Sentencia nº 01019 de Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, de 18 de Febrero de 1997

Sobre la admisibilidad de la acción: Considera esta Sala que la acción deducida, constituye un medio razonable para que la parte ampare el derecho o interés que considera lesionado en el asunto previo que le sirve de base. En consecuencia se admite.

Los accionantes impugnan los decretos ejecutivos números 8494-A del 28 de abril de 1978, 9388-A del 30 de noviembre de 1978 y 10142-A del 12 de junio de 1979, por considerarlos contrarios a los numerales 20, 33, 45, 46, 50, 56 y 74 de la Carta Magna y por lo tanto, violatorios de sus derechos fundamentales. El primero de los decretos, que es el que establece la Reserva Forestal Golfo Dulce, la delimita geográficamente y contempla además un articulado que a juicio de los accionantes es contrario a la Constitución Política; el segundo y tercer decreto, por su relación con el primero, ya que en estos últimos se reformó el artículo primero del Decreto 8494-A, excluyendo terrenos de la Reserva Forestal Golfo Dulce, con fundamento en estudios realizados por funcionarios de la Dirección General Forestal y del Instituto Tecnológico de Costa Rica, que demostraron que dentro de dicha Reserva quedaron comprendidos terrenos de aptitud agropecuaria que no deben estar afectados por el régimen forestal.

En realidad la normativa cuestionada que afecta a los accionantes es el Decreto Nº 8494-A antes citado, pues es en el mismo donde se desarrolla una serie de restricciones a propietarios o poseedores de terrenos que se encuentren dentro de la Reserva Forestal que en su artículo primero se delimita. Es por ello que las consideraciones que de seguido se harán se refieren a este Decreto, ya que los otros, si bien lo reforman, únicamente disminuyen la cabida de la Reserva, permaneciendo siempre los terrenos de los accionantes dentro del área afectada.

Acerca de la alegada violación al artículo 45 constitucional, estima esta Sala que lleva razón la Procuraduría General de la República, cuando afirma en su informe que en el caso que nos ocupa, es la Ley Forestal -y no los Decretos cuestionados- la que restringe, por razones de conveniencia pública, el derecho de propiedad, ya que el decreto número 8494-A no hace más que reiterar las limitaciones consagradas en esa normativa, de manera que lo que viene a hacer es delimitar áreas geográficas en las que se aplicarán las limitaciones previamente establecidas por la Ley, lo que implica que, el alegado desbordamiento de funciones que se achaca al Poder Ejecutivo deviene infundado, por tratarse de una reglamentación necesaria y legítima, para cumplir los fines de la Ley Forestal.

En efecto, tanto la Ley Forestal número 4465 de 25 de noviembre de 1969 reformada por ley número 6084 de 24 de agosto de 1977 y ley número 6442 de 22 de mayo de 1980 (que estaba vigente al momento de emitirse los decretos impugnados) como la que hoy rige -número 7575 del 13 de febrero de 1996- (que en adelante se denominarán únicamente como "ley 4465" y "ley 7575"), dan fundamento y sustento jurídico al decreto impugnado, por cuanto es en la misma Ley donde se designa a la Administración -en el primer caso con la denominación de "Dirección General Forestal" y en el segundo, específicamente al Ministerio del Ambiente y Energía-, como responsable de la realización de los objetivos fijados en ella. Así se aprecia en los artículos 7 y 10, y concretamente en el inciso e) de este último numeral de la ley 4465, el cual señala que le corresponderá a la Dirección General Forestal "Hacer los estudios necesarios y proponer la creación de las zonas protectoras y reservas forestales"; por lo que, en consonancia con lo anterior, en el artículo 71 se autoriza al Poder Ejecutivo, mediante decreto elaborado por la Dirección General Forestal, a determinar en cada caso, las áreas sometidas al Régimen Forestal. De igual forma, el artículo 2º de la ley 7575 -vigente- determina que:

"Se faculta al Poder Ejecutivo para que, por medio del Ministerio del Ambiente y Energía, en terrenos de dominio privado, establezca áreas silvestres protegidas, cualquiera que sea su categoría de manejo, en virtud de los recursos naturales existentes en el área que se desea proteger, los cuales quedan sometidos en forma obligatoria al régimen forestal".

Esta competencia asignada por la Ley Forestal a la Administración, para fijar las áreas afectadas al régimen forestal vía decreto, ampliando los límites de sus tierras conforme a su conveniencia, ya fue analizada por esta S. en sentencia número 7020-95, de las dieciocho horas del veintiuno de diciembre de mil novecientos noventa y cinco, en la cual se estableció, en referencia a la competencia de la Dirección General Forestal, que:

"...la competencia de esta institución únicamente se refiere a la determinación de las zonas geográficas que tienen aptitud forestal y la concesión de los permisos de utilización de las zonas protegidas -entre los que se incluyen los permisos de tala de árboles-, es decir, se trata de funciones que pretenden concretizar lo dispuesto en la ley impugnada, las cuales son propias de una entidad administrativa, por lo que resultan conformes con las competencias encomendadas al Poder Ejecutivo por la propia Constitución Política. Las competencias de la Dirección General Forestal impugnadas en ningún momento resultan delegación de funciones que correspondan a la competencia legislativa, por cuanto no se trata de la aprobación de normas con carácter de ley, sino de actos administrativos propios de la Administración Pública, para hacer efectivo el contenido de una legislación emitida, conforme se señaló, de acuerdo a la aprobación legislativa reforzada que exige en la materia la Constitución Política".

Definido que las limitaciones al derecho de propiedad impuestas en el número 8494-A provienen directamente de la Ley Forestal, procede ahora analizar el fundamento constitucional de esas limitaciones. Así, el artículo 45 de la Constitución Política determina que:

"La propiedad privada es inviolable; a nadie puede privarse de la suya si no es por interés público legalmente comprobado, previa indemnización conforme a la ley. En caso de guerra o conmoción interior, no es indispensable que la indemnización sea previa. Sin embargo, el pago correspondiente se hará a más tardar dos años después de concluido el estado de emergencia.

Por motivos de necesidad pública podrá la Asamblea Legislativa, mediante el voto de los dos tercios de la totalidad de sus miembros, imponer a la propiedad limitaciones de interés social."

No cabe duda que la Ley Forestal -tanto la 4465 como la 7575 que rige actualmente- imponen limitaciones a la propiedad privada; no obstante, las mismas resultan acordes con el marco constitucional por ser de interés social conservar la riqueza forestal con que cuenta el país, la que se pone en evidente riesgo de deterioro si se permite la explotación indiscriminada de ese recurso natural.

Al justificarse las limitaciones al derecho de propiedad que impone la Ley Forestal y que se reiteran en la normativa impugnada, debe tenerse en cuenta, ante todo, que el bien jurídico que se protege es el "recurso forestal" del país, término que significa "... la protección y preservación de la integridad del medio ambiente natural", de conformidad con lo dicho por esta S. en sentencia número 2233-93 de las nueve horas treinta y seis minutos del veintiocho de mayo de mil novecientos noventa y tres; así como que se trata de un bien jurídico tutelado incluso por legislación internacional, en las leyes especiales dictadas al efecto -tratados internacionales de la materia- como en los textos de las cartas políticas.

En este sentido, el artículo 50 de nuestra Constitución Política contiene como principio fundamental la protección del medio ambiente, dentro del cual el recurso forestal es elemento primordial. Textualmente el citado artículo constitucional reza así:

"El Estado procurará el mayor bienestar a todos los habitantes del país, organizando y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza.

Toda persona tiene derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Por ello, está legitimada para denunciar los actos que infrinjan ese derecho y para reclamar la reparación del daño causado.

El Estado garantizará, defenderá y preservará ese derecho. La ley determinará las responsabilidades y las sanciones correspondientes."

Asimismo, también en la ley 4465 como en la 7575 se determinan los objetivos proteccionistas de nuestra legislación en este campo -en consonancia con las normas y principios constitucionales según se observa en el artículo 1º de la ley 4465, en el cual se determina como función esencial del Estado "...velar por la protección, aprovechamiento, conservación y fomento de los recursos forestales del país, de acuerdo con el principio de uso múltiple de los recursos naturales renovables"; y, en el artículo 1° de la Ley Forestal número 7575, en relación con el 6 ibídem, de conformidad con los cuales:

"Artículo 1°.- La presente ley establece, como función esencial y prioridad del Estado, velar por la conservación, protección y administración de los bosques naturales y por la producción, el aprovechamiento, la industrialización y el fomento de los recursos forestales del país destinados a ese fin, de acuerdo con el principio de uso adecuado y sostenible de los recursos naturales renovables..."

"Artículo 6°.- Son competencias de la Administración Forestal del Estado las siguientes: a) Conservar los recursos forestales del país, tanto en terrenos del patrimonio natural del Estado como en áreas forestales privadas, de acuerdo con esta ley..."

En razón de lo anterior, es que el Estado se convierte en garante de la preservación de los recursos naturales, y por medio de las limitaciones que se imponen en ella, es que puede cumplir su obligación.

Por otra parte, las limitaciones a la propiedad que se imponen no resultan contrarias al principio de proporcionalidad y razonabilidad. En todo momento se respeta la propiedad privada, ya que aunque en la normativa impugnada se declaran inalienables los terrenos nacionales que se encuentran dentro de la delimitación que en ella se establece -Reserva Forestal Golfo Dulce-, tanto la ley 4465 -vigente al momento de emitirse el decreto cuestionado- como la 7575 -que rige actualmente- determinan que los terrenos sometidos obligatoriamente al régimen forestal se DEBEN adquirir mediante compra o expropiación (artículos 22 de la ley 4465 y 2º de la 7575), e incluso, la ley 7575 -artículo 2º- reconoce que ese sometimiento en primera instancia es voluntario -si así lo quiere el propietario- o bien comprados directamente cuando haya acuerdo de partes, y, en caso contrario, serán expropiados de acuerdo con el procedimiento establecido en la Ley de Expropiaciones, Nº 7495, del 3 de mayo de 1995 y sus reformas, dando cumplimiento con ello al mandato establecido en el artículo 45 constitucional. Por otra parte, en el caso de establecerse reservas forestales, zonas protectoras y refugios nacionales de vida silvestre, se da la opción de que el propietario conserve su tierra, ya que, siguiendo el plan de manejo puede continuar aprovechándola en términos económicos, es decir, las limitaciones impuestas no son de tal magnitud que le impidan explotar su propiedad, por lo que no hacen nugatorio su derecho.

En razón de que ha sido cuestionado mediante esta acción el decreto número 8494-A del 12-6-79, por contener limitaciones al derecho de propiedad que, como ya se ha expuesto, en realidad están determinados en la Ley Forestal -normativa que da fundamento y sustento jurídico a la normativa impugnado- en razón de que es en ella donde se designa a la Administración como responsable de la realización de los objetivos fijados en ella, a través de funciones propias de una entidad administrativa, consecuentemente resulta conforme con las competencias encomendadas al Poder Ejecutivo por la propia Constitución Política e imponen limitaciones al derecho de propiedad dentro del marco que la Carta Magna permite, lo procedente es declarar sin lugar esta acción en cuanto a este extremo.

Se alega también la violación a los artículos 20, 33, 46, 50, 56, y 74 constitucionales, que consagran -en su orden- la libertad individual de todas las personas en nuestro país; el principio de igualdad; la libertad de comercio, agricultura e industria; la obligación del Estado de procurar el mayor bienestar de todos los habitantes del país, ya que a ellos se les está afectando con las limitaciones a la propiedad que se les han impuesto, sin iniciarse un procedimiento de expropiación, que al compensarlos económicamente les permita organizarse e iniciar otra actividad productiva que les pueda dar bienestar económico y social; el derecho al trabajo, así como el principio constitucional de justicia social, ya que son humildes campesino a quienes se les despoja subrepticiamente de su propiedad sin indemnización alguna.

En criterio de los accionantes, se les coarta su libertad de escoger si se someten voluntariamente al régimen forestal o no, y por ello, se violenta el derecho fundamental que se protege en el artículo 20 supracitado; asimismo, que contrario a lo que ocurre con otros propietarios y poseedores, a quienes tienen tierras sometidas al régimen forestal -como en su caso- se les somete a un régimen distinto y discriminatorio, ya que a otros con características similares, pero ubicados en otras zonas, se les da un trato distinto y beneficioso, al poder dar en forma normal el destino económico y productivo del bien; y que también a ellos se les violenta la libertad de comercio, habida cuenta que en la realidad, la Administración no otorga permisos para la realización de diversas actividades que permitan la explotación del terreno o la realización del fin productivo del mismo.

No comparte esta Sala los criterios expuestos, pues esos derechos, como todos los que se protegen en nuestra Carta Magna, no pueden concebirse en forma absoluta, sino que deben armonizarse con los intereses tutelados por nuestro ordenamiento jurídico, en razón de los cuales se imponen determinadas limitaciones al ejercicio de otros derechos, también consagrados a nivel constitucional. Así, en aras de la protección del bien jurídico tutelado en el artículo 50 constitucional y desarrollado en la Ley Forestal, se imponen las limitaciones que aquí acusan los accionantes, pero que se reitera, son de interés social e impuestas por motivos de necesidad pública, sin que con ello se violente el artículo 20 constitucional, ya que el mismo se refiere a la libertad individual y no a la posibilidad de aprovechar o explotar los bienes propios en la forma en que se quiera; ni se les da trato distinto a otros propietarios y poseedores de tierras, pues como ya reiteradamente lo ha dicho esta Sala:

"El principio de igualdad, contenido en el Artículo 33 de la Constitución Política, no implica que en todos los casos, se deba dar un tratamiento igual prescindiendo de los posibles elementos diferenciadores de relevancia jurídica que pueda existir; o lo que es lo mismo, no toda desigualdad constituye necesariamente una discriminación. La igualdad, como lo ha dicho esta S., sólo es violada cuando la desigualdad está desprovista de una justificación objetiva y razonable. Pero además, la causa de justificación del acto considerado desigual, debe ser evaluada en relación con la finalidad y sus efectos, de tal forma que deba existir, necesariamente, una relación razonable de proporcionalidad entre los medios empleados y la finalidad propiamente dicha. Es decir, que la igualdad debe entenderse en función de las circunstancias que concurren en cada supuesto concreto en el que se invoca, de tal forma que la aplicación universal de la ley, no prohibe que se contemplen soluciones distintas ante situaciones distintas, con tratamiento diverso. Todo lo expresado quiere decir, que la igualdad ante la ley no puede implicar una igualdad material o igualdad económica real y efectiva". (Sentencias 1770-94 y 1045-94 entre otras).

Tampoco encuentra esta Sala que por el motivo señalado por los accionantes, el decreto cuestionado vulnere su libertad de comercio, agricultura e industria, acerca de la cual ya esta Sala se ha pronunciado de la siguiente forma:

"...la libertad de comercio que existe como garantía fundamental, es el derecho que tiene todo ciudadano para escoger, sin restricciones, la actividad comercial legalmente permitida que más convenga a sus intereses, de manera que, ya en ejercicio de una actividad, la persona debe someterse a las regulaciones que la ley establece". (Sentencia Nº 1091-94).

La Ley Forestal es clara al determinar que los terrenos sometidos obligatoriamente al régimen forestal, se adquirirán mediante compra o expropiación, e incluso la Ley vigente permite en primera instancia que se integren voluntariamente, en cuyo caso, se contempla una serie de incentivos para retribuir al propietario o poseedor, por los servicios ambientales generados al conservar su bosque, y de conformidad con algunos requisitos previamente definidos legalmente. En otras palabras, el afectado con las limitaciones que nos ocupan, si no desean someterse al régimen forestal, pueden negociar con el Estado la venta del terreno o bien someterse a las diligencias de expropiación, pudiendo en ambos casos continuar con la actividad productiva que han escogido, pero en otros terrenos que adquieran o que incluso ya posean en áreas no protegidas.

De igual forma, no se encuentra violación al derecho constitucional al trabajo, acerca del cual, la jurisprudencia de esta S. se ha referido de la siguiente forma:

"El artículo 56 de la Constitución contiene una doble declaración; una, la de que el trabajo es un derecho del individual y otra, la de que el Estado garantiza el derecho de libre elección del trabajo que en su conjunto constituyen a denominación "Libertad al Trabajo". Esa libertad significa que el individuo está facultado para escoger entre la multitud de ocupaciones lícitas la que más le convenga para la consecución de su bienestar y correlativamente, el Estado se compromete a no imponerle una determinada actividad y respetar sus esfera de selección" (Sentencia 0877-95, entre otras)

Al poder los accionantes vender sus terrenos al Estado -sea negociando directamente o a través de la expropiación-, quedan en la posibilidad de comprar otros terrenos y seguir ejerciendo el trabajo que han elegido, sin que la Administración le esté obstaculizando de forma alguna ese derecho, en consecuencia, tampoco es procedente este reclamo.

Ahora bien, si el problema de fondo es que la Administración no otorga los permisos que contempla la Ley, en forma no razonada y arbitraria, o no indemniza según corresponde legalmente por la vía de expropiación de los terrenos a sus legítimos propietarios o poseedores, tienen éstos abiertas las vías de impugnación en la vía administrativa o en la jurisdiccional correspondiente, incluso a través del recurso de amparo.

Es claro que si las limitaciones que impugnan los accionantes emanan realmente de una Ley, que a su vez desarrolla el artículo 50 constitucional, no se puede aceptar la tesis de que se violenta el citado numeral por incumplimiento del Estado de su obligación de procurar el mayor bienestar de todos los habitantes del país, pues es precisamente en aras de cumplir con ese deber que se imponen las restricciones que nos ocupan, dado que la preservación del medio ambiente natural redunda no sólo en beneficio de quienes habitamos este país, sino de toda la población mundial. Asimismo, no encuentra esta Sala que se violente el numeral 74 de la Constitución Política, toda vez que, contrario a los que señalan los accionantes, no se les despoja subrepticiamente de su propiedad sin indemnización alguna, pues como reiteradamente se ha señalado supra, la Ley Forestal (tanto la 4465 como la 7575) contempla la expropiación para los casos en que se deba someter terrenos obligatoriamente al régimen forestal.

Por tanto:

Se declara SIN LUGAR la acción.

Luis Paulino Mora M.

Presidente

R. E. Piza E. Luis Fernando Solano c.

Eduardo Sancho G. Carlos M. Arguedas R.

Ana Virginia Calzada M. Adrián Vargas B.