Sentencia nº 00687 de Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, de 3 de Febrero de 1995

Exp. 1615-90 No 0687-95

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. S.J., a las diez horas veinticuatro minutos del tres de febrero de mil novecientos noventa y cinco.

Recurso de amparo de R.G.B., mayor, casado, abogado, vecino de S.J., con cédula 1-479-663, en su condición de Apoderado Especial Judicial de la Asociación de Concesionarios del Depósito Libre de Golfito, contra la Dirección General de Hacienda.

RESULTANDO

1. -) Indica el gestionante que la Dirección General de Hacienda en un aviso publicado en la gaceta número 84 del 4 de mayo de l990 señalaba lo siguiente:

   "De conformidad con el artículo 78 del decreto ejecutivo número 19526-H-MEC-P de 28 de febrero de l990, reformado por decreto ejecutivo número 19594-H del 17 de abril de l990, acuerda establecer las siguientes disposiciones generales, transitorias para el inicio de operaciones del Depósito Libre Comercial de Golfito:

1. -Toda persona que desee efectuar comprar en el depósito, debe portar la tarjeta de autorización de ingreso y presentarla junto con su cédula de identidad, extranjeros con su pasaporte, ambos al día y en perfecto estado de conservación.

2. -La autorización de ingreso y el ejercicio del derecho de compra son estrictamente personales.

3. -Cada persona podrá comprar por semestre el equivalente a US $400,00 en moneda nacional.

4. -Las facturas de compra y su copia deben conservarse y ser exhibidas a las autoridades fiscales, quienes en cualquier momento podrán requerirlas dentro y fuera del Depósito en los puestos de control.-

5. -Los interesados serán autorizados para realizar una sola visita durante el primer semestre de l990, por lo que la autorización de compra tendrá vigencia para esa única entrada de un día al depósito.

6. -Los concesionarios no podrán vender a cada comprador mercancías en cantidades o montos mayores a los señalados en la siguiente lista: ...."

   S.J., abril de l990.-Rodolfo P.N., Director General."

   Un segundo aviso, que resulta una ampliación del anterior, fue publicado en la Gaceta número 160 del 10 de setiembre de l990 y dice:

   1.-Prorróganse, hasta nuevo aviso, las disposiciones con límite de vigencia adoptadas en el acuerdo número 1 de los 20 días del mes de abril del año en curso, de esta Dirección General, publicado en la Gaceta no. 84 del 4 de mayo de l990.

   2.-Reitérese que los extranjeros, sean residentes, radicados temporales, turistas, diplomáticos, refugiados o personas que gocen de cualesquiera otras categorías migratorias, únicamente podrán registrarse para efectuar compras en el Depósito, con su pasaporte, el cual debe estar vigente y en perfecto estado de conservación.-

   3.-Las mencionadas disposiciones mantendrán vigencia hasta tanto se normaliza la operación del control central en el Depósito y así lo comunique, por acuerdo, la Dirección General de Hacienda.-

   4.-Rige a partir de su publicación.-

   S.J., setiembre de l990.-Alan S.S., Director.

   Que su representada oportunamente solicitó a la Administración Tributaria que dejara sin efecto las disposiciones antes consignadas y a la fecha de interposición del amparo -11 de octubre de l990- no habían recibido respuesta alguna. Señala que a su entender, dichos avisos lesionan la garantía prevista en los artículos 10 y 11 de la Constitución Política. En efecto, aún cuando el decreto número 19594-H del 17 de abril de l990 autoriza a la Dirección General para hacer cambios en la normativa relacionada con los compradores y los concesionarios del depósito, ello no puede interpretarse en el sentido de que esas modificaciones pueden hacer mediante un simple aviso publicado en el Diario Oficial. En nuestro ordenamiento jurídico la modificación realizada sólo podría hacerse por el procedimiento dispuesto en los artículos 120 a 125 de la Ley General de la Administración Pública, es decir; mediante acuerdos y no por un simple aviso como aconteció en el caso concreto. Por otra parte, el Decreto número 19526-H-MEC-P fue dictado por los ministerios de Hacienda, Economía, Comercio, Presidencia y Planificación; consiguientemente, no puede un aviso posterior dictado únicamente por el Ministerio de Hacienda modificar aquella normativa. De acuerdo con lo que establece el artículo 129 y 363 de la Ley General de la Administración Pública el decreto modificante requiere las mismas voluntades del modificado.

   Por otra parte, el artículo 28 del Reglamento al Depósito Libre de Golfito, Decreto número. |9526-H-MEC-P, de fecha 28 de febrero de l990, reformado a su vez por Decreto Ejecutivo N. 19594-H, de fecha 17 de abril de l990, establece lo siguiente:

   Artículo 28.- Los interesados podrán efectuar sus comprar hasta en un máximo de tres visitas, al Depósito, por semestre. Para tal efecto se entienden por semestres el período transcurrido entre el 1o de julio a las cero horas hasta el 31 de diciembre a las 24 horas. Cada visita constara de un máximo de seis días naturales desde el momento en que el interesado se registre en los puestos que se instalen con tal propósito. Entre una y otra visita de la misma persona, obligatoriamente deberá transcurrir un plazo de al menos treinta días naturales.

   El interesado podrá ejercer su derecho a efectuar compras de mercancías a partir de la fecha siguiente a la de su registro en respectivo puesto de control. Para registrarse en el puesto de control, el interesado debe obligatoriamente presentar su identificación y firmar los documentos que le señale el funcionario encargado.

   La disposición anterior se vio modificada por el inciso 5) del aviso publicado el 20 de abril de l990, inicialmente transcrito, lo que en su criterio lesiona el principio de jerarquía normativa contemplado en el numeral 6 de la Ley General de la Administración Pública. Además, la falta de instalación del sistema de cómputo ha impedido un registro oportuno de los compradores lo que lesiona la libertad de comercio. Nótese que los avisos que se cuestionan varían la forma del registro de compradores, el que ya se había establecido en el reglamento no. 19526-H-MEIC-P. Sin duda, la nueva exigencia al comprador para que se reporte la noche anterior, tomando en cuenta que no existe infraestructura hotelera adecuada en la zona, lesiona, sutilmente, la libertad de comercio en tanto desestimula la visita al depósito. Agrega el accionante que las autoridades de Hacienda no han atendido los acuerdos de la Comisión Técnica que previó la Ley de Creación del Depósito y cuyo accionar está previsto en el artículo 5 del reglamento a esa ley lo que evidencia que se arrogan facultades que la ley no les confieren. Concluye que la actuación de la Dirección de Hacienda al emitir la normativa cuestionada lesiona el principio de legalidad y de jerarquía normativa, consecuentemente solicita que la Sala deje sin efecto los avisos citados los que han venido a modificar el accionar del Depósito Libre de Golfito.

2. -) El Director General de Hacienda rindió el informe en los siguientes términos: El Depósito Libre Comercial de Golfito constituye un régimen tributario especial, de privilegio, que se fundamenta en la excención de tributos en beneficio de quienes vendan y compren dentro de sus instalaciones. Lógicamente ese beneficio no es irrestricto, sino que, está regulado y limitado por l ley, toda vez que se trata de una exención tributaria. El artículo 62 de Normas y Procedimientos Tributarios dispone lo que sigue:

   "Artículo 62.-Condiciones y requisitos exigidos. La ley que establezca exenciones debe especificar las condiciones y requisitos exigidos para su otorgamiento, los tributos que comprende, si es total o parcial y, en su caso, el plazo de su duración."

   Por su parte, la ley No. 7012 del 4 de noviembre de l985 crea una exención parcial al permitir la venta de mercancías nacionales y extranjeras, dentro del recinto del Depósito, libres de todo tributo (artículos 3,5, y 8), excepto del Impuesto el Depósito, creado por la misma ley (artículo 6 y 7). Asimismo, establece límites al ejercicio del derecho al precitado beneficio, a saber, entre otros: las compras de mercancías exentas parcialmente se deben efectuar dentro del recinto del Depósito (artículo 3), dichas mercancías estarán gravadas con un impuesto ad-valoren del 25%, que podrá ser incrementado o disminuido por el Poder Ejecutivo dentro de un rango de 25 puntos porcentuales (artículo 7, párrafo final), se faculta al Ministerio de Hacienda para establecer limitaciones cuantitativas en la comercialización de las mercancías (artículo. 7, párrafo final), Toda persona que se establezca como comerciante en el Depósito, "estará regida por lo dispuesto en esta ley y sus reglamentos; así como por las regulaciones que dicte el Ministerio de Hacienda..." (artículo 15), los compradores sólo pueden adquirir mercancías por un monto máximo equivalente a US$400.00 por semestre, excepto si son personas jurídicas que gocen de excención tributaria otorgada por ley especial o que destinen las mercancías adquiridas fuera del territorio nacional. (artículo 16,17, y 18), las mercancías adquiridas en el depósito no son susceptibles legalmente de ser comercializadas por sus adquirentes dentro del territorio de la República, los concesionarios no pueden legalmente obtener una utilidad bruta mayor al 40% del costo de las mercancías puestas en las bodegas del Depósito. De acuerdo con lo anterior es un error creer que el depósito opera con reglas amplias de una relación de libre comercio. Todo lo contrario es un régimen comercial estrictamente regulado por ley la que a su vez dispone que, el Ministerio de Hacienda podrá, en sede administrativa, agregar otras regulaciones (artículos 7, párrafo final; 15,2 en relación con el 4.5.6. y 11, entre otros; así como las disposiciones genéricas en cuanto a exenciones de la ley No. 3022 de 22 de agosto de l962 y sus reformas, Ley de Creación de la Dirección General de Hacienda tal y como corresponde en materia tributaria (exenciones de Tributos) en que la Administración Tributaria tiene esa facultad, de conformidad con el Código Tributario, artículos 2, inciso d), 9, párrafo segundo; y 105 párrafo segundo, cuyo texto señala expresamente que la Administración Tributaria "puede dictar normas generales para los efectos de la correcta aplicación de las leyes tributarias, dentro de los límites que fijen las disposiciones legales y reglamentarias pertinentes." (sic). Haciendo uso de las facultades expresamente previstas por el ordenamiento jurídico la administración dictó normas que el Reglamento al Depósito, a su vez, permite que se adopten por acuerdo del Director General de Hacienda (artículo 78). T. presente que el depósito es bicéfalo. El Instituto Costarricense de Turismo es el órgano administrativo competente para ejercer la administración del depósito. La Dirección General de Hacienda, por su parte, es la encargada del control fiscal, la autorización para trasladar al depósito las mercancías exentas, el control en la adquisición de las mercancías exentas parcialmente y la re

   caudación del impuesto único del depósito. Así se dispone en los artículos 22, párrafos segundo y tercero, 2,4,5,6,7,55 y siguientes de la ley n. 7012. Por otra parte, ante la imposibilidad de la Administración del depósito (I:C:T) de adquirir un equipo de cómputo con las dimensiones técnicas que se necesitaban el equipo fue adquirido por la Asociación de Concesionarios del Depósito (ACODELGO) y fue puesto al servicio de la Dirección General, mediante un contrato administrativo de uso de equipo que tiene fecha 22 de noviembre de l989. Debido a problemas propios de infraestructura algunos de los equipos se dañaron y esa situación se comunicó oportunamente a las autoridades del Instituto Costarricense de Turismo que es el llamado a ocuparse de todos los aspectos administrativos del depósito. La representada del recurrente conoce bien la situación que se presenta y sabe que lo acontecido no es atribuible, de manera alguna, al Ministerio de Hacienda. En lo atañe a la normativa cuestionada dice:

   El primer decreto ejecutivo dictado con ocasión del depósito libre de Golfito fue suscrito por tres ministros debido a que involucraba competencias de aquellas carteras y la reforma que se cuestiona en el amparo la suscrito sólo el Ministro de Hacienda con el Presidente de la república porque éste reformó sólo aspectos de competencia exclusiva de la cartera de Hacienda. En todo caso es intrascendente cuáles carteras suscriben la normativa en tanto la misma no omita consignar la del P. de la República, que se constituye así, en representante del Poder Ejecutivo. En este sentido véanse los artículos 21.2, 28.2 b) y 129 de la Ley General de la Administración Pública y 130 de la Constitución Política. Además, los decretos ejecutivos aludidos no son un acuerdo del Consejo de Gobierno, por ende, no hay razón para exigir la aplicación del artículo 363 de la Ley General de la Administración Pública. Ahora bien, el requisito de registrarse y comprar hasta el día siguiente no se estableció,como se sugiere en el amparo, por vez primera en las normas que se impugnan. El Decreto Ejecutivo número 19526-H-Mec-P, establecía que a partir del quinto mes de abierto el depósito (agosto) los compradores podrían ejercer su derecho de compra el día siguiente a la fecha de su registro. Consiguientemente, lo procedente sería impugnar aquel decreto y no los acuerdos que originan el amparo. Por otra parte, los registros que al efecto lleva esa entidad acreditan que las medidas no han tenido efecto alguno sobre el ingreso de compradores al depósito. Además, como correspondía los acuerdos indicados fueron previamente consultados con las fuerzas vivas de la comunidad de Golfito la que, desde luego, no tienen fuerza vinculante para la administración. En todo caso, debe tenerse presente que los acuerdos en cuestión no reforman o modifican ninguna otra disposición normativa antes bien reitera medidas previamente adoptadas. Alega que de la lectura del amparo se deduce que nos encontramos ante un caso especial previsto por el artículo 30 inciso a) de la Ley de la Jurisdicción Constitucional y que por todos los motivos expuestos solicita se declare sin lugar el recurso.

3. -) En los procedimientos se han observado las prescripciones de ley.

   R. elM.S.G.;y,

   CONSIDERANDO

   I-) Alega el recurrente como primer motivo de inconformidad que su representada oportunamente gestionó, ante las autoridades del Ministerio de Hacienda, la modificación de los avisos publicados en las Gacetas números 84 y 60 del 5 de mayo y 10 setiembre de l990 y que no han recibido respuesta administrativa lo que lesiona la disposición 27 constitucional. El Director General de Aduanas en su informe no se refiere, en forma expresa a este motivo. La Sala, de acuerdo con los elementos de convicción que corren agregados al amparo concluye que no es posible tener por acreditada la lesión constitucional antes indicada únicamente con fundamento en el dicho del recurrente. En efecto, con el amparo no se acompañan copias, con razón de recibido, que acrediten que el recurrente o su representada hicieron alguna gestión ante el Ministerio de Hacienda y que no recibieron, oportunamente, respuesta administrativa. Por lo anterior, este motivo del recurso debe ser desestimado.

   II-) En segundo término se alega que la autorización contenida en el decreto número 19594-H, del 17 de abril de l990, según la cual Dirección General puede regular aspectos relacionados con el accionar del Depósito Libre de Golfito no equivale a modificar, mediante un simple aviso publicado en el diario oficial, las disposiciones reglamentarias vigentes. La Sala advierte que las disposiciones que se cuestionan en el amparo obedecieron a la necesidad de organizar, en alguna medida, la visita de los compradores al Depósito Libre de Golfito el que, según ha quedado acreditado en el amparo, abrió sus puertas sin contar con una estructura administrativa y organizativa adecuada. Ahora bien, luego de confrontar los avisos cuestionados con el artículo 28 del reglamento vigente a esa fecha, la Sala concluye que efectivamente aquellas disposiciones excedieron lo indicado en el reglamento y hasta lo modificaron en todo lo atinente al número de visitas y al registro de las personas. Por otra parte, como contra la ley que creó el Depósito Libre de Golfito se presentaron dos acciones de inconstitucionalidad la Sala, en voto número 2209-91 de las 11:55 horas del 25 de octubre de l991 dispuso suspender este amparo hasta que las acciones tramitadas bajo expedientes números 475-90 y 646-90 fueran efectivamente resueltas, lo que al dictado de esta sentencia ya ocurrió.

   III-) Durante el plazo de la suspensión del amparo, los avisos indicados fueron dejados sin efecto por la administración y similares disposiciones fueron dictadas posteriormente en el Decreto número 21247-H-MEIC-P del 23 de abril de l992 (Gaceta 100) .Como estando en curso el amparo la administración dejó sin efecto aquellas disposiciones, tal y como lo pretendía el recurrente, de conformidad con lo establecido por el artículo 52 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional ha operado una satisfacción extraprocesal y el recurso debe declararse con lugar únicamente para efectos de indemnización y costas.

   POR TANTO

   Se declara con lugar el recurso, con base en lo dispuesto por el artículo 52 párrafo 1° de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, únicamente a los de condenar al Estado al pago de las costas, daños y perjuicios causados, que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo.

   Luis Paulino Mora M.

   Presidente.

   R.E. Piza E. Jorge E. Castro B.

   Luis Fernando Solano C. Eduardo Sancho G.

   Fernando Albertazzi H. Danilo Elizondo

   Fapomo*d7