de orden jurídico sobre la reasignación, según acción de personal no. 200308007856, el 1 de mayo de 2003, la Dirección de Recursos Humanos del citado Ministerio, trasladó al señor S. B. del cargo reasignado a otro de similar categoría salarial al que tenía el puesto afectado, antes de operar en el sistema de pagos el incremento salarial producto de la reasignación. En ese sentido, expone, si bien la acción de personal que la hacía efectiva nunca fue impresa, lo cierto es que existe un acto implícito, que deriva de la no. 200308007856, la cual otorgó el derecho subjetivo al demandado. Con los informes nos. AGSP-A38-1394-2001 y AGSP-A36-82-2002, indica, la Auditoría Interna del Ministerio de Seguridad Pública cuestionó la mencionada reasignación. Mediante oficio no. 885-2003-DM, agrega, el respectivo Ministro solicitó a la asesoría jurídica, realizar el correspondiente estudio y emitir criterio sobre el particular. En el oficio no. 416-2006-AJ se efectuó el análisis, recomendándose declarar lesivo a los intereses públicos y económicos del Estado, el acto implícito que se desprende de la acción de personal no. 200308007856, con el que se materializó la reasignación y revaloración del citado puesto no. 004561. También se recomendó al relacionado funcionario, declarar la lesividad del informe no. AO-026-2001 OTR, y al titular de Hacienda el oficio no. STAP-0089-01. En resolución no. 0003-2006-DM, los Ministros de Seguridad Pública y de Hacienda, declararon lesivos esos actos y se solicitó a la Procuraduría General de la República la interposición de este proceso. Se pretende la declaratoria de lesividad y nulidad absoluta: del acto implícito que se desprende de la acción de personal no. 200308007856, que materializó la reasignación y revaloración del puesto no. 004561 ocupado por el señor S.B.; del informe AO-026-2001 OTR de la Dirección de Recursos Humanos; del oficio no. STAP-0089-01 de la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria. Además, de manera subsidiaria: de este último oficio y del acto implícito que se desprende de la acción de personal no. 200308007856. En caso de oposición del accionado, pide se le condene a pagar ambas costas del proceso e intereses que se generen hasta su efectiva cancelación. El demandado se opuso y planteó las defensas de falta de agotamiento de la vía administrativa e inadmisibilidad de la acción. Esta, en virtud de haberla presentado una persona no legitimada. Además, caducidad, prescripción y defectos procesales del escrito de demanda. Todas se rechazaron interlocutoriamente. Asimismo, formuló las excepciones de falta de derecho y de legitimación en su doble modalidad. El Juzgado rechazó la última y acogió la de falta de derecho. Declaró parcialmente con lugar la demanda. Anuló el oficio no. STAP-0089-02. Denegó las demás pretensiones y resolvió sin especial condenatoria en costas. En alzada, el Superior revocó la sentencia del A quo, en cuanto acogió en forma parcial la acción, para en su lugar denegarla. Confirmó en lo demás.

   II.-

   El representante del Estado presenta recurso de casación. Formula tres motivos de fondo. Primero: violación directa, por inaplicación, del artículo 18 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP, en adelante). Expone que con la resolución administrativa no. 0003-2006 DM, de las 8 horas del 5 de enero del año 2006, los Ministros de Seguridad Pública y de Hacienda declararon lesivo a los intereses públicos y económicos del Estado, el acto implícito que se desprende de la acción de personal no. 200308007856, que materializó la reasignación y revaloración del puesto ocupado por el señor S.B.. Por eso, explica, se solicitó que se declarara la lesividad en la vía jurisdiccional. Estima importante explicar los motivos por los cuales, administrativamente, se decretó lesivo el acto implícito derivado de la referida acción de personal, y no esta acción, en forma específica, ni la no. 304020635 que, a criterio del Tribunal, es la que debía combatirse. No se pidió así, agrega, por cuanto no fue con la acción no. 200308007856 que concretó la reasignación y revaloración del puesto del demando. En su criterio, la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria lo aprobó mediante oficio no. STAP-0089-02. Pese a ello, sostiene, la acción de personal que la hacía efectiva no se confeccionó. Acota: “La acción en mención es congruente con la finalidad perseguida por la Administración Pública: revertir el cambio operado en la clasificación del puesto del señor S.B. a raíz del estudio de la STAP. Es decir, mediante la confección de esta acción de personal se nombró al señor S.B. en el puesto de Cabo de Policía N° 48998, que es una clase que ostenta una categoría igual a la que tenía el puesto N° 4561 antes de la emisión del STAP-008902, conservando el mismo salario, derechos e incentivos que venía disfrutando el aquí demandado. Por ende sería ilógico solicitar la nulidad de una acción de personal que más bien iba orientada a corregir el yerro administrativo que se había suscitado a raíz de la reasignación y revaloración de un puesto administrativo en uno de naturaleza policial, alterando el esquema organizativo del Ministerio de Seguridad Pública, además de obviarse la competencia legal de la Dirección General de Servicio Civil en materia de reasignación de puestos”. En mérito de lo indicado, asevera, se solicitó la nulidad del acto implícito derivado de la acción no. 200308007856, y aunque no se indicó que había operado un aviso de reasignación al demandado, en los términos del oficio no. STAP-0089-02, se deduce de aquella que aplicó un cambio en la clasificación del cargo. De no ser así, manifiesta, ni siquiera se hubiera reasignado el puesto. En cuanto a la acción de personal no. 304020635, alega, se emitió con el fin de acatar lo dispuesto en el voto de la Sala Constitucional, no. 2003-9248 de las 14 horas 40 minutos del 3 de setiembre de 2003, que ordenó restituir al señor S. B. como oficial de registro de armas, recibiendo el correspondiente salario y pluses. Insiste que el Estado no declaró la lesividad de esa acción, porque al emitirse para cumplir la orden de la Sala Constitucional y evitar las sanciones respectivas, en realidad, no fue una libre manifestación de voluntad del Ministerio de Seguridad Pública. C. de lo anterior, arguye, no es posible declarar la lesividad de esa acción en la vía administrativa, por constituir un mero acto ejecutorio de la orden emanada por el Tribunal Constitucional. Los juzgadores de primera y segunda instancia, acusa, parten de una premisa errónea, sea, que se está solicitando la declaratoria de lesividad de la acción de personal no. 20038007856, cuando en todo momento la pretensión radicó en el acto implícito de esa acción. En efecto, informa, el A quo señaló que conocía de la declaratoria de lesividad de la acción mencionada, que nunca llegó a afectar a la Administración, pues se dictó para evitar los efectos de la reclasificación autorizada por la Autoridad Presupuestaria. Además, consideró que en virtud del recurso de amparo, la acción dejó de surtir efectos jurídicos, pues la Sala Constitucional ordenó reinstalar al demandado al puesto no. 004561. Por su parte, arguye, el Tribunal estimó que la referida acción nunca llegó a afectar al Estado, al dictarse con el propósito de evitar los efectos de la reclasificación autorizada, que dejó de generar eficacia al dictarse la acción no. 304030635, como consecuencia del recurso de amparo. Entonces, señala, las mencionadas las sentencias se dictaron con base en situaciones jurídicas y pretensiones nunca manifestadas. Asimismo, expresa, esos juzgadores no hicieron referencia al acto implícito derivado de la acción de personal no. 200308007856 ni se pronunciaron sobre la procedencia o no de su nulidad. La teoría del acto implícito que propone y que a su juicio, no fue entendida, enfatiza que ciertamente la propuesta de reasignación y revaloración del puesto la aprobó la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria mediante oficio no. STAP-0089-02. Sin embargo, la acción de personal que la hacía efectiva nunca fue confeccionada. De esta manera, insiste, al no existir un documento que acredite en forma literal y expresa esa reasignación, se debe solicitar la nulidad de aquellos documentos de los cuales se pueda deducir, aunque sea en forma implícita, el derecho subjetivo del demandado. Así ocurre con la acción de personal no. 200308007856, la cual, aunque nunca indicó que había operado un aviso de reasignación al demandado, en los términos del oficio no. STAP-0089-02, deduce que anteriormente aplicó un cambio en la clasificación del puesto, según el citado oficio. De no ser así, repite, ni siquiera se hubiera reasignado el puesto, en virtud de que lo pretendido era revertir los efectos de la reclasificación. Es obvio, refiere, se incurrió en un yerro al reasignar un cargo de naturaleza administrativa en uno policial, alterando el esquema organizativo del Ministerio de Seguridad Pública. De igual forma, argumenta, se afectó la competencia legal de la Dirección General de Servicio Civil en materia de reasignación de puestos. A ese respecto, sostiene, esa Dirección no participó reasignando y revalorando el cargo del demandado, como correspondía técnica y jurídicamente. La nulidad del acto implícito, estima, se fundamenta en lo dispuesto en el artículo 138 de la LGAP. Arguye que el ordenamiento jurídico acepta la existencia de actos implícitos, manifestados a través de otros que los conlleven, reconociéndoles existencia jurídica propia. A ellos les resultan aplicables las mismas normas que rigen los actos administrativos formales, incluyendo la posibilidad de ejercitar, en cuanto a ellos, la potestad anulatoria administrativa, así como las vías procesales para dejar sin efecto los que declaran derecho y adolezcan de vicios de nulidad. Congruente con lo anterior, estima, en el caso que aquí ocupa sí se está en presencia de un acto implícito, pues aunque es obvia la inexistencia de un acto formal, externado a través de la respectiva acción de personal, en los términos del oficio no. STAP-0089-02, este acto declaratorio de derechos se encuentra presupuesto en la acción de personal no. 200308007856, y resulta sustancialmente disconforme con el orden jurídico, por las razones ya apuntadas. En ese predicado, enfatiza, es menester resaltar que hasta el señor S.B., en el recurso de apelación que planteó contra de la sentencia de primera instancia, fundamentó su derecho a la reasignación del puesto en los términos del oficio de la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria, con base en la acción de personal ya citada. Incluso, apunta, manifestó que él ya tiene un derecho consolidado en el cargo de cabo policial, puesto no. 004561, por ende, que la competencia para decidir los rubros salariales relacionados la tiene la Autoridad Presupuestaria y no la Dirección General de Servicio Civil. Por consiguiente, alega, la norma aplicable era el precepto 138 de la LGAP, debiendo resolverse a favor del Estado y reconocerse la existencia del acto implícito que se impugna. Segundo: acusa violación directa, por indebida aplicación, del artículo 163, inciso 2), de la LGAP. Respecto a los actos preparatorios, señala, esta norma dispone que los vicios propios de los actos administrativos se impugnarán conjuntamente con el acto, salvo que aquellos sean, a su vez, actos con efecto propio. Comenta la sentencia impugnada, cuando en ella se afirma: “En la doctrina se encuentra pacíficamente aceptado que los actos de mero trámite o preparatorios no pueden ser objeto de impugnación, por cuanto, no producen, en tesis de principio, efectos jurídicos directos, inmediatos o propios. Excepcionalmente, los actos administrativos de trámite son susceptibles de impugnación en la vía administrativa y jurisdiccional cuando son asimilados “ex lege” a un acto final”. A partir de esa cita, aduce, el Tribunal declaró improcedente la acción en cuanto al oficio no. STAP-0089-02, al valorar que constituía un acto preparatorio, por lo tanto, no era posible declararlo lesivo, pues: “Los estudios indicados (informe técnico 1.10-026-2001 y el STAP-0089-O2OTR consecuencia del primero) constituyen meros actos preparatorios, no actos decisorios externos creadores de derechos subjetivos a favor de ninguna persona, además no tienen un carácter definitivo y no le ponen fin a un proceso, siendo así, respecto de estos no procede la Lesividad o declaratoria de nulidad (…)”. Acepta que esos informes constituyen actos preparatorios, pero aclara que con el informe técnico AO-026-2001 OTR, la Directora de Recursos Humanos del Ministerio de Seguridad Pública, recomendó al Ministro de esa cartera reasignar y revalorar los 43 puestos ocupados de la Dirección General de Armamento, incluido el del demandado. Luego, ese informe lo aprobó la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria, mediante el oficio no. STAP-0089-02, donde se consideró a la Dirección General de Armamento como un cuerpo policial, proponiendo la reasignación de los puestos antes indicados y gestionándose lo relativo al contenido presupuestario para el aumento salarial de esos cargos. Según reitera, en el caso del señor S.B., no existió un acto final o acción de personal que hiciera efectiva la reasignación aprobada. Ello, por cuanto la acción de personal no. 304020635 constituyó un acto realizado a manera de mera ejecución de lo ordenado por la Sala Constitucional y no en virtud de la reasignación y revaloración autorizada por el STAP-089-02. En esa virtud, reitera, es que se solicitó la declaratoria de lesividad del acto implícito derivado en la acción de personal no. 200308007856, así como del oficio no. STAP-0089-02, por cuanto de ellos se desprendía el derecho que ilegítimamente le fue otorgado al señor S.B.. A su criterio, lo anterior es congruente con lo estipulado en el artículo 163, inciso 2, de comentario, por cuanto se está impugnando el acto del cual se desprende el derecho otorgado, sea, el acto implícito derivado de la acción de personal no. 200308007856, como los actos preparatorios que lo originaron: el oficio AO-026-2001 y el informe no. STAP-0089-02. Pese a la claridad de esta exposición, censura, el Ad quem, de modo inexplicable, entiende que se está solicitando la lesividad del informe no. STAP-0089-02 de manera aislada y separada del acto implícito derivado de la acción de personal no. 200308007856, pues solo de esa forma se podría sostener la tesis esgrimida por el Tribunal. En razón de lo expuesto, asevera, este realiza una indebida aplicación del canon 163, inciso 2, de la LGAP, ya que con base en él se justifica la declaratoria de lesividad del acto implícito derivado de la acción de personal no. 200308007856, así como también del oficio AO-026-2001 y del informe STAP-0089-02, estos últimos como actos preparatorios, a considerarse en conjunto con el acto implícito, que otorgaron el derecho subjetivo viciado de nulidad. Tercero: arguye quebranto directo, por falta de aplicación, de los artículos 182, inciso 1); 186 de la LGAP; 24.2 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA). Transcribe esas normas y aduce que es una obligación del juzgador, declarar de oficio la invalidez del acto, cuando se está en presencia de infracciones sustanciales relativas al sujeto, al procedimiento o a la forma. De igual manera se desprende de la conjugación armónica de los numerales 186 de la LGAP y 24.2 de la LRJCA. Respecto a esta última disposición, señala, si el Tribunal consideró que la Procuraduría no solicitó la declaratoria de lesividad de la acción de personal no. 304020635 y que ello constituía un motivo que fundaba la acción, debió otorgarle el plazo respectivo para desarrollar los motivos por los cuales no se requirió su nulidad. La falta de aplicación de esa normativa, recrimina, dejó indefensa a su representada. De cualquier manera, aduce, si bien es cierto no se solicitó expresamente la anulación de la acción de personal no. 304020635, no puede obviarse el hecho de que su nulidad sería una consecuencia lógica y necesaria de la solicitud de lesividad que se analiza en el presente proceso, por lo que así debe ser declarado en sentencia.

   III.-

   En cuanto al agravio con el que la casacionista insiste que nunca se pretendió la nulidad y lesividad de la acción de personal no. 200308007856, sino el acto implícito que se desprende de ella, hay que considerar que el Ad quem, en forma expresa, dispuso: “Como bien lo indica la sentencia de primera instancia, alegatos y conclusiones que hace propios este Tribunal, efectivamente el acto que materializó el derecho del demandado… fue la acción de personal 304020635… Efectivamente la acción de personal 200308007856, nunca llegó a afectar la Administración…”. En este sentido y sobre el particular, se impone analizar el criterio del Juzgado que avaló el Superior. A. al punto en estudio, el A quo delimitó las pretensiones de nulidad y lesividad, “…respecto al acto implícito que se desprende de la acción de personal N° 200308007856, mediante el cual –afirma- se materializó la reasignación y revaloración del puesto N° 004561 ocupado por el señor J.J.S.B.…”. Luego de establecer que esa acción de personal no es realmente lesiva y, por ende, objeto de una eventual nulidad, agregó: “Entonces, no se aprecia la existencia de un perjuicio a los intereses de la Administración, ya que meced (sic) a la acción de personal aquí impugnada, el demandado no sufrió variación alguna en su beneficio, y tampoco se afectó a la parte actora, pues por medio de ella no se materializó la reasignación y revaloración del puesto N° 004561. Precisamente por eso tampoco se considera que exista un acto implícito, en la forma que alega la demanda”. (El subrayado no es del original). En síntesis, sí se emitió pronunciamiento sobre el alegato del acto implícito. En este punto, estuvo de acuerdo el Ad quem y en ese sentido confirmó esa decisión. Por lo demás, queda claro que la pretensión de nulidad del “…acto implícito que se desprende de la acción de personal N° 200308007856…”, está íntimamente vinculada con esta última. De esta manera, como resulta de los fallos de ambas instancias, al determinarse que esa acción de personal en modo alguno resulta ser lesiva a los intereses de la Administración, lo que es inobjetable y así lo reconoce la casacionista, tampoco es base para establecer que de ella se deriva un acto implícito que materializó la reasignación y revaloración del puesto no. 004561, ocupado por el señor S.B..