Sentencia nº 00053 de Sala 1ª de la Corte Suprema de Justicia, de 18 de Agosto de 1993

SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA.-

S.J., alas quince horas del dieciocho de agosto de mil novecientos noventa y tres.

Proceso ordinario establecido en el Juzgado Primero de lo Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, por E.S.M., comerciante, vecino de P.Z., contra el Consejo Nacional de Producción, representado por su Presidente Ejecutivo, J.F.G., ingeniero agrónomo. Intervienen, además, los licenciados C.M.M., soltero y C.E.H.M., como apoderados especiales judiciales del actor y del demandado respectivamente. Todos son mayores de edad y, con las excepciones dichas, casados, abogados y vecinos de San José.

RESULTANDO:

1. -

   Con base en los hechos que expuso y disposiciones legales que citó el actor estableció demanda ordinaria, cuya cuantía se fijó en la suma de dos millones quinientos mil colones, a fin de que en sentencia se declare: "a) Que el comentario que me hizo el Director de la Región Brunca en cuanto a una posible disminución del precio del frijol fue inapropiada e ineficaz para producir efectos jurídicos. b) Que las entregas que hice de frijol en las bodegas del Consejo, durante los primeros días de marzo de 1990, fueron legítimas y de conformidad con lo convenido con el Presidente Ejecutivo del Consejo y por tanto debieron cancelarse al precio convenido (¢2.375,00 por los 46 kgrs. de frijol). c) Que el Consejo Nacional de Producción me adeuda, en razón de la diferencia en el precio pagado por 212.669 kgrs. de frijol, la suma de ¢2.145.192,20. d) Que el Consejo Nacional de Producción ha de pagar ambas costas de esta demanda.".

2. -

   La representación estatal contestó negativamente la demanda y opuso las excepciones de falta de derecho y lagenérica de sine actione agit.

3. -

   El Juez, L.. O.E.G.C., en sentencia de las 10:10 horas del 26 de junio de 1992, resolvió: "Se rechazan las excepciones de falta de legitimación ad causam activa y pasiva, y la de falta de interés actual, contenidas en la genérica de sine actione agit opuesta por la entidad demandada. Se acoge la defensa de falta de derecho, opuesta también forma separada por el Consejo Nacional de Producción, y se declara sin lugar la demanda en todos sus extremos. Corren a cargo de la vencida el pago de ambas costas."

   . Al efecto consideró el señor Juez: "I) Hechos Probados: Que para el dictado de la presente resolución se tienen por demostrados los siguientes hechos de interés: a-) Que en virtud de la escasez de frijol producida en el territorio nacional a consecuencia de los daños sufridos en importantes áreas destinadas a la siembra de dicho grano-ocasionados fundamentalmente por los huracanes "G." y "J." y por la rigurosidad del invierno del año mil novecientos ochenta y ocho-, la Junta Directiva del Consejo Nacional de Producción, acordó en el artículo primero de la sesión número mil trescientos ochenta y nueve del diecisiete de enero de mil ochenta y nueve, conferir facultades amplias y suficientes a la Presidencia Ejecutiva de dicha entidad para que en conjunto con el señor Vicepresidente Ejecutivo de la misma y el señor Ministro de Agricultura y Ganadería de entonces, se tomaran las medidas y acciones adicionales que se requiriesen para superar la escasez de frijol de consumo nacional (negro y rojo) que acontecía en ese momento. Para ello se autorizó a la Administración Superior a negociar en forma temporal la compra de frijol nacional a intermediarios, mientras se normalizaba el flujo adecuado del producto hacia las Agencias de Compra o centros de acopio del Consejo Nacional de Producción. Y a tal efecto se fijó como precio máximo a pagar por cada saco de cuarenta y seis kilogramos, la suma de dos mil quinientos colones sin céntimos (ver folios 86, 87, 88, 109 y 100 del expediente administrativo y folio 30 fte. de este expediente); b-) Que con fundamento en la anterior autorización, el Presidente Ejecutivo de la entidad demandada, en conjunto con otros funcionarios de dicha dependencia, convino verbalmente con el señor E.S.M. -intermediario del grano-, en la compra de frijoles tanto negros como rojos, pagaderos a cincuenta y dos punto setenta y uno setenta y cuatro colones (¢52.7174) por kilogramo, es decir, a dos mil cuatrocientos veinticinco colones sin céntimos por cada saco de cuarenta y seis kilogramos (ver declaración del señor R.G.F. en sede administrativa a folios 82 y 83 fte. del expediente administrativo; declaración del testigo M. A.C.H. a folios 53 fte. de este expediente; declaración del señor J.F.G. a folio 55 fte.; declaración del testigo R. G.F. en este sede jurisdiccional, a folio 56 fte.; y facturas de folio 34 a folio 79 fte. del expediente administrativo); c-) Que en la segunda quincena del mes de enero y durante todo el mes de febrero de mil novecientos ochenta y nueve, el señor S.M. hizo varias entregas del frijol al Consejo Nacional de Producción, las cuales fueron canceladas a cincuenta y dos colones con setenta y un céntimos el kilogramo (ver de folio 36 a folio 74 del expediente administrativo); ch-) Que el aquí accionante suscribió con los señores J.G.M.M. y S.J.A. un contrato de transporte de mercadería, esencialmente de granos básicos, en el que se dispuso que las sumas de dinero pagadas a los choferes en virtud de mercaderías enviadas por el actor, serían cobradas por los mismos choferes a título personal ("como si fuesen propias"), para luego entregarlas en un plazo de doce horas después de su llegada a San Isidro o el lugar señalado por el comerciante (ver folio 15, 16 y 17 del expediente administrativo); d-) Que en los últimos días del mes de febrero de mil novecientos ochenta y nueve, algunos funcionarios del Consejo Nacional de Producción comunicaron en forma verbal al señor E.S.M., que a partir del primero de marzo de ese mismo año se le seguiría pagando el quintal de frijoles a un precio menor, de acuerdo con los parámetros originales y normalmente establecidos a ese respecto por el Consejo, esto en virtud de que la situación de escasez había sido superada (ver declaración del señor R.G.F. en sede administrativa, a folio 82 fte. del expediente administrativo y de los testigos J.M. O.M., M.A.C.H., J.F.G. y R. G.F., que por su orden corren a folios 53 fte. y vto.; 55 vto. y 56 fte. de este expediente; así como las propias manifestaciones que efectúa el actor a folios 46 vto.; 49 fte.; 57 fte. y vto. y 61., también de este expediente), e-) Que durante los días primero, dos, cuatro y seis de marzo de mil novecientos ochenta y nueve, el señor S.M. entregó al Consejo Nacional de Producción por intermedio de los transportistas por él contratados, la cantidad de doscientos doce mil seiscientos sesenta y nueve kilogramos de frijoles, los cuales les fueron cancelados a cuarenta y dos colones con sesenta y tres céntimos (ver facturas que corren de folio 1 a folio 6 y de folio 75 a folio 79 fte., todos del expediente administrativo); f-) Que la Junta Directiva del Consejo Nacional de Producción, mediante acuerdo adoptado en el artículo seis de la sesión número mil trescientos cincuenta y siete, celebrada el siete de marzo de mil novecientos ochenta y nueve, dispuso fijar un nuevo precio para la compra de frijol nacional en mil novecientos sesenta y un colones por saco de cuarenta y seis kilogramos con dieciocho por ciento de humedad y dos por ciento de impurezas, con vigencia a partir del primero de marzo de ese mismo año y sin rebaja alguna por concepto de flete (ver folio 85 y 108 del expediente administrativo y 29 fte. de este expediente); g-) Que el diez de abril de mil novecientos ochenta y nueve, el señor E.S.M. presentó reclamo administrativo a la Junta Directiva del Consejo Nacional de Producción, solicitando la indemnización por la suma de un millón novecientos diez mil colones (ver de folio 18 a folio 24 fte. del expediente administrativo); h-) Que en virtud del reclamo presentado, se abrió procedimiento administrativo, se nombró órgano director y se efectuó audiencia oral y privada el día veintiuno de junio de mil novecientos ochenta y nueve (ver folios 27, 32, 33, 80, 81, 82, 83 y 84 fte. del expediente administrativo); i-) Que por resolución de las quince horas del dos de julio de mil novecientos ochenta y nueve, el órgano director del procedimiento administrativo rechazó el reclamo administrativo formulado por el aquí actor (folios 89, 90, 91 y 92 fte. del expediente administrativo); j-) Que por memorial de fecha seis de julio de ese mismo año, el aquí actor formuló recurso de apelación contra el acuerdo mencionado en el hecho probado anterior (ver folio 93 a folio 97 fte. del expediente administrativo); k-) Que el cuatro de enero de mil novecientos noventa, el señor S.M. presentó recurso de revisión contra lo resuelto por la Junta Directiva en el artículo catorce de la sesión número mil cuatrocientos diecisiete celebrada el veintisiete de julio de mil novecientos ochenta y nueve (ver folio 110 a folio 113 fte. del expediente administrativo); l-) Que por acuerdo tomado por la Junta Directiva del Consejo Nacional de Producción en el artículo diecisiete de la sesión número mil cuatrocientos treinta y siete, celebrada el nueve de enero de mil novecientos noventa, se rechazó el recurso de revisión establecido por el actor (folio 115 fte. del expediente administrativo y folio 2 de este expediente); ll-) Que el diecisiete de abril de mil novecientos noventa, el señor E.S.M. presentó en este Juzgado formal escrito de interposición de la acción estableciendo demanda ordinaria contra el Consejo Nacional de Producción (ver folios 3 y 4 fte, y vto. y 5 fte. de este expediente). II- Hechos no probados: Que para el dictado de la presente resolución se tienen por indemostrados los siguientes hechos de interés: a-) Que funcionarios del Consejo Nacional de Producción y el señor E.S. M. hubiesen convenido en la cantidad de frijoles que debía entregarse a dicha institución y el plazo o período para la entrega de los mismos (los autos), b-) El contenido del aparente acuerdo tomado por la Junta Directiva de la entidad demandada en el artículo catorce de la sesión número mil cuatrocientos diecisiete, celebrada el veintisiete de julio de mil novecientos ochenta y nueve (los autos); c-) Que se hubiese comunicado formalmente por escrito al actor el acuerdo adoptado por la Junta Directiva de la Institución demandada en el que se dispuso la reducción del precio del frijol a partir del primero de marzo de mil novecientos ochenta y nueve (los autos). III- Que al haberse opuesto la excepción genérica de sine actione agit, se hace necesario examinar los presupuestos de fondo de la presente demanda, los que de por sí han de ser analizados siempre por el Juzgador aún de manera oficiosa. En cuanto a la legitimación activa y pasiva no hay reparo que hacer, pues se presenta la identidad requerida tanto entre el titular del derecho que se pretende y el demandante (activa); como entre el demandado y el obligado a la prestación solicitada (pasiva). Igual circunstancia se presenta con la falta de interés actual, dado que en el sublite aún persiste la necesidad de dilucidar el conflicto originado entre las partes, estableciendo, mediante el presente fallo jurisdiccional, la procedencia o no de la pretensión esgrimida. IV- Que en el presente caso se dio una relación contractual entre el Consejo Nacional de Producción y el señor E.S.M., mediante la cual éste último se comprometió a vender frijoles a dicha entidad pública por el precio de cincuenta y dos colones con setenta y un céntimos el kilogramo. En ello coinciden ambas partes, y en ello se centra el aspecto medular del caso bajo examen, pues el actor, amparado en algunas disposiciones de la Ley General de Administración Pública, pretende que se le pague la diferencia entre el precio originalmente convenido y el efectivamente cancelado en las entregas realizadas durante la primera semana del mes de marzo de mil novecientos ochenta y nueve, que alcanzaron -conforme al cuadro de hecho probados- la cantidad de doscientos doce mil seiscientos sesenta y nueve kilogramos. A ese respecto importa aclarar que los artículos 190 y siguientes de la Ley General indicada, entre los cuales se fundamenta el accionante, no resulta aplicables en este proceso, por cuanto en ellos se regula la responsabilidad civil extracontractual de la Administración Pública, y no aquellos aspectos de índole patrimonial derivados de la ejecución de un contrato e imbuidos de esta misma naturaleza, los que han de regirse por la normativa específica y propia de esa materia. En este sentido, la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia señaló en la resolución número 210 de las 14:30 hrs. del 27 de noviembre de 1991, lo siguiente: "Redacta el Magistrado Odio Picado: ...III.- La Administración Pública participa de un doble régimen de responsabilidad: la derivada de vínculos convencionales, y aquella originada independientemente de tales vínculos, es decir, extracontractual. En uno y otro caso la legislación aplicable y los criterios de interpretación son diferentes. La responsabilidad contractual está íntimamente relacionada con la materia de los contratos administrativos; por ende, en el contenido de cada uno de ellos se encuentran las reglas de la responsabilidad derivada del contrato, determinadas por el principio de la autonomía de la voluntad, las normas de derecho privado aplicables de conformidad con el párrafo 2º, artículos 3, de la Ley General de la Administración Pública (entre ellas el Código de Comercio) y, por último, las reglas que norman, hacia el interior de la Administración, su potestad de contratación (Ley de la Administración Financiera, Reglamento de la Contratación Administrativa). La responsabilidad extracontractual, en cambio, se rige por disposiciones de naturaleza distinta. Hasta la promulgación de la Ley General de la Administración Pública (la cual entró a regir en abril de 1979), el régimen relativo a la responsabilidad extracontractual de la Administración descansó en los artículos 9 y 41 de la Constitución Política; 1045 y 1048 del Código Civil. A partir de dicha ley, se contó entonces con una normativa especial reguladora de la materia, en el subjúdice, la existencia de un contrato entre actora y demandada circunscribe al ámbito de la responsabilidad contractual, la falta atribuida a la Administración, referente a las obligaciones derivadas de la relación consensual. Es indiscutible la existencia de un nexo contractual entre accionante y el Banco codemandado. Acertadamente el Tribunal ubica la relación entre ambas partes en el campo del Derecho Privado, al advertir, de acuerdo con el mérito de los autos, la existencia de un contrato cuenta corriente bancaria. En consecuencia, no resultan aplicables, como lo pretende la entidad coaccionada, las normas sobre responsabilidad extracontractual, pues subyace en la especie un contrato mercantil. No incurre entonces el fallo recurrido en violación del artículo 1048, párrafo 3, del Código Civil, pues el supuesto básico de aplicación -la extracontractual- no se configura en el subjúdice. Este se fragua sobre la base de un vínculo obligacional previo.". V- Que en virtud de lo anterior, tampoco resulta aplicable al caso de marras la normativa atinente al acto administrativo y a las formalidades requeridas para el mismo, tal y como lo pretende el propio actor; no tanto por tratarse de un contrato (que escapa al concepto y al ámbito de aquella figura) y en el que bajo circunstancias especiales debe aplicarse el procedimiento y las formalidades exigidas por la Ley General citada; sino por la particular naturaleza de la relación negocial a la que nos enfrentamos. En efecto, la compraventa de frijoles es para el Consejo Nacional de Producción, actividad ordinaria por lo dispuesto en el artículo 5 inciso a) del su Ley Orgánica, según el cual: "Para el cumplimiento de sus fines, el Consejo tendrá las siguientes atribuciones: a) Comprar directa y exclusivamente a los productores nacionales los artículos básicos de consumo popular a precios que les garanticen utilidades justas, contribuyendo así a fomentar esa producción. Solamente en casos excepcionales, por acuerdo razonado tomado por dos tercios o más del total de miembros de la Junta Directiva, podrá comprar a los intermediarios". De esta forma lo ha confirmado incluso la Contraloría General de la República en reiteradas comunicaciones posteriores (véanse a modo de ejemplo las "Gacetas" del 30 de enero de 1990 y del 15 de enero de 1991, en donde así se dispone). Ahora bien, siendo esa actividad función ordinaria del Consejo demandado, está excluida entonces de los trámites de las licitaciones pública o privada, pudiendo acudir sin ninguna inconveniencia de orden legal, a la denominada contratación directa. Esta afirmación encuentra pleno respaldo en lo dispuesto por el acápite a) del inciso primero del artículo 96 de la Ley de Administración Financiera de la República y en el artículo 199 del Reglamento de Contratación Administrativa, éste último en cuanto dispone en su párrafo primero que: "Como segunda excepción a los procedimientos de concurso, tiene lugar la contratación directa cuando el negocio a realizar constituye actividad ordinaria del ente. Para los efectos indicados se entiende como actividad ordinaria, sólo la que realiza la Administración Pública dentro del ámbito de su competencia a través de una actividad o servicio (prestación última para el cumplimiento de sus cometidos) cuya relación contractual constante o frecuente con los usuarios tanto como el dinamismo que la naturaleza de su tráfico le impone, resultan incompatibles con el procedimiento usual del concurso.". Como puede verse entonces, tanto por disposición de la Ley Orgánica del ente demandado, como por el precepto y definición dados en el Reglamento de la Contratación Administrativa, la actividad que se desplegó en la relación negocial objeto de este proceso, fue actividad ordinaria, y por ende, realizada bajo los parámetros de la contratación directa. Prueba de ello es que la negociación que se dio entre el señor S.M. y los funcionarios del Consejo Nacional de Producción se hizo en forma verbal. De modo que si se afirmara la necesidad de un procedimiento licitatorio común, habríamos de concluir en la nulidad del negocio jurídico establecido entre las partes, lo cual no parece acertado jurídicamente, amén de rebasar el objeto del presente "juicio". VI- Que establecida la naturaleza de la negociación efectuada por las partes, resulta aún más clara la afirmación hecha líneas arriba en cuanto a la inaplicabilidad en este proceso, de las disposiciones de la Ley General de la Administración Pública en que se fundamenta el actor, no solo en materia de responsabilidad civil sino en cuanto a las formalidades y comunicación propias del acto administrativo; que ha de recordarse: se adopta en ejercicio de una potestad de imperio, bajo el ámbito de la supremacía estatal (entendiendo el término en sentido lato), y consecuentemente, unilateral. Así las cosas, mal hace el actor al desvirtuar del todo la comunicación verbal que se le diera, en el sentido de que el precio del frijol bajaría a partir del primero de marzo de mil novecientos ochenta y nueve, pues entratándose de este tipo de contratación (directa), no se requería una comunicación escrita y formal de la Junta Directiva del ente demandado, por lo que si posteriormente se tomó algún acuerdo a ese respecto, debemos entender que fue para otros efectos, o bien, para consolidar de manera general lo ya dispuesto y comunicado al actor por altos funcionarios del Consejo Nacional de Producción; lo que en cuanto a él ya era válido, vigente y eficaz. Y es que debe comprenderse que la contratación directa, aún cuando resulta especie del contrato administrativo, requiere de agilidad y fluidez por su frecuencia y constancia, lo que le da bastante proximidad a la normativa de los contratos sujetos al Derecho común (en este caso mercantil), máxime en circunstancias tan especiales y urgentes como las que atravesaba el país en ese momento con la escasez de aquél grano básico. Verdaderamente resulta extraño que el actor con beneplácito contratara verbalmente con altos funcionario de la Administración accionada, entendido de la situación imperante y de la autorización otorgada por la Junta Directiva, y que ahora no acepte el comunicado verbal hecho por los mismos funcionarios en cuanto a la reducción del precio, bajo otras circunstancias de hecho en el país y acorde con la propia autorización dada por la Junta Directiva. Aquí bien puede aplicarse el principio general del Derecho, denominado paralelismo de las formas, según el cual las cosas se deshacen o modifican, tal y como se hacen. Y también podemos aplicar por vía de principio general de derecho, o bien como norma supletoria, el precepto establecido a contrario sensu por el artículo 412 del Código de Comercio, y que podríamos exponer de la siguiente manera: Cuando la ley permite que un contrato se formalice de manera verbal, esta disposición se aplicará igualmente a todas sus modificaciones. En otros términos, si la modificación debe ser escrita para aquellos casos en que el contrato debe consignarse en forma escrita; la modificación puede ser verbal para aquellos casos en que el contrato se perfecciona y rige en forma verbal. Conforme a lo expuesto, si el señor S. M. recibió comunicación verbal en los últimos días del mes de febrero de mil novecientos ochenta y nueve acerca de la reducción del precio de frijol que entraría a regir a partir del primero de marzo de ese mismo año (ejerciendo el Consejo demandado, como parte de la Administración Pública que es, su prerrogativa irrenunciable de modificación unilateral de los contratos, dentro de un negocio jurídico efectuado en forma verbal (y sin que se haya demostrado la cantidad del producto o el período de suministro convenidos), debemos interpretar que las entregas del grano efectuadas con posterioridad a esa fecha, se hicieron bajo el entendido de que el precio que por ellas se pagaría, sería inferior al pactado originalmente, puesto que de tal modificación ya tenía pleno conocimiento el aquí actor. En consecuencia, al señor E.S. M. no le asiste derecho en la pretensión que formula en su demanda, y así debe declararse -como ahora se hace-, acogiendo la excepción de falta de derecho que opone la entidad demandada dentro de la genérica sine actione agit y que enfatiza por aparte. VII- Que en este asunto no se presenta ninguna de las causales establecidas por la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa para eximir al vencido al pago de las costas, y en consecuencia, deben imponerse ambas a cargo del actor (artículo 98 de la Ley supra citada).".

4. -

   De dicho fallo apeló el actor, y el Tribunal Superior Contencioso Administrativo, Sección Primera, integrada por los Jueces Superiores licenciados J.L.R.C., E.E.V.R. y H.G.Q., a las 9:30 horas del 7 de enero de 1993, resolvió: "Se confirma la sentencia apelada, salvo en cuanto a costas extremo que se revoca y en su lugar se falla sin especial condenatoria en ellas."

   . El Tribunal fundamentó su fallo en las siguientes consideraciones que redactó el J.G. Q.: "I.- Que la relación de hechos que contiene la sentencia apelada, se debe aprobar, a pesar de los agravios del actor en su contra, y de su interpretación, por responder con fidelidad a lo que enseña, tanto el expediente judicial, como el administrativo. II.- Que igualmente se deben mantener los que como no demostrados así se señalan. III.- Ciertamente, la responsabilidad que podría caber, en el presente caso, es de naturaleza contractual. Lo anterior descarta desde un inicio la aplicación que pretende el actor de la Ley General de la Administración Pública, que regula la responsabilidad extracontractual. La cita de la Jurisprudencia de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia número 210 de las catorce horas treinta minutos del veintisiete de noviembre de mil novecientos noventa y uno es elocuente y resulta innecesario reiterarla o insistir en el punto. El Consejo Nacional de Producción a inicios de mil novecientos ochenta y nueve, contrató directa y verbalmente la compra de frijoles con intermediarios ante una emergencia de escasez del grano. La Contratación directa por parte del demandado era pertinente por tratarse de actividad ordinaria y existir un problema serio de abastecimiento. Artículo 5 de la Ley Orgánica del Consejo Nacional de Producción, 96 de la Ley de la Administración Financiera y 199 del Reglamento de la Contratación Administrativa y artículo 3.2. de la Ley General de la Administración Pública. Por otra parte, el actor, entre una de sus actividades comerciales se dedica a conseguirle frijoles a la cadena Más por Menos, que en ese entonces -según él- estaba acaparando ese producto, (folios 24 y 23 del expediente administrativo) pero también se los consiguió al demandado. Inicialmente el precio del frijol fue de ¢2.300 los 46 kilogramos por el negro y ¢2.350 por los 46 kilogramos del frijol rojo pero a los ocho días se fijó unificadamente en ¢2.375 los 46 kilogramos. Desde el 23 de febrero el ingeniero M.C., Director de la Región Brunca de P.Z., comunicó por el demandado, personalmente al actor, que a partir del 1 de marzo ya no se compraría a ese precio, sino al normal fijado por la Junta Directiva por haber pasado el problema de abastecimiento que dio lugar a la compra a un precio especial. El actor siguió mandando frijol y pretende se le pague al precio más alto. En este asunto es de vital importancia tener presente que -aunque parezca lo contrario- aquí el problema no es si el demandado puede modificar unilateralmente el precio pactado, que no puede hacer en una contratación como la que nos ocupa; sino si el demandado puede poner fin verbalmente a un contrato. Lo anterior se presenta por que no se fijó de antemano ni la cantidad de frijol ni el tiempo de vigencia del negocio, aunque se presume que los dos son limitados habida cuenta que de antemano se sabía temporal porque en ese sentido estaba tomado el acuerdo de la Junta Directiva que lo hizo posible, de lo que se buscaba solucionar y del procedimiento empleado. IV.- Que si el negocio fue verbal, el Tribunal no entiende cómo el actor pretende que su finalización sea en forma escrita (en contraposición a lo expresado a contrario sensu por el artículo 412 del Código de Comercio como lo examina el señor J. y con formalidades propias de actos administrativos, cuando se está, se repite, en materia contractual, dentro del giro normal de la institución y en una situación de urgencia que le permitió incluso contratar con él que no era productor sino intermediario, por lo que no lleva razón en esta demanda debiendo acogerse la defensa de falta de derecho interpuesto y confirmar la sentencia apelada salvo en cuanto a cosas, extremos que se debe revocar para en su lugar fallar sin especial condenatoria en ellas, para lo cual se toma en cuenta, que inicialmente le prestó un servicio oportuno al ente demandado y de que la naturaleza de este le permitió en su fuero interno tener motivos para litigar. Artículo 98.- c) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativo, número 3667 del 12 de marzo de 1966.".

5. -

   El Lic. C.M.M. en su expresada condición, formuló recurso de casación en el que expuso:"Casación en cuanto a la forma. a) Prueba improcedente: Si bien no lo considero determinante en la fundamentación del presente, razón por la que lo trato con brevedad, la Sala debe considerar que como parte actora siempre fuimos reiterativos en el sentido de que el presente asunto versaba sobre cuestiones de mero derecho, ya que en las aspectos de hecho, -según se desprende claramente de la demanda y la contestación- no había disconformidad. No obstante, no es sino hasta el final de la primera, instancia, que la parte demandada, luego de apreciar y analizar nuestro alegato de conclusiones, ofrece prueba para mejor resolver que, en definitiva, viene a confundir y tergiversar los hechos ya determinados y aceptados. El A quo jamás debió admitir tales probanzas y con ello se violentó lo dispuesto por el numeral 53 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. b) Incongruencia y omisión: Igualmente, incurre la Sentencia de Segunda Instancia en graves vicios de incongruencia y omisión. Por una parte se presentan varias incongruencias cuando se afirma tajantemente que se está frente a un caso de responsabilidad "contractual", que "excluye" la aplicación de la Ley General de la Administración Publica y sin embargo o solo no aplica el Régimen de Responsabilidad Contractual de la Ley de la Administración Financiera y del Reglamento de la Contratación Administrativa, sino que se basa en artículos de la misma Ley General de la Administración Pública que, líneas atrás, dijo no ser aplicable. (Ver considerando III). Por otra parte, omiso deviene el fallo por no analizar argumentaciones y pretensiones deducidas oportunamente en el Recurso de Apelación y general, en todo el proceso. Mediante dicho Recurso de Apelación, se sometió a conocimiento del Tribunal las inconsistencias en que incurrió el Juez de Instancia al momento de determinar los hechos que tuvo por demostrados e igualmente se le advirtió acerca de la importancia -por no decir contundencia- que se le dio al testimonio de cuatro funcionarios o exfuncionarios directamente interesados en el resultado del presente juicio. Tampoco analizó la Sentencia, las obligaciones o consecuencias para el Consejo Nacional de Producción derivadas de la relación contractual con mi representado. Ante el Tribunal de Segunda Instancia se expuso, con algo de minucosidad, el análisis de las dos tesis que se podían seguir en la solución del presente caso; tanto la tesis del Derecho Privado que sostuvo el Juez de Instancia, como la tesis del Derecho Administrativo argumentada por nosotros. El Tribunal no solo no analizó ninguna de las dos, sino que secundó lo dicho por el Juez de Instancia en una forma totalmente simple e infundada. Recordemos que, siendo tesis distintas en cuanto a la aplicación del Derecho, ni siquiera hacía falta alegarlo y mucho menos con tanta extensión, ya que, al menos en teoría, el Tribunal debe reconocer el derecho. Se le indicó al Tribunal lo establecido por el numeral 5 de la Ley General de la Administración Pública, en cuanto a la imposibilidad de la Administración de alterar los contratos ni violar los derechos adquiridos con base en ellos, aspecto que ni siquiera menciona en la resolución impugnada. Estas incongruencias y omisiones, que ampliaré en su momento, violentan lo dispuesto por el número 155 y concordantes del Código Procesal Civil en relación con el artículo 594.3 del mismo Código. Casación en cuanto al fondo. a) Violación a las Leyes: De previo a enumerar las violaciones a la Ley, contenidas en el fallo impugnado, se hace necesario recordar el principio por el cual el Juzgador no puede dejar de aplicar el Derecho atinente al caso, aun cuando las partes no lo hayan alegado. El Juez conoce el Derecho. Las partes deben hacer sus afirmaciones de hecho y tratar de sustentarlas, pero el Juzgado deberá aplicar el Derecho en forma íntegra aún cuando aquellas no se hubieran fundamentado en determinadas normas. 1.- Tesis de Derecho Administrativo: La Sentencia impugnada, pese a basarse en normas de la Ley General de la Administración Pública, desestima su aplicación bajo el supuesto de que la misma no regula la actividad contractual de los entes Públicos. Al respecto debe considerarse que la Ley General de la Administración Pública, promulgada en diciembre de 1978, no solo es Ley posterior a la Ley de la Administración Financiera de la República y al Reglamento de la Contratación Administrativa, sino que además contiene principios y normas generales y de necesaria observancia para todos los entes públicos. El artículo 4 de la L.G.A.P., claramente indica -refiriéndose a todos los entes públicos- que la actividad de éstos "deberá estar sujeta en su conjunto a los principios fundamentales del servicio público,..." y de seguido, el artículo 5 de la misma Ley indica que "la aplicación de los principios fundamentales del servicio público a la actividad de los entes públicos no podrá alterar sus contratos ni violar los derechos adquiridos con base en los mismos,...". Vemos como la Ley General de la Administración Pública y los principios fundamentales a los que hace referencia, no solo se aplican a todos los entes públicos, sino que aún estos principios no pueden alterar los contratos de la Administración. Una correcta e integral interpretación de dicha ley nos obliga a concluir que la misma es aplicable y rige la actuación de los entes Públicos aún ante situaciones contractuales regidas por Leyes específicas. (Art. 4. L.G.A.P.). El hecho de que se estableciera una relación contractual entre mi representado y la demandada, no significa que la actuación de ésta pueda ser arbitraria, antojadiza o sencillamente desligada totalmente del principio de legalidad y de los preceptos mínimos que lo garantizan. Si la Administración, por un estado de emergencia para ella, actuó verbal o informalmente a la hora de contratar con mi representado todo el frijol que este pudiera conseguir, eso es una situación o circunstancia que no debe, ni puede, usar ahora para perjudicar al administrado que obró de buena fe. Aceptar que se valga de la informalidad y ligereza de sus funcionarios en perjuicio del señor E. S.M., es permitir que se aproveche de su propio dolo y saque provecho indebido del mismo en perjuicio de aquel. Aún aceptando la posibilidad de discrecionalidad en su actuación, el Consejo Nacional de Producción debió respetar y considerar los derechos de mi representado (art. 17 L.G.A.P.). En ese sentido, la actuación del Consejo Nacional de Producción -máxime que se trataba de perjudicar los intereses de los administrados- debió ajustarse a los preceptos legales que rieguen su actuación (art. 13 L.G.A.P.). Disminución del precio del frijol: Si bien es cierto se dio una situación de emergencia que justificó y con la cual tratan de justificar la actuación rápida e informal de la Administración, razón por la cual la Junta Directiva del Consejo Nacional de Producción autorizó a su Presidente para contratar frijol a mayor precio, también es cierto que pasada dicha situación, el ente no podía actuar en una forma igualmente irregular y su actuación tenía que ajustarse al ordenamiento jurídico (art. 128 L.G.A.P.). Consecuentemente, el actor o mejor dicho el acuerdo de disminuir el precio de frijol establecido, tuvo que ser tomado por el órgano competente (art. 129 L.G.A.P.); la Junta Directiva del Consejo Nacional de Producción en este caso, tal y como se hizo el día 7 de marzo de 1989 -pero lástima que ese acuerdo se tomara dos días después- al que mi representado hizo su última entrega de frijol. Dicho acuerdo, en una forma clara y abiertamente ilegal, trata de aplicarse retroactivamente a partir del 1 de marzo, con lo cual se viola lo dispuesto por los numerales 140, 141, 142 y 143 L.G.A.P. Asimismo, en ese sentido, la supuesta ratificación de actuaciones anteriores que ahora tratan de alegar la demandada, viola lo dispuesto por el inciso 4 del art. 145 L.G.A.P. Si a lo anterior le sumamos el hecho de que dicho acuerdo, como acto generador del acuerdo en cuestión, debió publicarse para que surtiera efectos sobre cualquier otro argumento en cuanto a su aplicabilidad y eficacia del acuerdo impugnado a partir del 1 de marzo de 1989. 2. Tesis de Derecho Privado: Tanto el A quo, como el Tribunal Superior, -no así la parte accionada que ni ha alegado, ni sostenido tesis alguna- excluyen la aplicación de la Ley General de la Administración Pública como reguladora de legalidad en la actuación del Consejo Nacional de Producción, de la formalidad y validez de sus actos y de la responsabilidad del ente demandado por los daños y perjuicios ocasionados a mi representado. No obstante, la Administración, el Consejo Nacional de Producción en este caso, hizo a don E.S. tramitar su reclamo administrativo mediante el correspondiente proceso ordinario. Que extraña resulta la aplicación de algunas leyes, que funcional cuando perjudican a los Administrados, pero no cuando los benefician? Ahora bien, para sostener dicha tesis, la resolución recurrida se remite a una resolución de esta Sala que, aunque respeto, no comparto en su totalidad. Dado que existen "principios fundamentales" que deben observar los entes públicos en su actuación. Sin embargo, aún aceptando inaplicabilidad de la Ley General de la Administración Pública el caso en cuestión, ello no exime al Juzgador de aplicar la normativa que considera pertinente; en este caso el Derecho Privado y el Régimen de Responsabilidad contenida en las normas que regulan la Contratación de los entes Públicos. Tanto el A quo, como el Tribunal Superior, se limitaron a declarar la inaplicabilidad de la L.G.A.P. y pese a que se supone que conocen el Derecho, ni siquiera mencionan o analizan la cuestión a la luz de la normativa que ellos mismos afirman debe aplicarse. No haber analizado y consecuentemente aplicado esa normativa, constituye una violación al principio de que el Juez conoce el Derecho y a la finalidad misma de la Administración de Justicia. Pese a que, como indiqué, no comparto la tesis de que la Ley General de la Administración Pública no debe aplicarse, debo analizar la situación a la luz de la normativa sugerida por la resolución impugnada. Manifiesta la Sentencia del A quo, y lo ratifica la de Segunda Instancia, que estamos ante una relación contractual y que impera el principio de la autonomía de la voluntad y consecuentemente, el de que el contrato es ley entre las partes. La negociación: Tenemos entonces que el Presidente Ejecutivo de la accionada, autorizado por la Junta Directiva de ésta, buscó a mi representado -no don E. al señor J.F.- y la ofreció comprar todo el frijol que mi representado pudiera conseguir. Asimismo, tenemos que don E. condicionó la venta de su frijol al Consejo Nacional de Producción al hecho de que no se le pagara un precio menor al que le estaba pagando la cadena Más X Menos, a lo cual accedió en definitiva el Consejo Nacional de Producción y se fijó el precio en la suma de ¢2.375.00, el saco de 46 kgrs. Se configuró, entonces a la luz del Derecho Privado en que se "basa" la resolución impugnada, una relación sinalagmática en donde el Consejo Nacional de Producción se comprometió -recalco- todo el frijol que don E. le consiguiera a un precio de ¢2.375,00 el saco de 46 kgrs., debiendo el vendedor entregarlo en las bodegas del Consejo Nacional de Producción en Pavas. Dicha relación, analizada bajo la óptica del Derecho Privado, y del principio de autonomía de la voluntad a que se refiere la Sentencia impugnada, tiene el carácter de Ley entre el Consejo Nacional de Producción y don E.S.. El Consejo Nacional de Producción no podía variar unilateralmente el precio fue condición para realizar el negocio. don E. lo negoció y trató. En resumen: La Sentencia impugnada, confirmatoria de la Sentencia de Primera Instancia, adolece de vicios, tanto formales como sustanciales, que ameritan su casación. Tales vicios pueden ser resumidos así: Casación por la forma: 1) La sentencia se contradice en cuanto a la no aplicación de la Ley General de la Administración Pública y ella misma basa parte de su resolución en dicha ley, con lo que incurre en violación al artículo 155 del Código Procesal Civil. 2) La sentencia no analiza, ni resuelve todas las cuestiones sometidas a su conocimiento, como son la aplicación de los principios fundamentales del servicio público al problema en cuestión, la aplicación de la normativa en cuanto a responsabilidad e indemnización en materia contractual, en cuanto a la eficacia y efectividad del acuerdo tomado el 7 de marzo de 1989 a partir del 1 de marzo de 1989, en cuanto a la variación unilateral, intempestiva e ilegalmente aplicada en el precio del frijol. omisiones todas que violan lo dispuesto por el artículo 155 del Código Procesal Civil. Casación por el Fondo: 1) La sentencia no observa leyes sustanciales y consecuentemente, las violan. Desconoce el Juzgador que, como tal, el ordenamiento lo obliga a conocer el Derecho y a aplicarlo en una forma integral y apropiada, sin importar si las partes lo alegaron o no. En el presente caso, el Juzgado inobservó los principios fundamentales contenidos en la Ley General de la Administración Pública, y los cuales deben regular todo servicio público (artículo 4 L.G.A.P.). Igualmente inobservó las disposiciones de los artículos 120 y siguientes, todos de la Ley General de la Administración Pública. La sentencia excluye la aplicación de la tantas veces mencionada Ley General de la Administración Pública, inclusive de sus principios fundamentales, y sitúa el problema en una cuestión contractual. No obstante, situando el problema en una cuestión contractual, regida por el Derecho Privado, -y según lo dice la misma resolución, por el principio de autonomía de la voluntad- el Juzgador debió entonces analizar y resolver la cuestión con fundamento en tales directrices. ¿No tuvo entonces que aplicar la normativa atinente a la compra venta, bajo el concepto de que el contrato es ley entre las partes? 2) Prueba. Errónea apreciación de la prueba: Si bien indiqué al inicio que este asunto versa fundamentalmente en aspectos de Derecho, lo cierto es que el Juzgado de Primera Instancia ordenó y evacuó prueba testimonial claramente improcedente -según hice mención al referirme a los motivos de forma que sustentan este recurso- pero no bastándole con recibir declaración de funcionarios que fueron insistentes y reiterativos en tergiversar las circunstancias en que le "comentaron informalmente" -casi a manera de cuento o chisme- que el precio del frijol podría variar. Claro está, esas declaraciones las hicieron después de conocer nuestro alegato de conclusiones y consecuentemente de los aspectos básicos en los que descansaba la presente acción. Ahora bien, tal proceder -recibir a testigos complacientes que conocían nuestros argumentos y se dedicaron a desvirtuarlos y tergiversar sus bases- no solo atentó contra el debido proceso, sino que hizo manifiesto el interés de los declarantes en el resultado de este asunto. En efecto, todos los testigos ofrecidos y evacuados a instancia de la accionada, son o fueron funcionarios de la accionada y que tuvieron que ver, de alguna manera, con el reclamo planteado por mi representado y consecuentemente, están directamente interesados en el resultado de este juicio, ya que, al tenor del artículo 199 L.G.A.P., del mismo podría derivarse responsabilidad para ellos. La sentencia impugnada, al considerar tales declaraciones incurrió en un gravísimo error en cuanto a la valoración de la prueba. No podía, por las razones apuntadas darles a dichas declaraciones el valor probatorio dado. Al hacerlo, violentó el principio de la sana crítica y de la lógica, que establece el numeral 330 del Código Procesal Civil en la apreciación de la prueba. Tampoco consideró el Despacho contradicciones de los propios testigos (ver declaraciones del señor R.G. en relación a lo dicho por él dentro del proceso Administrativo, visible al folio 81 de dicho proceso). Asimismo, incurre en grave e incongruente error el Juzgador a darle más valor probatorio a las declaraciones de los testigos -como indiqué complacientes e interesados- que un documento indubitable y contundente. El acuerdo #28059, tomado en sesión 1397, artículo 6, del día 7 de marzo de 1989, por la Junta Directiva del Consejo Nacional de Producción, no deja mucho que alegar, discutir o disertar. Dicho acuerdo de Junta Directiva, único órgano competente para hacerlos, disminuyó el precio del frijol luego de vencida la emergencia ocurrida. Si dicho acuerdo solo lo podía tomar la Junta Directiva, la cual efectivamente lo tomó el 7 de marzo de 1989 y el mismo tenía que ser publicado, es claro y evidentemente imposible que el mismo surtiera efectos jurídicos -menos en perjuicios de los Administrados- antes de que fuera publicado, menos a partir de que se tomó y mucho menos desde 7 días antes de tomarse -como absurdamente indica el mismo acuerdo-. Si ese acuerdo surte sus efectos a partir de la publicación, los comentarios, rumores, o simples chismes en cuanto a su contenido no solo no producen efecto alguno, sino que ni siquiera pueden tener existencia jurídica para este asunto. Tomarlos en cuenta viola los principios elementales del derecho y específicamente.".

6. -

   La celebración de la vista en este asunto se verificó a las 14 horas del 2 de junio de 1993, oportunidad en que el apoderado especial judicial del actor, licenciado C.M.M. hizo uso de la palabra.

7. -

   En los procedimientos se han observado lasprescripciones legales. Se dicta esta sentencia dentro del plazo de ley.

   R.M.C.; y,

   CONSIDERANDO:

   I.-

   Con el propósito de solventar el problema de la escasez de frijol de consumo nacional, negro y rojo, que se presentó en el país, a consecuencia de los graves daños ocasionados por los huracanes "G." y "J.", en importantes áreas destinadas a la producción de ese grano y por la rigurosidad del invierno del año 1988, la Junta Directiva del Consejo Nacional de Producción, en sesión Nº 1.389, artículo 1º, celebrada el 17 de enero de 1989, acordó conferir al Presidente Ejecutivo, facultades amplias y suficientes, para que en conjunto con el V. de la Institución y el Ministro de Agricultura y Ganadería, tomaran las medidas y acciones que fueran necesarias, para superar esa crisis de abastecimiento.- Mientras se normalizaba el flujo de producto hacia los Centros de Acopio del C.N.P., se autorizó a esos órganos de la Administración, para negociar la compra de frijol con intermediarios y se fijó como precio máximo a cancelar por saco de 46 kilogramos, la suma de ¢2.500,00.- En fecha no determinada con exactitud, pero a finales del año 1988 o principios del año 1989, el Presidente Ejecutivo de la demandada, en uso de los poderes que se le habían conferido, convino verbalmente con el actor E.S.M., quién era intermediario, en comprarle todo el frijol que pudiera conseguir, a un precio por kilogramo de ¢52.7174, sea ¢2.425,00 por cada saco de 46 kilogramos.- Durante la segunda quincena de enero y todo el mes de febrero de 1989, el demandante hizo varias ventas de frijol, que le fueron canceladas al precio acordado entre las partes.- En los últimos días de febrero de ese año, en virtud de que la situación de escasez había sido superada, funcionarios del Consejo Nacional de Producción, le informaron también en forma verbal al actor, que a partir del 1º de marzo siguiente, se le pagaría el quintal de frijol a un precio menor.- Don E.S. en los días 1º, 2, 4 y 6 de marzo de ese año, a través de los transportistas que había contratado para acarrear el producto desde San Isidro de P.Z., entregó en las bodegas del Consejo en Pavas, la cantidad de 212.669 kilogramos de frijoles, que le fueron cancelados a ¢42,63 el kilo, que correspondía al precio de ¢1.961,00 por saco de 46 kilogramos, que fijó la Junta Directiva de esa entidad, en su sesión Nº 1.357, artículo 6º, celebrada el 7 de marzo de 1989, para la compra de frijol nacional con 18 % de humedad y 2 % de impurezas.- Se dispuso que ese acuerdo tenía vigencia desde el 1º de marzo citado y sin rebaja alguna por concepto de flete.-

   II.-

   Por considerar el señor S. que la medida tomada por la entidad demandada, le causó un grave daño de tipo patrimonial, interpuso éste proceso ordinario.- En síntesis, pide, se declare en sentencia que el comentario que le hizo el Director de la Región Brunca, relacionado con la disminución en el precio del grano, era ineficaz para producir efectos jurídicos y que las entregas de frijol que efectuó, durante los primeros días de marzo de 1989, debieron cancelársele al precio pactado desde el inicio con el Presidente Ejecutivo del Consejo Nacional de Producción.- Solicita, además, se condene a la demandada a pagarle, por concepto de diferencia en el valor de 212.669 kilogramos de frijol, que entregó en esas fechas, 1º, 2, 4 y 6 de marzo de 1989, la suma de ¢2.145.192,20 y ambas costas del juicio.- El Juzgado declaró sin lugar la demanda y condenó al actor en costas personales y procesales.- Estimó que entre las partes en litigio, se dio una relación de tipo contractual, a la que no le eran aplicables las disposiciones de la Ley General de la Administración Pública en las que el señor S. amparó sus pretensiones, por regular éstas más bien lo concerniente a la responsabilidad extracontractual de la Administración.- Concluye en su fallo que al constituir la compra de ese producto una actividad ordinaria del C.N.P., éste se encontraba autorizado para realizar las negociaciones a través del trámite de la compra directa, por lo que si se había decidido rebajar el precio del grano bastaba una comunicación verbal.- Al conocer en apelación del actor, el Tribunal Superior confirmó la sentencia dictada por el juzgado, salvo en cuanto a costas que revocó y en su lugar resolvió sin especial condenatoria, al considerar que además del servicio oportuno que prestó, el señor S. creyó en su fuero interno tener razón para litigar.-

   III.-

   El actor formuló entonces recurso de casación, tanto por la forma, cuanto por el fondo.- Por motivos procesales, combate el fallo por admisión de prueba improcedente e incongruencia.- Acusa violación de los artículos 53 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa y 155 y 594, en su inciso 3º, del Código Procesal Civil.- Por el fondo aduce el quebranto de las normas contenidas en los numerales 1, 4, 5 siguientes y concordantes, 120 siguientes y concordantes, 128 siguientes y concordantes, 140, 141, 142, 143 y 145, inciso 4º, 158 siguientes y concordantes, 190 siguientes y concordantes, 239, y 247 siguientes y concordantes de la Ley General de la Administración Pública; 1.022 siguientes y concordantes del Código Civil; y 330 del Código Procesal Civil, que tienen que ver con el régimen jurídico y la actividad de los entes públicos, con la clasificación, los elementos, la validez, el valor, la eficacia y las nulidades de los actos administrativos; con la responsabilidad de la Administración, con las formalidades del procedimiento; con los efectos de los contratos; y con la valoración de las pruebas, respectivamente.-

   Recurso de casación por la forma:

   IV.-

   Alega el recurrente, que por discutirse en el proceso cuestiones de puro derecho y existir conformidad entre las partes sobre la totalidad de los hechos de la demanda, el juzgador de primera instancia no debió admitir y evacuar prueba testimonial.- Advierte que al hacerlo, ignoró y violentó los preceptos que contiene el artículo 53 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa.- Al respecto, debe tenerse presente que no todos los yerros o vicios de procedimiento permiten el recurso de casación por la forma, sino solo los que expresamente señala la ley.- Así, es motivo de recurso, entre otros, la denegación de pruebas admisibles legalmente, pero no su admisión y mucho menos lo relativo a la prueba para mejor resolver; carácter con el que el Juzgado hizo llegar a los autos las declaraciones testimoniales de los señores J.F.G., R.G.F., M.C.H. y J.M.O.M., según consta a folio 51, pues ésta responde a una amplia facultad discrecional que le asistía para ordenarlas, antes de dictar la sentencia respectiva, si consideraba que eran de influencia e importancia decisiva en la resolución de la litis.- Por ello, si el J. utilizó esa prerrogativa, que de acuerdo con nuestra legislación civil, puede abarcar inclusive a aquellos elementos de convicción que hayan sido declarados inevacuables o nulos, o rechazados por extemporáneos o inadmisibles, o bien que se refieran a hechos tenidos como ciertos en rebeldía del demandado; su actuación resulta incuestionable(artículos 903 del Código anterior y 331 y594 del Código vigente).-

   V.-

   En el recurso de casación por la forma regulado por el Código de Procedimientos Civiles anterior, la violación de los artículos 81 y 84, solo puede darse por incongruencia, conforme a lo dispuesto por el numeral 903, inciso c), ibídem, ya que es bien sabido que las causales de casación son taxativas.- De igual manera se regula en los artículos 99, 153 y 155 del Código Procesal Civil vigente, Ley Nº 7130, del 16 de agosto de 1989, publicado en el Alcance Nº 35, a La Gaceta Nº 208, del 3 de noviembre de 1989, que rige seis meses después de su publicación, sea a partir del 3 de mayo de 1990.- La incongruencia consiste en la falta de relación entre lo pedido y lo resuelto, relativamente a las partes, al objeto, o a la causa; ésta la constituyen los hechos.- Como causal del recurso de casación, por motivos procesales, la incongruencia puede manifestarse de diferentes maneras.- Se dice que una sentencia es incongruente: a.) cuando no se adecua o coincide con lo que piden las partes, b.) cuando no se pronuncia o resuelve alguna de las pretensiones, oportunamente deducidas por ellas, c.) cuando otorga más de lo que se hubiere pedido, y d.) cuando contiene disposiciones contradictorias.- Se ha entendido que hay contradicción entre las disposiciones de una sentencia cuando son opuestas en su contenido, al extremo de no poderse ejecutar en forma simultánea, por ser excluyentes entre sí, es decir, que por ser incompatibles las unas, tornan en ineficaces a las otras.- No se da, la incongruencia por las contradicciones que puedan resultar por ejemplo: entre los hechos probados o no probados y los pronunciamientos, o entre éstos y las apreciaciones de fondo; en tal situación lo más que podría haber sería una defectuosa motivación del fallo, que es una cuestión de otra índole, concretamente del recurso de casación por el fondo, por error de hecho o de derecho en la apreciación de las pruebas.- Dicho de otro modo, no hay incongruencia entre las consideraciones de la sentencia y lo resuelto en la parte dispositiva.- Así ha sido resuelto reiteradamente, entre muchas otras, en las sentencias de esta Sala, números 40 de las 15 horas del 26 de mayo de 1989 y 36 de las 14,10 horas del 27 de marzo de 1991.-

   VI.-

   En el caso en estudio, el recurrente califica el fallo del Tribunal Superior como contradictorio.- Alega, que a pesar de expresarse en la sentencia, que entre las partes lo que existió fue una relación de naturaleza contractual, a la que le son aplicables las normas del derecho privado, entre ellas el Código de Comercio y no las contempladas en la Ley General de la Administración Pública, se cita en apoyo de esa tesis, propiamente en el considerando III, el artículo 3.2 que la integra.- La afirmación anterior, formulada por el actor, no es acertada, ni constituye como se verá más adelante una contradicción.- Al analizar en detalle y en su verdadero contexto, la resolución que se impugna, que a su vez es confirmatoria de la del Juzgado, es notorio que ese razonamiento, se circunscribe únicamente, a los artículos que regulan la responsabilidad extracontractual de la Administración y a aspectos que guardan concordancia con el tema, como lo son, lo atinente al acto administrativo, a la eficacia y a sus formalidades (artículos 140 y siguientes y 190 y siguientes); y no a otras disposiciones de carácter general, que correctamente se podían mencionar, para reforzar la posición asumida al emitir la resolución, como lo es el referido canon, conforme al cual, "El derecho privado regulará la actividad de los entes que por su régimen de conjunto y los requerimientos de su giro puedan estimarse como empresas industriales o mercantiles comunes".- Aún cuando fuera cierto lo que expone el señor S. al plantear el agravio, no sería dable concluir que el fallo es contradictorio y por ende incongruente, ni que se quebrantó el numeral 155 del Código Procesal Civil; puesto que la contrariedad entre los pronunciamientos de una misma sentencia, necesariamente deben darse en la parte dispositiva y no en su parte considerativa, que es aquella en la que se dan las razones legales y se enuncian las normas que sirven de fundamento a la decisión que se adopta, como a lo sumo podría ocurrir en la especie.-

   VII.-

   Igualmente se muestra inconforme el actor, porque a su entender la sentencia del Tribunal Superior, es omisa, al no resolver varios puntos que alegó en el curso del juicio y al interponer el recurso de apelación, como el relativo a la importancia que le otorgó el Juzgado a los testimonios que constan del folio 53 al 56, a la responsabilidad que les podría caber a esas personas por sus actuaciones por ser todos funcionarios del Consejo Nacional de Producción, a las obligaciones que se generaron en virtud del contrato para ese ente público y a la imposibilidad para modificar en forma unilateral el precio convenido para la compra del frijol con el Presidente Ejecutivo de la Institución.- Arguye, asimismo, que el Tribunal al confirmar el fallo de primera instancia, solo secundó lo resuelto por el Juez en forma simple y escueta, sin entrar a analizar, algunos aspectos que adujo oportunamente, como el de los principios del servicio público, el de la responsabilidad e indemnización en materia contractual, y el de la eficacia y efectividad del acuerdo de la Junta Directiva del Consejo para variar el precio del grano.- Ya ésta S. ha resuelto reiteradamente que para que sea factible reclamar en casación, la omisión que se pueda haber producido en una sentencia, es indispensable que se haya pedido la adición del fallo ante los jueces de instancia (artículos 158 y 594, inciso 3º, párrafo 2º, del Código Procesal Civil).- El cumplimiento de ese requisito se echa de menos, razón por la que el reclamo deviene en inatendible.- No obstante lo anterior y solo con el fin de complementar lo dicho, conviene manifestar que no existe incongruencia si se declara sin lugar toda la demanda, como ocurre en autos, dado que se ha estimado que de ese modo se están resolviendo íntegramente cada una de las pretensiones de las partes (Sentencia Nº 96, de las 15:30 horas del 17 de junio de 1992).- En todo caso, es preciso recordar que la incongruencia por omisión, puede darse únicamente entre lo pedido en la demanda y lo resuelto en la parte dispositiva de la sentencia y no con respecto a puntos como los traídos a colación por el recurrente, los que más bien eventualmente podrían atacarse, como se dijo en un considerando que precede, como una defectuosa fundamentación del fallo, que es causal del recurso de casación por quebranto de normas sustanciales.-

   Recurso de casación por el fondo:

   VIII.-

   Se sostiene en este primer reparo que los Tribunales de Instancia desaplicaron erróneamente y sin razón alguna, una serie de normas de la Ley General de la Administración Pública, que invocó al formular la demanda, frustrando así sus pretensiones de ver resarcido el daño que le ocasionó el Consejo Nacional de Producción, al variar unilateralmente y sin aviso previo, el precio de los frijoles que entregó en la primera semana del mes de marzo de 1989.- Aunque admite, que informalmente algunos funcionarios de la Institución, le pusieron en conocimiento de la disminución dicha, le resta validez y eficacia a esa presunta notificación, pues considera que esa decisión solo podía ser adoptada por acuerdo de su Junta Directiva; como en definitiva se hizo, pero dos días después de efectuar la última entrega de producto, sea el 7 de marzo citado.- Alega que no es posible dar a ese acuerdo efectos retroactivos en su perjuicio, como se pretende al fijar su vigencia a partir del día 1º.- Al advertir que no comparte la tesis acogida por el Juzgado y por ende la que asume el Tribunal, en lo que respecta a la normativa a aplicar al caso concreto, combate el fallo por violación, entre otros, del artículo 1.022 del Código Civil, en cuanto dispone que "los contratos tienen fuerza de ley entre las partes contratantes".-

   IX.-

   Establece el artículo 390, inciso 3º, del Código Procesal Civil que el actor, al formular la demanda se encuentra en la obligación de indicar los textos legales que invoque en apoyo de sus pretensiones.- Este deber que impone la norma, tiene como propósito primordial facilitar al Juez que conoce del asunto, la determinación de la calificación jurídica que se debe dar a la relación sustancial.- Por ello, la omisión o bien el error al invocar los preceptos legales en que se funda la acción, carece de mayor relevancia, pues en virtud del principio IURA NOVIT CURIA, los juzgadores deben conocer el derecho y aplicar las disposiciones jurídicas que correspondan a los hechos narrados por las partes, siempre que al hacerlo no cambien la causa de pedir, lo que no ocurre en este caso.-

   X.-

   Es precisamente en cumplimiento de dicho principio y no en desconocimiento de el, como parece inferirse de lo manifestado por el actor, que los jueces de instancia al dimensionar la relación que se dio entre el señor S. y la entidad demandada, descartan la aplicación de las normas en que el primero sustenta su demanda, por referirse a la llamada responsabilidad extracontractual de la Administración, es decir, a aquella que recae sobre quién al margen de toda relación consensual, ha causado un daño en la esfera jurídica de otro sujeto, por culpa o a través de la puesta en marcha de una actividad riesgosa o la creación de un riesgo social.- En ese sentido, concluyen que al existir entre las partes un acuerdo, que el mismo actor reconoce, en caso de incumplimiento solo puede derivarse responsabilidad de tipo contractual.- Sin embargo, éstos en sus sentencias no se limitan a analizar únicamente ese aspecto, como dice el recurrente, sino que resuelven el punto en discusión, a la luz de la normativa que regula la materia.- Parten acertadamente, a criterio de esta S., de la premisa de que al constituir la compra de granos básicos una actividad ordinaria para el Consejo Nacional de Producción (artículo 5, inciso a) de la Ley Orgánica), su actuación debe estudiarse de conformidad con las reglas de la responsabilidad, que surgen de los vínculos convencionales y de las potestades de contratación a que se refieren el artículo 3, párrafo 2º, de la Ley General de la Administración Pública, la Ley de la Administración Financiera de la República y el Reglamento de la Contratación Administrativa, determinadas por el principio de autonomía de la voluntad y no desde la óptica de aquellas que rigen la organización, la actividad y los actos administrativos que dicta el ente en uso de sus potestades de imperio, por estar éstos regulados por el Derecho Público (artículo 3, párrafo 1º ibídem).-

   XI.-

   Efectivamente, el Presidente Ejecutivo del Consejo Nacional de Producción y don E.S.M. establecieron una relación de carácter contractual, que consistía en que el segundo vendería al primero, todo el frijol negro y rojo que pudiera conseguir, el que se le pagaría a aquél a un precio por kilo de ¢52.7174, sea a ¢2.425,00 por cada saco de 46 kilogramos, que era mayor al que normalmente se pagaba por la compra del grano.- Ese contrato fue verbal y se mantuvo inalterado durante la segunda quincena de enero y todo el mes de febrero de 1989, no así en lo que respecta a las últimas entregas de frijol que llevó a cabo el actor, los días 1, 2, 4 y 6 de marzo de ese año, en las que se le canceló un precio inferior, es decir, la suma de ¢42,63 por kilo.- En esas oportunidades el señor S. vendió al Consejo, según consta en las facturas a folios 1 al 6 y 75 al 79 del expediente administrativo, la cantidad de 212.669 kilogramos de frijoles.-

   XII.-

   Si en el presente asunto el propio actor admite la existencia de la contratación desde que plantea la demanda y acusa ahora como violado el numeral 1.022 del Código Civil, no es acertado que alegue que el Tribunal Superior en su fallo, incurrió en la infracción de las normas de la Ley General de la Administración Pública que cita repetidamente en el recurso, puesto que en concordancia con ese razonamiento, solo la primera se adecúa a la clase de relación jurídica que tuvo lugar entre ambos.- Cabe entonces preguntarse, si al variar el precio del grano, el Consejo Nacional de Producción transgredió el supracitado artículo, o si bien estaba facultado para actuar de la manera que lo hizo.- Se tiene que la negociación que se analiza tuvo su origen en un estado de emergencia, propiciado por la crudeza del invierno del año 1988 y carestía de frijol en el mercado nacional, al sufrir ciertas áreas de producción grandes y graves daños por la acción de los huracanes "G." y "J.".- Es bajo ese entendido que la Junta Directiva de la entidad demandada, amparada en lo dispuesto por el artículo 5, inciso a) de la Ley Orgánica, facultó en forma temporal al Presidente Ejecutivo, al Vice-Presidente Ejecutivo y al Ministro de Agricultura y Ganadería, para comprar frijoles a intermediarios, como el señor S., a un precio superior al que ordinariamente se pagaba por el producto (folio 30).- En uso de las potestades que se le habían conferido y por el trámite de la contratación directa, el señor J.F.G. convino verbalmente con el actor la compra de frijoles a ¢52.7174 por kilo, precio que obviamente no podía seguir teniendo vigencia cuando cesaran esas circunstancias excepcionales que originaron el acuerdo referido.- Es así como pasada la emergencia dicho señor a través de los funcionarios del C.N.P. en la Región Brunca, le informa de palabra a don E. que el precio disminuiría a partir del 1º de marzo de 1989, lo que se encuentra suficientemente acreditado con la prueba testimonial, visible a folios 53 al 56 del expediente.- Al provenir esa comunicación de quien estaba autorizado expresamente por la Institución para negociar y actuar en su nombre con el actor, esta es absolutamente válida y eficaz desde la fecha señalada.- Por ende, es incorrecto interpretar que el acuerdo tomado por la Junta Directiva del Consejo Nacional de Producción, en la sesión Nº 1.357, artículo 6º, celebrada el día 7 de marzo de 1989, se aplicó retroactivamente en perjuicio de don E., pues éste no tiene más que la virtud de ratificar lo que el señor F.G., ya había expresado al demandante, quien al efectuar otras entregas lo hizo bajo su entera responsabilidad y con la plena conciencia de que el precio que se le pagaría sería menor al pactado al inicio de la contratación.- Obsérvese que el actor no niega y antes bien admite que se le hizo la notificación verbal, solo que por haber sido de esta forma él le niega eficacia, y en varios escritos, entre otros a folios 41, 57 y 61 ha "sostenido que el fondo de este proceso gira en torno a una cuestión de mero derecho; determinar la eficiencia o no de la informal noticia que se me dió en relación al precio del frijol".- No existe entonces el quebranto que reclama.-

   XIII.-

   El artículo 325 del Código de Procedimientos Civiles anterior, que corresponde hoy al artículo 330 del Código Procesal Civil vigente, faculta a los jueces para apreciar las pruebas en su conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica.- Tal valoración de los hechos puros y simples, ha de realizarse, a la luz de lo que aconseja la experiencia humana, la lógica y el buen entender.- En el caso en estudio, el señor S. alega la violación de dicha regla.- Sostiene que al tomar en cuenta el Tribunal Superior en su sentencia, las declaraciones testimoniales de J.F., R. G., M.C. y J.M.O., -que a su criterio de manera improcedente había admitido y evacuado el juzgado-, transgredió el principio del debido proceso e incurrió en error al concederles un valor probatorio que en realidad no tenían.- Para justificar su tesis el actor externa una serie de apreciaciones de carácter general.- Afirma que los testigos tergiversaron las circunstancias que se dieron cuando los funcionarios del C.N.P. le comunicaron la reducción en el precio de los frijoles, que son complacientes y que están directamente interesados en el resultado del juicio, por caberles responsabilidad por sus actos y ser funcionarios de la Institución demandada.- Aunque resalta que en esos testimonios se dan una serie de contradicciones, ni siquiera las señala en detalle como corresponde, contraviniendo el precepto contenido en el numeral 596, del citado Código, que obliga a quien acude a casación, a exponer con claridad y precisión en qué consiste la infracción, lo que convierte en inatendible el agravio planteado.- En ese sentido, pone de relieve lo atinente al testigo R.G., quien dice incurrió en contradicciones con lo declarado a folio 81 del expediente administrativo, pero igualmente omite precisar los aspectos sobre los que versa esa situación.- Cabe recordar que esas probanzas fueron traídas a los autos como prueba para mejor resolver, en virtud de una facultad que le es inherente al juzgador, como ya se dijo ampliamente al resolver el recurso por la forma, por lo que la Sala no puede aceptar la argumentación del actor, de que ésta es improcedente, pues en asuntos como el presente, conforme a la normativa señalada se autoriza ese género de pruebas.- Por otra parte, es ilógico y hasta contradictorio, que el señor S. venga a objetar la recepción y valoración de esas probanzas por motivos de fondo, cuando en el curso del proceso y aún en el primer reparo planteado por razones procesales, ha asumido vehementemente la posición de que el recibir los testimonios de esas personas era innecesario, al no existir disconformidad entre las partes, sobre el elenco de hechos de la demanda y los que contiene la contestación y que como era de esperar son los que acertadamente se tienen como demostrados en las sentencias del Juzgado y del Tribunal.-

   XIV.-

   Finalmente, reclama el recurrente que el Tribunal Superior concedió un mayor valor probatorio a las declaraciones testimoniales, que al documento en el que se hace constar el acuerdo Nº 28059, de la Junta Directiva del Consejo Nacional de Producción, tomado en la sesión Nº 1397, artículo 6º, celebrada el 7 de marzo de 1989, con el que se disminuyó el precio del frijol a partir del primero de ese mes y año.- Sabido es que en el recurso de casación en cuanto a la ley sustantiva o de fondo, la violación puede ser directa o indirecta.- Es directa cuando no existe error de carácter probatorio, los hechos están correctos, pero el Tribunal se equivoca en su calificación jurídica o interpreta mal la ley sustantiva.- Es indirecta cuando se produce a través de yerros cometidos al apreciar las pruebas, errores que pueden ser de hecho o de derecho.- El error de hecho se da cuando los Tribunales incurren en equivocaciones materiales al apreciar la prueba, como sería poner en boca de los declarantes afirmacionesquenohanexternado, o en undocumento cosas que no contiene.- El error de derecho consiste en otorgar a las pruebas un valor que no tienen, o en dejar de darles el valor que la ley les atribuye.- El recurrente acusa violación indirecta de ley, por error de derecho en la apreciación de la prueba.- Sin embargo, no obstante tratarse el documento en mención de una certificación de documento público, no indica como es debido las normas legales infringidas sobre el valor de los elementos probatorios apreciados erróneamente, presupuesto que es indispensable para que en este aspecto se pueda analizar su recurso (artículos 904, inciso c), y 910, del Código de Procedimientos Civiles anterior, 595, inciso 3º y 596 del Código Procesal Civil vigente).- En efecto, el actor no señala las normas que regulan la prueba testimonial y documental que presuntamente fueron infringidas, razón por la que ésta S. se encuentra inhibida para analizar el quebranto aludido, por ser manifiestamente informal el recurso en ese respecto.-

   XV.-

   En consecuencia, al no darse las violaciones acusadas, procede declarar sin lugar el recurso con las costas a cargo de la parte que lo promovió.-

   POR TANTO:

   Se declara sin lugar el recurso, con sus costas a cargo de la parte que lo estableció.-

   Edgar Cervantes Villalta

   Ricardo Zamora C. Hugo Picado Odio

   Rodrigo Montenegro T. Ricardo Zeledón Z.

   Francisco Bolaños Montero

   Secretario

   César./