Sentencia nº 04681 de Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, de 14 de Agosto de 1997
| Ponente | Eduardo Sancho González |
| Fecha de Resolución | 14 de Agosto de 1997 |
| Emisor | Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia |
| Número de Referencia | 97-004197-0007-CO |
| Tipo | Sentencia de fondo |
| Clase de Asunto | Consulta legislativa |
Sentencia Relevante
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Fecha: 14/08/1997
Exp.4195-E-97
No 4681-97
SALA CONSTITUCIONAL DE
LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. S.J.,
a las catorce horas con cuarenta y dos minutos del catorce de agostode mil
novecientos noventa y siete.-
Consulta facultativa de constitucionalidad del proyecto de ley
"Reforma a la Ley
No.7012 del 27 de noviembre de 1985, Ley de Creación
del Depósito Comercial de Golfito", Expediente Legislativo 12.605, presentada por los diputados E.C.B., A.C. O., A.D.M., A.S.A., C. M.F.A., L.S.P., L. V.B., M.A.L., H.B.T., G.A.R. y R.M. MATA.
RESULTANDO
1().- La consulta ingresó a
la Secretaría de
la Sala Constitucional
el tres de julio de mil novecientos noventa y siete. El proyecto fue aprobado en primer debate por el Plenario Legislativo en la sesión legislativa No. 29 del treinta de junio de l997, durante el período de sesiones ordinarias.
2().- La Presidencia
de la Sala
mediante resolución de las
dieciséis horas ocho minutos del diecisiete de julio de l997, tuvo
por interpuesta la consulta formulada a partir del 14 del mismo mes de julio, fecha en que se recibió en la
Sala la copia certificada del expediente legislativo y por
turnado el asunto al Magistrado ponente.
3().- La presente consulta es evacuada dentro del término previsto
por el artículo 100 de la
Ley de Jurisdicción Constitucional.
R. elM.S.G.; y,
CONSIDERANDO
I- GENERALIDADES DE LA
CONSULTA: La consulta es facultativa de constitucionalidad y
analiza el Proyecto de Ley de "Reforma a la Ley No.7012 del 27 de
noviembre de 1985, Ley de Creación del Depósito Comercial de Golfito" contenido en el expediente Legislativo 12.605 y se refiere a tres aspectos concretos del proyecto de ley : a) la reforma del artículo 11 de la ley que creó el Depósito Libre Comercial de Golfito, b) la creación de la
Junta Administrativa Regional del Depósito Libre
Comercial de Golfito para el Desarrollo de la Zona Sur de
la Provincia de Puntarenas,
y c) introducir la disposición que concede la prórroga de las concesiones a los empresarios que trabajen en dicho Depósito.
II- FUNDAMENTACION DE LA
CONSULTA : Los Diputados consultantes se refieren a que los
tres aspectos señalados en el considerando anterior, podrían resultar violatorios de principios constitucionales, lo que fundamentan de la siguiente manera : a).- indican que el artículo 11 del proyecto de Ley, podría ser contrario a los principios constitucionales presupuestarios, según los cuales la Tesorería Nacional es el único
centro encargado de recibir dineros y pagar a nombre del Estado (artículo 185) y del principio que impide la existencia de impuestos con destino específico. De igual forma se podría violentar, además, el principio de autonomía de las Municipalidades. Señalan que con fundamento en el artículo 121 Constitucional, es el Parlamento el único órgano autorizado para aprobar el instrumento financiero conocido como Presupuesto Nacional, en el que se incorporan todos los ingresos y todos los gastos de la
Administración Pública. Además, el
artículo 176 refuerza la idea del presupuesto como un listado de todos los ingresos y todos los gastos de la Administración
Pública. Los consultantes estiman que el
artículo 11 del texto sometido a consulta, podría violentar los principios constitucionales garantizados en los numerales expuestos, dado que el hecho de que los ingresos por concepto del impuesto establecido para las mercaderías que se venden en el Depósito Libre Comercial de Golfito, sea administrado y distribuido por la Junta Administrativa
del Depósito, sin el correspondiente trámite a través de la Tesorería Nacional
y de inclusión en el Presupuesto Nacional, lo que puede ser interpretado como una violación a los artículos constitucionales citados; este argumento lo sustentan en la sentencia de esta Sala número 6240-93. C. también los consultantes la sentencia número 5399-95, e indican que ese precedente se refiere a la creación de unos fondos rotatorios de Adaptación Social y del Almacén Nacional Escolar, para la atención de las necesidades de materiales para la Dirección de
Adaptación Social y para el funcionamiento del Almacén Escolar, que se manejarían a través de cuentas corrientes en los bancos nacionales. Manifiestan que las resoluciones de esta Sala que fueron transcritas por ellos, son de especial importancia en el análisis del proyecto de Ley consultado, dado que se llega a las siguientes tres conclusiones : 1.- son inconstitucionales los impuestos con destino específico, 2.- la Tesorería Nacional es la única
autorizada para recolectar y girar los recursos que ingresen a las arcas del Estado, como es el supuesto de los impuestos y 3.- no es posible que un órgano desconcentrado pueda convertirse en recolector de ingresos y distribuidor de ellos. Indican que estas conclusiones revisten mayor sentido cuando se analizan las normas legales propias de la materia presupuestaria en Costa Rica y así lo confirman los artículos 51 y 52 de la Ley de Administración
Financiera de la
República, en el sentido de que solo se pueden crear
impuestos con destino específico si existe autorización expresa de la
Constitución Política. Indican un último
artículo constitucional de interés, el 170 que dispone que las corporaciones municipales son autónomas, de lo que se desprende que resulta obvio que el artículo 11 del proyecto de ley en consulta quebranta también este principio constitucional, conclusión a la que puede llegarse si tomamos en consideración que aunque la norma no indica expresamente que son las municipalidades las beneficiarias directas del impuesto, resulta razonable suponerlo así, en virtud de que es a esas corporaciones a las que les corresponde la administración de los intereses locales y servicios de cada Cantón y el hecho de que se les indique expresamente los programas a que deben destinar los recursos provenientes del impuesto, lesiona gravemente la autonomía política y administrativa garantizada en el texto constitucional citado. b ).- En relación con la creación de la Junta Administrativa
del Depósito, señalan los consultantes que esa Junta es creada como un órgano con desconcentración de grado máximo, con personalidad jurídica instrumental y adscrita al Ministerio de Planificación y Política Económica. Dicen que según la Ley General
de Administración Pública, la desconcentración máxima se da cuando el superior del órgano desconcentrado no puede avocar competencias del inferior, ni tampoco revisar o sustituir la conducta del inferior, de oficio o a instancia de parte. Finalmente, que se requiere también que el inferior esté sustraído además, a órdenes, instrucciones o circulares del superior. Según la reforma planteada, la
Junta recibirá los ingresos que genere el impuesto que
se establece, deberá firmar un convenio con el Ministerio de Hacienda para coordinar las funciones tributarias y aduaneras correspondientes a las actividades a desarrollar en el Depósito, podrá negociar con el Ministerio de Hacienda las sumas a pagarse a éste por concepto de costo de las tareas realizadas, pudiendo incluso llevar el diferendo a la Contraloría General
de la República
para la fijación del canon correspondiente, administrará el giro comercial del depósito, promoverá el desarrollo socioeconómico integral de la zona sur del país y finalmente recibirá del Instituto Costarricense de Turismo, bienes tanto muebles como inmuebles, en los que se encuentre ubicado el Depósito y zonas aledañas. Señalan que dichas funciones parecen sobrepasar el accionar de un órgano desconcentrado y más bien se acercan a las propias de una institución autónoma, a pesar de que lo que se le confiere es una personalidad jurídica instrumental, de manera que se estaría violentando el inciso 3) del numeral 189 constitucional, que obliga a la Asamblea Legislativa
a aprobar la creación de instituciones autónomas por votaciones de no menos de dos tercios del total de sus miembros, y que en el caso concreto el P. de la Asamblea
en ningún momento anunció que el proyecto requiriese de una votación afirmativa mayor de treinta y ocho votos, por tratarse de la creación de una institución autónoma. c).- manifiestan que con relación con la posible violación del principio constitucional que indica que las contrataciones que realice el Estado se harán mediante el procedimiento de licitación, consideran que con la aprobación del proyecto de marras, específicamente en cuanto al artículo que se adiciona con el número 14 bis, podría estarse irrespetando la disposición del artículo 182, por cuanto las concesiones formalizadas con los empresarios que desarrollen sus actividades en el Depósito de Golfito, podrían prorrogarse por períodos adicionales de diez años, estableciéndose como único requisito la negociación de las nuevas condiciones en cuanto al monto del alquiler, disposición que lo hace es dar perpetuidad a relaciones de particulares con un ente estatal, burlando la obligación constitucional de recurrir a procedimientos que aseguren la selección de los mejores contratantes para el Estado, y que garanticen la más amplia y equitativa participación de los interesados, por lo que también se podría violentar el principio de igualdad.
III- TEXTO DE LAS NORMAS CONSULTADAS: Para mejor comprensión de los
alegatos de los Diputados consultantes, se impone transcribir textualmente las normas que consultan y que según sus manifestaciones, podrían ser inconstitucionales. Se refieren a los artículos 6, 10, 11 y 14 bis del proyecto de Ley, que según lo indican en su escrito, señalan lo siguiente :
"Artículo 6.- ...Este impuesto será recaudado por medio
del Banco Central de Costa Rica o sus cajas auxiliares, al momento de tramitarse la póliza de importación en la Aduana: para el caso de los
productos nacionales en el momento de confeccionarse la factura correspondiente por el fabricante: y será girado directamente en favor de la Junta Administrativa
Regional del Depósito Libre Comercial de Golfito para el Desarrrollo de la Zona Sur de
la Provincia de P.
deduciendo las sumas que le correspondan por comisión bancaria. El Ministerio de Hacienda ejercerá las atribuciones de fiscalización y verificación, en materia tributaria y materia aduanera sobre el ingreso, permanencia y destino de las mercaderías. La Junta Administrativa
Regional del Depósito Libre Comercial de Golfito para el Desarrollo de la Zona Sur de
celebrará un convenio con el Ministro de Hacienda a fin de coordinar y facilitar esas funciones tributarias y aduaneras y para determinar las sumas anuales que transferirá para cubrir el costo de las tareas a cargo del Ministerio...La distribución de este impuesto, estará a cargo de la Junta Administrativa
de acuerdo con lo establecido en el artículo 11 de esta ley".
"Artículo 10.- Créase
la Junta Administrativa
Regional del Depósito Libre Comercial de Golfito para el Desarollo de la Zona Sur de
con sede en la zona sur de la
Provincia de Puntarenas, adscrita al Ministerio de
Planificación y Política Económica la cual ostentará desconcentración máxima con personalidad jurídica instrumental para la consecución de los fines establecidos en esta ley, a efecto de administrar el giro comercial del Depósito Libre Comercial de Golfito y promover el desarrollo socioeconómico integral de la zona sur.
Para la ejecución de las tareas propias de
se nombrará un Director Ejecutivo, así como el personal necesario, y los actuales servidores de las instituciones públicas involucradas en el funcionamiento del Depósito Libre Comercial de Golfito conservarán todos los derechos que hayan adquirido a la fecha conforme la legislación laboral".
"Artículo 11.- El 100% del monto generado por concepto del
impuesto establecido en el artículo 6 de esta ley, será administrado y distribuido por la Junta Administrativa
del Depósito Libre Comercial de Golfito para el desarrollo de la zona sur de la Provincia
de Puntarenas, los cuales serán distribuidos de la siguiente forma: no más de un ocho por ciento (8%) para sus gastos de operación y funcionamiento, un treinta por ciento (30%) al cantón de Golfito, un veinte por ciento (20%) al cantón de Osa, un veinte por ciento (20%) al cantón de Corredores, un once por ciento (11%) al cantón de Coto Brus, un once por ciento (11%) al cantón de Buenos Aires, para la ejecución de obras de infraestructura, programas de salud, educación y capacitación técnica de la zona sur de la Provincia de Puntarenas
(Golfito, Osa, Corredores, Coto Brus y Buenos Aires).
Dentro de la distribución a que se refiere el párrafo anterior
podrá destinar hasta un 10% de la recaudación para apoyar financieramente aquellos proyectos de interés social o económico, especialmente orientados a satisfacer necesidades de los grupos más vulnerables de la región, que se tramiten por medio de intermediarios financieros debidamente autorizados".
"Artículo 14 bis.- Todos aquellos concesionarios que cumplan
diez (10) años de operar en el Depósito Libre Comercial de Golfito conservarán sus derechos sobre la concesión otorgada y será prorrogable por períodos iguales, siempre y cuando el concesionario haya cumplido con las obligaciones establecidas en las leyes y reglamentos que rigen la operación del Depósito Libre Comercial de Golfito. Al cumplirse los diez (10) años citados, los concesionarios deberán negociar con la Junta Administrativa Regional del Depósito
Libre Comercial de Golfito para el Desarrrollo de la Zona Sur de
los términos que regirán para la prórroga de los contratos de arriendo de los locales a partir del onceavo año, definiendo los montos del alquiler mensual y se recurrirá al procedimiento de arbitraje que prefieran las partes".
Según los Diputados consultantes, del texto de estas cuatro normas
transcritas, resultan las violaciones de los principios que se enlistan en el considerando segundo.
IV- JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL CITADA EN
LA CONSULTA : para los
efectos de fundamentar esta consulta, los Diputados han citado dos resoluciones de esta Sala; la número 5399-95, resolvió en lo conducente:
"...En razón de que en el caso que ahora se consulta la
transferencia de fondos se hace a un ente privado para atender gastos del propio Estado, la hipótesis quizá es más grave que la que el tribunal examinó en la resolución últimamente citada. De cualquier modo, la Sala
estima que es inconstitucional (por vulnerar el artículo 185 transcrito) la transferencia de fondos que se autoriza para FUCE.
-
En relación con la disposición que autoriza la
transferencia de trescientos millones de colones para constituir el Fideicomiso de Desarrollo Rural Sostenible que ejecutará el Programa de Desarrollo Rural de la Presidencia
de la República,
opina este tribunal que es razonable entender que la norma no solo es una autorización para hacer ese egreso, sino también para la constitución del fideicomiso. Es decir, implícitamente la disposición impugnada autoriza la celebración de un negocio jurídico por el cual esos fondos presupuestados conformarían un patrimonio autónomo para propósitos concretos que no se especifican en el proyecto de ley que se consulta, de manera que la norma está regulando materia ajena a la ley de presupuesto. Por otra parte, al no precisarse en la disposición presupuestaria el destino específico de los fondos, la determinación de éste corresponderá en cada caso a una instancia administrativa, una vez efectuada la transferencia, excediéndose al disponerse así el ámbito reservado al presupuesto en los artículos 177 y siguientes de la
Constitución Política. La situación que
crea la disposición impugnada se asemeja a otra ya examinada por la Sala en la consulta No.
5698-94 resuelta con el No.7598-94
a las once horas dieciocho minutos del veintitrés
de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro. En ese caso se solicitó la opinión consultiva de la Sala en relación con
la creación, por medio de la ley de presupuesto, de rentas o fondos con destino específico que se manejarían por medio de cuentas corrientes en los bancos del Estado. En relación con ese extremo, se dijo:
"Sin perjuicio de lo que la
Sala ha expresado, es importante indicar que el principio de
caja única del Estado se encuentra regulado expresamente en el artículo 51 de la Ley
de la
Administración Financiera de
la República
que dispone que todos los ingresos o recursos públicos, constituirán un fondo indivisible con el que se cubrirán los gastos de la Administración Pública. El
artículo 52 de la citada Ley, por su parte, dispone que no se crearán rentas o fondos con destino especial, salvo los casos previstos en la
Constitución Política. Tanto el artículo
51 como el 52 corresponden al Capítulo IV, Del Presupuesto de Ingresos, del Título II, Del Presupuesto Nacional, de esa Ley. La fijación de un 6% de los gastos ordinarios calculados para el año económico, que será asignado al Poder Judicial, es el caso de renta o fondo con destino específico establecido en la Constitución. Fuera
de este caso y de ciertas especificaciones que la misma Constitución dispone en relación con las rentas que cubren las necesidades de la Caja Costarricense
de Seguro Social y el presupuesto del Tribunal Supremo de Elecciones, los demás casos de fondos o rentas con destinos específicos están expresamente prohibidos en el artículo 52 citado. El artículo 12, incisos 19 y 22 de las Normas de Ejecución del Presupuesto, autoriza a la Tesorería Nacional y al Poder Ejecutivo
para la creación de los fondos rotatorios de Adaptación Social y del Almacén Nacional Escolar; que cuentan con un destino específico, en el primer caso, la atención de los requerimientos de materiales, mercaderías y servicios indispensables para el funcionamiento de la
Dirección General de Adaptación Social y, en el
segundo caso, la compra de materiales y servicios generales que se utilizan para el funcionamiento del Almacén Escolar. Ambos fondos se manejarán por medio de cuentas corrientes especiales de bancos del Estado, contra las que pueden girar, las firmas conjuntas del Ministro de Justicia, o su designado, y el Contralor General de ese Ministerio y el Ministro de Educación Pública, o su designado, y el Director del Departamento Financiero, respectivamente. Con fundamento en la jurisprudencia citada, la creación de dichos fondos resulta contraria a la Constitución
Política, porque constituye una derogatoria
tácita, por medio de normas generales del presupuesto, de una norma vigente de ley común, sea el artículo 52 de la Ley de
la
Administración Financiera del Estado, que
prohíbe expresamente la creación de rentas o fondos con destino específico y porque lesiona lo dispuesto en el artículo 185 de la Constitución
Política, al permitir que funcionarios diferentes del
Tesorero Nacional, puedan girar los recursos que integran el fondo, a su entera conveniencia, viendo limitada su actuación únicamente por el destino que, en términos generales, fija la norma presupuestaría a esos recursos."
-
En lo que atañe a la partida de 50 millones de colones asignada a
la Asociación
de Desarrollo Socioeconómico del Cantón de Buenos Aires para la creación de un fideicomiso (incluida en el Título 130 Obras Específicas, Programa 922, código presupuestario 637-369-1-131-99-49) llevan razón los diputados al manifestar que en esa disposición no se especifica el destino concreto del gasto, ni se detallan los rubros que cubrirá la suma presupuestada. Se lesiona de nuevo la
Constitución (en su artículo 177 especialmente)
porque se crea un fondo cuya asignación a gastos específicos no lo autoriza en rigor la ley de presupuesto, como debe ser, sino que queda al arbitrio del destinatario de los recursos. A mayor abundamiento, téngase presente lo expuesto en el considerando anterior..." Manifiestan los consultantes, que la Sala
ha dicho en el voto 4606-94 que "...el principio establecido por el numeral 185 constitucional, según el cual la Tesorería Nacional
es el centro de operaciones de todas las oficinas de rentas nacionales y es el único que tiene la facultad legal para hacer los pagos en nombre del Estado y recibir las cantidades de dinero provenientes de rentas o que por cualquier otro motivo ingrese a las arcas nacionales. Desde este punto de vista, es el Tesorero Nacional el único que puede girar dineros, aún cuando la autorización para ello provenga de otros funcionarios..."
Por otra parte, la sentencia número 6240-93, dispuso en lo que
interesa :
"...Resaltan del Proyecto las atribuciones hacendarias que se asignan a
esa Dirección. En efecto, los artículos 3 y 9.ch) pretenden que la Dirección
funja como una tesorería revestida de un fuero especial frente a la Tesorería Nacional
recibiendo, presupuestando y girando fondos públicos, lo que se enfrenta abiertamente al "TITULO XIII" sobre la "HACIENDA PUBLICA" de la
Constitución, en concreto con los artículo 176,
180, y 185... Aunado a estos aspectos de captación y asignación de los renglones en los que se emplearán estos recursos públicos, los artículos 3 y 9.ch) del Proyecto permitiría a la Dirección
girar directamente los dineros captados en virtud de la actividad de explotación de los recursos naturales hidrocarburados, incurriendo en otra transgresión a la Constitución, en esta ocasión al
artículo 185 (...). Por ello es absolutamente inconstitucional autorizar a una Dirección que forma parte de una Cartera del Poder Ejecutivo, cuyo titular es un obligado colaborador del Presidente de la República y
no su par, para percibir, presupuestar y girar fondos públicos a su entera conveniencia; lo cual implica, además, otra violación constitucional la del texto y doctrina de los artículos 121 inciso 11), 176 y siguientes que regulan el Presupuesto Nacional y, por consiguiente la previsión, la autorización legislativa expresa, el manejo, la disposición y la liquidación de los fondos públicos, creándose en el Proyecto lo que el lenguaje popular ha bautizado con el nombre de "cajas chicas", al margen de las normas, la prudencia y el control en el manejo de la Hacienda Pública..."
Siendo esta la jurisprudencia citada,
la Sala procede, en los subsiguientes considerandos,
a confrontarla con los alegatos de la consulta.
-
OTRA JURISPRUDENCIA A TENER EN CUENTA : En su sentencia número
0319-95, de las catorce horas cuarenta y dos minutos del diecisiete de enero de mil novecientos noventa y cinco, resolviendo la acción de inconstitucionalidad incoada contra la creación y el establecimiento del Depósito Libre Comercial de Golfito, expresó esta Sala :
-
SOBRE EL FONDO : Como es un hecho público y notorio,
la Ley 7012 de 4 de noviembre de
1985, fue promulgada como un medio de solución parcial de la grave crisis económica y social generada por la deserción de las compañías que explotaban la producción de banano en el Pacífico Sur del país. Por el grado de desarrollo de las actividades de esas compañías y por la importancia económica que adquirió el cultivo del banano en esa región, la población no directamente empleada por dichas empresas desarrolló actividades económicas secundarias o periféricas a fin de suplir bienes y servicios a la actividad principal. De manera que de uno u otro modo, la actividad económica de la región tenía la producción y exportación de banano como principal elemento impulsor. El fenómeno tal vez podría denominarse como de "enclave económico," como lo define algún sector de la doctrina. Cuando esas compañías decidieron concluir sus actividades en nuestro país, produjeron un grave deterioro en la economía de la zona y forzaron a muchas personas a abandonar sus negocios y otras actividades privadas, organizadas a su alrededor. Ante la severa depresión que todo esto causó, el Gobierno propuso a la
Asamblea Legislativa el proyecto que dio lugar a
la Ley aquí impugnada,
como una de las soluciones concebidas para reactivar la producción en esa zona y permitirle, mediante un tratamiento diferenciado, alcanzar una estable y razonable igualdad con el resto del país.
-
El objeto de la Ley,
en síntesis es el de permitir el funcionamiento de un "Depósito Libre" o zona libre en la ciudad de Golfito, a fin de atraer compradores que contribuyan a levantar la economía de la zona. La ley también fomenta la construcción de hoteles y el establecimiento de negocios dedicados al comercio en general, todo bajo el incentivo de reducir los aranceles de importación de los productos que allí se usen o vendan. Conforme a la tesis de los accionantes, el Código Aduanero Uniforme Centroamericano, en su calidad de tratado internacional y como tal de rango superior a las leyes, según lo estipula el artículo 7 de la Constitución, prohíbe la
promulgación de leyes como la impugnada, puesto que su artículo 9( dice:
"El establecimiento y funcionamiento e Zonas Francas y puertos libres
estará sujeto a las disposiciones de un Convenio Centroamericano especial sobre la materia".
-
Estima la Sala
que la tesis debe desestimarse por las razones que se dirán. La cláusula 9a. del CAUCA que se invoca, lo que hace es remitir a otro tratado, que debería ser suscrito en el futuro, el desarrollo de la materia concerniente al funcionamiento de "zonas francas " o puertos libres" , de manera que la voluntad expresa de los Estados contratantes, no fue la de regular directamente la materia, no prohibir que lo haga cada Estado, sino sólo diferir en otro instrumento internacional, de igual rango que aquél, la regulación de este tipo de sistemas de libre tráfico de mercancías, en los que el importador, el industrial o el comprador, disfrutan de exenciones fiscales y otros estímulos a su inversión. Desde esta perspectiva, ante la ausencia de indicios que demuestren otra cosa, no puede inferirse del texto transcrito que la intención de las partes fuese la de dejar la materia ínterin sin regulación alguna prohibiendo la posibilidad de normar el funcionamiento de estos regímenes fiscales especiales por ley interna de cada Estado, ni que, por la sola ratificación del Convenio, quedaran derogados los regímenes internos de zonas francas o de puertos libres. Ninguna de las dos conclusiones sería válida, ni podría extraerse del texto del CAUCA, correctamente interpretado.
-
Por el contrario, el artículo 9( del tratado no se ocupó
del tema de los regímenes arancelarios de excepción, como los descritos, ni prohibió los que operaban al momento en los países signatarios, ni precluyó la posibilidad de constituir nuevos, sino que simplemente previó su homologación regional en un futuro "convenio Centroamericano especial sobre la materia". Por ello, la Ley # 7012 de 4 de noviembre
de 1985 no quebranta la jerarquía de los tratados como fuentes normativas, conforme al artículo 7( constitucional.
-
Como segundo tema, los accionantes consideran discriminatorio para los
comerciantes del resto del país, el hecho de que a los comerciantes del Depósito se les permita vender con precios más bajos al disminuir los aranceles de importación de las mercancías que allí se venden y permitirles un margen de utilidad mayor. Estima la Sala que no procede acoger
esta pretensión por las siguientes razones: el hecho de que el legislador haya creado un régimen fiscal especial para el funcionamiento del Depósito Libre de Golfito no constituye una limitación irrazonable o desproporcionada a la libertad de comercio, en tanto, como se expuso en puntos anteriores, la
Ley al tender a solucionar un grave problema
socio-económico producido por la retirada de las compañías que se dedicaban al cultivo del banano en la zona del Pacífico Sur del país, permitiendo la importación de mercancías bajo aranceles menores y su consiguiente venta a precios más bajos que en el resto del país, lo que hace es garantizar la operación de esa especial zona de exención fiscal con el fin de cumplir el propósito social descrito. Es decir, la operación del Depósito Libre no es un fin en sí mismo. No se pretende con esto crear adrede un régimen de privilegio en perjuicio de los demás comerciantes, discriminándolos por omisión, o como se denomina en doctrina, por discriminación negativa al otorgar un privilegio que se niega a los demás, sino que este régimen constituye un medio de solución de los problemas socioeconómicos de una zona deprimida para alcanzar la igualdad, no para perjudicarla.
-
Bajo este concepto, es posible dentro del Derecho de
la Constitución,
estimular el desarrollo de aquellas zonas del país que no hayan sido beneficiadas por otros medios como sería infraestructura, y la prestación de servicios básicos, el disfrute, en fin, de condiciones materiales de igualdad en relación con otras zonas, poblados o ciudades del país que gozan de un grado de desarrollo mayor, sobre todo por la tendencia a la concentración de las inversiones estatales y privadas en ciertas zonas, en detrimento de otras. Así analizado el caso, el estado está legitimado para fomentar el desarrollo de lugares alejados, en particulares circunstancias económico-sociales, como las de la zona sur-pacífica del país. Esto es lo que la doctrina ha denominado políticas de fomento de polos de desarrollo, en los cuales se incentiva la instalación de industrias y de empresas que logren compensar la desigualdad real de esas zonas. De manera que el propósito de tales programas o de legislación, como la aquí analizada, es el de, no sólo evitar la desigualdad individuo versus individuo, sino también la desigualdad entre diversos grupos humanos. Las disposiciones dispares de la Ley,
frente al régimen común, tal cual la disminución de aranceles de importación o de la admisión de márgenes de utilidad son medidas compensatorias que favorecen la desigualdad real, empleando como herramienta una desigualdad formal, en tanto no se alcance la primera. Gracias a que el trato preferencial para una zona deprimida no es fin sino el medio ideado por el legislador para ayudar a los habitantes de ésta, no se produce un quebranto a la Constitución, en materia de igualdad
jurídica y de libertad de comercio. Además, mientras los beneficios no sean de tal entidad como para convertirse en una competencia ruinosa para las empresas del resto del país; lo cual, obviamente, no ha ocurrido ni está ocurriendo en el caso de marras, en que durante el funcionamiento del Depósito Libre de Golfito no ha causado la ruina ni el cierre masivos de negocios que los impugnantes vaticinaron. Por otra parte, tómese en cuenta que la Ley
supone ciertas cargas para el comprador, como la obligación de hospedarse en la zona, el tener que desplazarse hasta el lugar, incurriendo en gastos de transporte, alimentación, de flete de las mercaderías adquiridas en el Depósito, etc. en los que no tendría que incurrir al comprar en cualquier otra parte del país.
-
Acusan también los accionantes la inconstitucionalidad de la
discriminación contenida en el artículo 14 de la Ley en contra de las personas
físicas o jurídicas no comerciantes y de los extranjeros. En cuanto a lo primero, estima la Sala
que no es cierto que la norma excluya a las personas físicas o jurídicas que no sean comerciantes. Por el contrario, la norma es clara en cuanto permite la libre participación de toda persona física y jurídica costarricense. Veamos el texto:
Artículo 14: Sólo podrán participar como comerciantes,
en el Depósito Libre Comercial, personas físicas o jurídicas costarricenses."
De ningún modo puede inferirse aquí que se haya limitado la
participación de los no comerciantes. Tan clara es la norma que no merece mayor discusión y por ello se desestima la acción en este extremo.
-
En cuanto a la exclusión que establece el artículo 14 de
la Ley # 7012 para participar
como comerciante en el Depósito, en contra de los extranjeros, estima la Sala que lesiona el
artículo 19 de la
Constitución, ya que éste declara que:
"Artículo 19.- Los extranjeros tiene los mismos deberes y
derechos individuales y sociales que los costarricenses, con las excepciones y limitaciones que esta Constitución y las leyes establecen"
y las limitaciones establecidas en los términos que determina la
norma constitucional se refieren principalmente a los derechos políticos, sin permitir el establecimiento de discriminaciones irrazonables, por ejemplo en materia de libertad de comercio, donde del artículo impugnado ni de la
Ley de Creación del Depósito se deduce la
razonabilidad de la medida, por lo que eliminar la posibilidad a los extranjeros para participar como comerciantes en el Depósito Libre Comercial de Golfito, es inconstitucional y así debe declararse".
En este mismo sentido se pronunció
la Sala al resolver el expediente número
0646-M-90, mediante sentencia número 0321-95, especialmente al señalar :
-
ii) Como segundo argumento de inconstitucionalidad, en cuanto a estas
mismas normas, expone la accionante que el artículo 7 de la Ley número 7012
contraría la
Carta Política, al delegar
la Asamblea Legislativa
en el Poder Ejecutivo la determinación de la tarifa del impuesto único ahí regulado, pues de conformidad con el artículo 121 inciso 13) constitucional, es potestad exclusiva de la Asamblea el
establecimiento de los impuestos. Asimismo, el artículo 5 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios desarrolla el principio de reserva legal en esta materia, en los siguientes términos:
En cuestiones tributarias solo la ley puede:
a) Crear, modificar o suprimir tributos; definir el hecho generador de la
relación tributaria; establecer las tarifas de los tributos y sus bases de cálculo; e indicar el sujeto pasivo;(...)
Del análisis de estos elementos en los numerales 6 y 7 de
la Ley número 7012, que
estatuyen lo referente al impuesto impugnado, es pues que se define de seguido la constitucionalidad del último de los artículos mencionados, constatando la efectiva regulación legal de tales elementos. Disponen los artículos que interesan:
"Artículo 6.- Se establece un único impuesto del
veinticinco por ciento (25%) sobre la venta de mercadería almacenada en las bodegas del depósito libre comercial de Golfito, cuya base imponible, en el caso de mercaderías importadas, estará representada por la suma del valor CIF "Depósito libre comercial de Golfito" de dicha mercadería, más el porcentaje de utilidad bruta máxima, que se fija en el artículo 9( de esta ley. Este impuesto lo recaudará el Ministerio de Hacienda, al tramitarse la póliza de importación en la aduana.
Las funciones de fiscalización y control de este tributo
estarán a cargo de la Dirección General de Hacienda o de la
dependencia de la administración tributaria, que dicha Dirección General designe."
"Artículo 7(.- Facúltase al Poder Ejecutivo para que, por
medio del Ministerio de Hacienda, incremente o disminuya la tarifa del impuesto establecido en el artículo anterior, dentro de un rango de veinticinco puntos porcentuales. Tales aumentos o disminuciones podrán ser de carácter general o sobre mercaderías específicas, en cuyo caso, en el respectivo decreto, se consignarán las partidas arancelarias afectadas.
Igualmente, el Ministerio de Hacienda podrá establecer limitaciones
cuantitativas para el almacenamiento y expendio de determinados artículos, cuando estime que su venta incide negativamente en el desarollo de las industrias nacionales, en la balanza de pagos o en las recaudaciones fiscales."
Principalmente en el artículo 6 es evidente que se encuentran
determinados: i) el hecho generador de la relación tributaria, sea la venta de mercadería almacenada en las bodegas del depósito libre comercial de Golfito; ii) la tarifa del tributo, consistente en un veinticinco por ciento (25%); iii) su base imponible, que en el caso de mercaderías importadas, estará representada por la suma del valor CIF "Depósito libre comercial de Golfito" de dicha mercadería, más el porcentaje de utilidad bruta máxima, que se fija en el artículo 9( de la misma Ley; y iv) el sujeto pasivo de la relación tributaria, se deduce del hecho generador y en general de los destinatarios de la Ley
de Creación del Depósito Libre de Golfito. Ahora bien, la queja de la accionante se centra en la potestad conferida al Ministerio de Hacienda en el artículo 7 cuestionado. Sobre el tema ha indicado la Corte Suprema de
Justicia, en ejercicio de su antigua función contralora de la constitucionalidad de las normas:
"Las alegaciones del recurrente, en este caso, se dirigen a demostrar
que la autorización de tarifas variables, aun dentro de ciertos límites, infringe el principio de legalidad en materia tributaria (...) No lo cree así esta Corte, y por lo contrario, considera que no hay delegación ni se infringe el principio de reserva legal cuando la Asamblea determina los
límites de la tarifa impositiva, pues lo que interesa es que la ley establezca las bases estructurales del impuesto y señale las pautas que debe seguir el Poder Ejecutivo.(...)
El artículo 11 de la Ley
de Reforma Tributaria, N( 4961 de 10 de marzo de 1972, señala un máximo del cincuenta por ciento sobre el valor imponible, de manera que el Poder Ejecutivo, al fijar el impuesto selectivo de consumo en las listas de mercaderías a que se refiere el artículo 4(, tiene que someterse forzosamente al límite establecido por el legislador, sin que la citada regla pueda estimarse inconstitucional por el solo hecho de autorizar una tarifa variable o de carácter elástico, pues en ello no hay delegación de la potestad tributaria que le compete a la Asamblea Legislativa
sino una mera consecuencia de la índole del impuesto, de la diversidad de mercaderías gravadas y de la serie de factores variables que obligan a modificar las tasas o a incluir nuevas mercaderías o sucedáneas de otras. (...) De modo que la propia Ley es la que establece la cuantía del gravamen, por el sistema de señalar un máximum, quedando a cargo del Poder Ejecutivo la facultad de fijar el impuesto en un porcentaje menor, no de una manera antojadiza o arbitraria, sino con miras a lograr que se cumplan los fines que la ley persigue." (Corte Plena, ses. ext. 21-11-73).
En consecuencia, no existe lesión del artículo 121 inciso 13)
constitucional, en primer término, por estar definidos legalmente los elementos esenciales del tributo, y en segundo, porque la variación permitida al Ejecutivo no es una delegación de la función legislativa, sino que en la misma ley se establecen los términos mediante los cuales puede el Ministerio de Hacienda hacer la modificación de la tarifa del impuesto, actividad que implica la observancia de criterios objetivos, que en este caso deben entenderse referidos a la última frase de la sentencia de la Corte, recién transcrita, que
señala que el ejercicio de esa facultad del poder Ejecutivo ha de ser "...con miras a lograr que se cumplan los fines que la ley persigue." Debe recordarse, entonces, lo ya dicho sobre la legitimidad de la adopción del régimen de zona franca para la región de Golfito. Es decir, que la facultad conferida al Ejecutivo en el artículo 7 de la Ley
número 7012, es constitucional, además, en el tanto el incremento o disminución que adopte, lo sea para mantener el fin que dio origen al establecimiento del Depósito Libre, señalado expresamente en el artículo primero de su Ley de Creación, que dice:
Con el objeto de estimular el progreso económico, de orientar
el desarrollo turístico hacia el interior del país y de favorecer aquellas zonas afectadas directamente por el retiro de la Compañía
Bananera de Costa Rica, se autoriza al Poder Ejecutivo para
que cree un depósito libre comercial en el área urbana de Golfito.
Lo anterior, tomando en consideración que
la Ley General de
Administración Pública -relacionada en este
punto con el artículo 49 de la
Constitución Política- al referirse en su
numeral 15 al control de la discrecionalidad de los actos que así le esté permitido a la Administración dictar, sujeta al Estado al
control jurisdiccional de tales actos. Por lo tanto, el Ejecutivo puede hacer las variaciones del monto que le ha autorizado la ley, pero siempre que ello sea respetando los límites legales y el fin que llevó a la instauración del régimen de depósito libre.
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b) La segunda norma, cuya constitucionalidad se cuestiona, es el
artículo 78 párrafo segundo de la Ley número 7138, por dos razones: i) la
primera es, según arguye la Cámara accionante, que el dicho
artículo es inconstitucional, porque el legislador delegó ilegítimamente su función en el Poder Ejecutivo, al permitirle hacer una diferenciación de las tarifas del impuesto único del veinticinco por ciento para equiparar las cargas tributarias de los bienes nacionales y los importados. A este punto, se aplica lo examinado en el considerando tercero de esta sentencia sobre la potestad de variación del impuesto único en veinticinco puntos porcentuales, sobre todo, teniendo en cuenta que la misma diferenciación entre productos nacionales e importados está prevista en el artículo 6 de la Ley número 7012, siendo
lo procedente declarar sin lugar la acción sobre el tema.
-
ii) La segunda razón por la que se acusa la inconstitucionalidad
del citado numeral es por regularse ilegítimamente materia tributaria en normas de presupuesto. El tema de la inconstitucionalidad de la técnica legislativa de regulación de materia ajena a la presupuestaría en las normas de ejecución del presupuesto ha constituido una línea jurisprudencial invariable de esta S., que entre otras, en la sentencia número 5411-94 de las dieciséis horas seis minutos del veinte de setiembre de mil novecientos noventa y cuatro, dispuso lo siguiente:
III.- B. SOBRE EL FONDO DE
LA ACCION:
La Sala se ha pronunciado reiterada y
consistentemente sobre la inconstitucionalidad de la inclusión de normas generales en leyes de presupuesto (ver entre otras, las sentencias #1466-90 de las 15:15 horas del 30 de octubre de 1990; #1262-90 de las 17 horas del 9 de octubre de 1990; 1336-90 de las 17 horas del 23 de octubre de 1990; 199-89 de las 17:30 horas del 18 de setiembre de 1989), por ser contrarias a los artículos 121 incisos 1) y 11), 124 y 178 de la Constitución
Política que prevén procedimientos diferentes
para la aprobación de la ley ordinaria y de aquella que versa sobre el presupuesto. Además, se produce la lesión a la Carta Política
por asimilar en un mismo procedimiento legislativo un acto administrativo de la Asamblea
-aprobación del presupuesto- y leyes en sentido material.
Asimismo, en cuanto al caso específico de la inclusión de
normas tributarias en el presupuesto, se indicó en la sentencia número 88-90 de las ocho horas cuarenta y cinco minutos del veinticuatro de enero de mil novecientos noventa:
"Que dicho artículo no se refiere a la materia de
ejecución presupuestaría, al pretender regular aspectos tributarios, como la supresión de beneficios e incentivos de este tipo a algunas actividades particulares. Tal situación es materia de legislación ordinaria, y no de ejecución presupuestaría. Lo anterior infringe los artículos constitucionales citados por el accionante, esto es, los incisos 1) y 11) del artículo 121. Además tal situación violenta el artículo 176 constitucional, que define claramente lo que es un presupuesto, y los procedimientos reglamentarios para la tramitación de leyes ordinarias, lo cual constituye el caso contenido en el artículo 73 c) de la Ley de
Jurisdicción Constitucional."(ver en el mismo
sentido, las sentencias número 1260-90 de las quince horas del nueve de octubre; 718-90 de las quince horas treinta minutos del veintiséis de junio; 568-90 de las diecisiete horas del veintitrés de mayo y 121-90 de las once horas del veintitrés de noviembre, todas de mil novecientos noventa).
La disposición impugnada, por su parte, dice:
"Facúltase al Ministerio de Hacienda para que efectúe una
diferenciación de las tarifas del impuesto único del Depósito Libre Comercial de Golfito, con el fin de tratar de equiparar las cargas tributarias de los bienes nacionales y de los importados que compitan en ese Depósito."...
Y también en la sentencia número 4063-96, de las doce horas
nueve minutos del nueve de agosto de mil novecientos noventa y seis, en la que se reiteran los conceptos de las dos sentencias que se citan en este considerando.
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ANALISIS DE LOS ARGUMENTOS DE
LA CONSULTA : como quedó consignado en los
dos primeros considerandos de esta sentencia, los argumentos de la consulta se limitan a tres : la creación de la Junta Administrativa,
sus funciones en la recaudación y administración de tributos con relación a las posibles interferencias de las competencias municipales y las prórrogas automáticas de las concesiones. En este mismo orden, la Sala
procede a enfrentar los argumentos a los principios constitucionales y a su propia jurisprudencia, para lo cual se parte del texto aprobado por la Asamblea Legislativa
en primer debate y cuyo informe de la Comisión Permanente
Especial de Redacción, consta a partir del folio 781 del expediente legislativo No. 12.605.
A.- Creación de
la Junta Administrativa Regional del Depósito
Libre Comercial de Golfito para el Desarrollo de la Zona Sur de
la Provincia de
P..-
El acto de creación de la
Junta -en el Artículo 10 del proyecto de ley-
establece que su sede es la "zona sur de Puntarenas", que es un órgano adscrito al Ministerio de Planificación y Política Económica, que goza de desconcentración máxima, que tiene personalidad jurídica instrumental para cumplir con sus fines, establece las normas esenciales de integración de la Junta, la que queda sujeta a
las reglas de nombramiento y operatividad que dicte el Poder Ejecutivo vía decreto y por último, se crea la figura del Director Ejecutivo como órgano ejecutivo de la Junta. Puede
advertirse que, aun cuando el proyecto llama al órgano que crea, "desconcentrado en el grado máximo con personalidad jurídica instrumental", desde el punto de vista del Derecho administrativo es posible argumentar en sentido contrario para afirmar que se trata, en realidad, de una institución autónoma; sin embargo, la Sala acepta como
constitucionalmente correcta la figura de la personería jurídica instrumental -órgano persona- y no hace cuestión sobre este aspecto de la consulta; es decir, se entiende que no se trata de atribuir una competencia en forma exclusiva a un órgano inferior con perjuicio de la competencia del órgano superior jerárquico -como lo ha definido la doctrina nacional- sino más bien, atribuir esa competencia -en este caso, la de administrador del Depósito Libre Comercial de Golfito y la genérica es la de ser el órgano encargado de promover el desarrollo socioeconómico integral de la zona sur- a una persona jurídica nueva que se crea, que estará, según se desprende de sus funciones y conformación jurídica, adscrita al Ministerio de Planificación y Política Económica. Consecuentemente y desde el punto de vista estrictamente formal, la creación de la Junta, tal y como aparece en
el contenido del artículo 10 del proyecto consultado, no resulta ser contraria al inciso 3) del artículo 189 constitucional.
B.- Funciones de la Junta.-Las funciones que el proyecto de ley le otorga a
la Junta, se extraen de la
lectura de los artículos 6, 9, 10, 11 y 23 y en síntesis, son las siguientes : 1) del artículo 6, recibir del Ministerio de Hacienda los impuestos sobre la venta de mercaderías que se recaudan en el Depósito Libre, para lo cual celebrará un convenio con ese Ministerio para facilitar y coordinar las funciones tributarias y aduaneras, y correspondiéndole, además, distribuir entre las Municipalidades indicadas en la norma, los dineros percibidos; 2) del artículo 9, dar al Ministerio de Economía y Comercio, su opinión en la fijación de los márgenes de utilidad bruta, opinión que no será vinculante; 3) del artículo 10, administrar el giro comercial del depósito libre y promover el desarrollo socioeconómico integral de la zona sur; 4) del artículo 11, destinar, según su decisión que será discrecional, hasta un diez por ciento de los ingresos percibidos por concepto del impuesto de ventas del depósito, para apoyar financieramente los proyectos de interés social o económico tramitados por intermediarios financieros autorizados, orientados a satisfacer necesidades de los grupos más vulnerables de la región; 5) del artículo 23, administrar -en sentido genérico- el depósito libre comercial de Golfito, rigiéndose por la
Ley de Contratación Administrativa,
Administración Pública y supletoriamente por el
Código de Comercio; además, queda sometida a los controles y a la fiscalización de la Contraloría General de
la República. De
este elenco de funciones le resulta claro a la Sala, una vez más, que cuando el proyecto
llama al órgano desconcentrado en el grado máximo con personalidad jurídica instrumental, en realidad se trata de un órgano persona, en el estricto sentido jurídico del concepto.
C.- La disposición de los recursos.- En el criterio de este Tribunal,
su jurisprudencia se ha pronunciado, con toda claridad, sobre la imposibilidad constitucional de crear rentas o fondos con destino específico, si esos fondos no son transferidos por la vía del presupuesto de la República,
por la lesión que causa, directamente, al régimen estructurado en la Carta
Política en el capítulo que se refiere a los
principios presupuestarios y en los términos de la sentencia No. 1716-90, al indicar textualmente :
"...Lo que no es posible desde el punto de vista Constitucional, es que
ingresos incorporados a no mediante Decreto, no tengan especificado en el Presupuesto, cuál será su destino, pues en esta materia existe una reserva absoluta. En efecto, los gastos y su destino deben quedar expresamente autorizados por la Asamblea Legislativa, según lo dispuesto
en el artículo 176, 178
a 180, en relación con el artículo 121,
inciso 11, todos de nuestra Constitución Política. De esta forma, si la Asamblea
Legislativa expresamente prevee, de qué forma
gastará o qué destino dará a los ingresos que se incorporen en el futuro mediato, no se estarán vulnerando sus potestades, pues no se estarán destinando a ningún fin no autorizado en el Presupuesto, únicamente, se fortalece el concepto de Caja Unica, para reforzar la financiación de los gastos ya autorizados. No obstante, si no se especifica en el Presupuesto qué destino se le dará a esos ingresos, la
Asamblea estaría otorgando una autorización en
blanco al Ejecutivo para gastar, la cual no es posible ni aún por delegación expresa, por ser contraria a los artículos 9, 121, inciso 11, 178, 180 párrafo final, y lógica del 125, todos de la
Constitución Política...son inconstitucionales
las normas... en la medida en que permitan al Ejecutivo burlar el control de la Asamblea en materia de
gastos, lo cual equivaldría en el fondo a autorizar al Poder Ejecutivo a dictar un presupuesto por aparte y sin control, haciendo innecesarias las reformas o modificaciones al Presupuesto Ordinario, o la emisión de presupuestos extraordinarios...Si no puede el Ejecutivo ni ejercer el derecho de veto en materia presupuestaría, mucho menos puede pretender ser el que dicte el Presupuesto, delegación que no puede hacerse en virtud de la Ley. La Asamblea
Legislativa, es entonces, la única que como se dijo puede mediante su aprobación o no, indicar el destino de los gastos, pues es la llamada a limitar la acción de los poderes públicos en el uso y disposición de los recursos del Estado...Normas...números 46, 48, -los cuales no serían inconstitucionales si el traspaso se realiza en una misma partida- y 49 son inconstitucionales, en la medida en que se estaría de una manera implícita, pero muy clara, autorizando al Ejecutivo a crear partidas, o a variar el destino de los gastos ya autorizados, burlándose con ello, el control constitucional de la Asamblea Legislativa
en esta materia. Únicamente en los casos citados y bajo las condiciones previstas en el párrafo final del artículo 180, ya citadas, puede el Ejecutivo variar el destino de una partida...Cabe advertir, en todo caso, que cuando validamente las normas consultadas u otras similares autorizan a Ministerios o Ministros para disponer de determinadas materias mediante decreto ejecutivo, esa autorización se debe entender otorgada al Poder Ejecutivo de conformidad con lo dispuesto en el artículo 140 Constitucional".
De la confrontación de esta jurisprudencia con el proyecto
consultado, la Sala
tiene por comprobado que sí es una violación constitucional, que el Banco Central de Costa Rica gire directamente los fondos recaudados a la Junta Administrativa
que se crea, que como ha quedado dicho, es un órgano adscrito al Ministerio de Planificación y Política Económica. Y sería inconstitucional, porque los fondos recaudados, necesariamente, deben ser incluidos dentro del Presupuesto de la República,
indicándose el origen de los ingresos y el destino del gasto. En otras palabras, la Sala
entiende que tal cual se ha aprobado en primer debate el proyecto, se estaría autorizando para manejar un tributo extrapresupuestariamente, creándose un fondo que el propio Poder Ejecutivo, por medio de la Junta indicada, podrá
administrar "discrecionalmente", según su fijación de las prioridades a satisfacer y es su criterio que es contrario a la Constitución
Política (específicamente, a las disposiciones
que regulan el presupuesto) la creación de un impuesto cuyo producto se gira directamente a un órgano desconcentrado, exonerándolo del régimen del presupuesto nacional. En consecuencia, estima la Sala que en lo que se refiere
a este tema, se violan los principios contenidos en los artículos constitucionales que integran el Capítulo del Presupuesto de la República.
-
DESTINO DE LOS RECURSOS : Es más que evidente que los fines que
persigue el proyecto de ley, es de dotar a las Municipalidades de la Zona Sur de
de recursos económicos para que puedan servir como recursos extraordinarios dedicados a la ejecución de obras de infraestructura, programas de salud, educación y capacitación técnica (párrafo primero del artículo 11 propuesto) y utilizando el diez por ciento que se reserva la Junta Administrativa, para respaldar
financieramente proyectos de interés social o económico, orientados a satisfacer necesidades de los grupos más vulnerables de la región. Así se infiere del estudio del acta de la sesión de la Asamblea
Legislativa que corresponde a la discusión y
aprobación del proyecto. Únicamente a manera de ejemplo, véanse algunas intervenciones de los Diputados de la Asamblea Legislativa.La Diputada
G.C. señaló : "Me
siento muy contenta al ver que poco a poco vamos sacando adelante esta importante reforma a la Ley
No. 7012, y digo importante reforma a
la Ley 7012 porque al fin
tendremos cinco cantones beneficiándose con recursos que debieron haber recibido hace mucho tiempo...sacaremos una ley que verdaderamente le dará recursos propios a esos cinco cantones...La Ley 7012 significa recursos
sanos, recursos propios para cinco cantones que están necesitándolos con urgencia, por cierto..."(folios 758 y 759 expediente legislativo); por su parte el Diputado M.A. indicó entre otros conceptos : "...La descentralización del Estado se está cumpliendo con este proyecto. La descentralización del estado, pienso yo, ya se comienza a dar, directamente..." (id. 769); el Diputado G.S. : "...también se estipularon una serie de normas que tienden a garantizar que el dinero recaudado, con motivo de toda la actividad del Depósito Libre de Golfito, vaya directamente a las Municipalidades, es decir, que no pase por la caja única del Ministerio de Hacienda (id. 771); y por último, la Diputada Gómez
Calderón : "...merece atención y en este caso conviene dotarle de recursos propios, de recursos sanos, que puedan ser manejados por cada uno de esos cantones, de acuerdo en la prioridades en la necesidades que ellos tengan..."(id. 777). Queda entonces claro, que el proyecto propone dotar a las Municipalidades de la zona sur de recursos provenientes del tributo especial sobre las ventas que se genere en el Depósito Libre de Golfito. Desde este punto de vista, resulta necesario advertir que ya la Sala en sentencia No. 4072-95
de las diez horas treinta y seis minutos del veintiuno de julio de mil novecientos noventa y cinco, considerando VII, al examinar la potestad impositiva municipal señaló :
"...Pero ello no quiere decir que el legislador no pueda dotar a las
Municipalidades de recursos extraordinarios mediante un impuesto general a distribuir, como en el caso del impuesto territorial, un impuesto regional, para un determinado número de gobiernos locales o un impuesto que grave determinadas actividades, como la exportación del banano, a distribuir entre los cantones productores. En estos casos la iniciativa de la formulación de la ley es la ordinaria, puesto que aquí no se trata de la autorización de un tributo municipal, sino la creación de uno de distinta naturaleza, pero que el o los destinatarios o beneficiarios, serán uno o varios gobiernos locales, como en el caso del impuesto que ha creado el artículo 36 del Código de Minería, o el impuesto sobre la venta de licores. En este caso el tributo será municipal por su destino, pero su origen es la ley común, por tratarse de recursos extraordinarios y beneficiosos para las comunidades..." (En el mismo sentido la sentencia 3930-95)
Es decir, que la Sala
no encuentra inconstitucionalidad alguna en que los tributos del proyecto de ley consultado, vayan directamente a los gobiernos locales para que sean administrados por éstos; en otras palabras, fijar el destino de los recursos en el ámbito municipal, girando las sumas a los Gobiernos Locales, no ofrece resistencia alguna con el régimen constitucional del país. Pero en cambio sí estima la Sala desajustado con
la Constitución
Política que el proyecto designe a un órgano
del Poder Ejecutivo -no municipal- encargado de administrar el sistema, aunque la integración de la
Junta aparentemente tome en cuenta a los gobiernos locales.
Si los fondos no son girados por el Estado directamente a las Municipalidades, encargadas de administrar los intereses y servicios locales de cada cantón (artículo 169 constitucional), sino que se envían a un órgano adscrito a un Ministerio de Gobierno, el criterio de la Sala es que se
afectarían los principios contenidos en los artículos 169 y 170 constitucionales.
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LAS ATRIBUCIONES MUNICIPALES.- El artículo 169 de
Política señala que la administración de
los intereses y servicios locales de cada cantón está a cargo del Gobierno Local. Es lógico entender -y así está estructurado el sistema costarricense- que puedan coexistir los intereses y servicios locales con los nacionales o estatales. Por ello lo importante, como lo resalta nuestra doctrina, es determinar, definir, lo que es local desde el punto de vista de la materia, puesto que el criterio de descentralización territorial no es posible aplicarlo, puesto que el territorio municipal (el cantón) es simultáneamente estatal. Parece ser, más bien, que "lo local" es un concepto jurídico indeterminado que se precisa al contacto con la realidad a la que va destinado y con vista de los hechos de cada caso, especialmente complejo en el evento en que es la propia Constitución Política la que utiliza ese concepto, por lo que se requiere de la precisión de la ley para definirlo, con el riesgo, desde luego, de que la norma jurídica pueda exceder los límites de razonabilidad y proporcionalidad al definir el contenido. Por ello se asegura que lo único que puede deslindar los campos, para saber qué es local y qué nacional o estatal, es la jurisprudencia, que es la llamada a construir un concepto menos impreciso. Dentro de este marco de referencias de lo local, estima la Sala que es posible, por ley
ordinaria señalar funciones municipales, o trasladar servicios usualmente locales o comunales a entes estatales, pero todo ello a reserva de que no se vacié de contenido el concepto mismo de Gobierno Local, es decir, que no se inutilice el gobierno de la comunidad haciéndolo prácticamente inservible. Y en el caso concreto, la Sala estima que lo aprobado
en el proyecto no refleja la intención del legislador, porque señala que es la Junta
la que va a decidir los proyectos que se realizarán con los fondos correspondientes, negándose así el principio inicial de que esos recursos fueran a manos municipales. Si es a la Junta a la que corresponde
invertir en obras de infraestructura, en programas de salud, de educación, y capacitación técnica para las comunidades de esos cantones y este órgano, está adscrito a un Ministerio de Gobierno, se estaría desplazando, sin ninguna limitación, el papel de las municipalidades para ser sustituidas por un órgano del Ejecutivo y entonces, el resultado no podría ser nunca el de la descentralización del país, sino el inverso, el de la concentración del poder en manos del Poder Ejecutivo. Adviértase que de la totalidad de los recursos recaudados, la
Junta se reserva un dieciocho por ciento, ocho por ciento
para sufragar los gastos administrativos de su operación y funcionamiento y diez por ciento para "apoyar financieramente proyectos de interés social y económicos". Y qué significa apoyar financieramente, indudablemente, de la letra del proyecto, es lo que a juicio de la Junta
pueda ser viable de ejecutar. En razón de ello estima la Sala que en el proyecto se
hace un desplazamiento sin límite de lo local, con lo que se estaría sustituyendo el poder del Gobierno Municipal, al menos en lo que atañe a estos recursos, con infracción directa de los principios y derechos establecidos en los artículos 169 y 170 constitucionales.
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REGIMEN DE LAS CONCESIONES : Por último, se alega también
que el artículo 14 bis del proyecto, podría ser inconstitucional por resultar contrario al artículo 182. La Sala estima que conceder por
medio de la Ley
ordinaria una prórroga indefinida en un contrato de concesión, no es constitucionalmente procedente. Tómese en cuenta la cita de la jurisprudencia en el considerando V de esta Sentencia, cuando la Sala resolvió la
acción que ipugnó el funcionamiento del Depósito Libre de Golfito. En sus considerandos VII y VIII se planteó la hipótesis de que el Estado pueda crear mecanismos de desarrollo de zonas o regiones deprimidas, lo que tiene un valor transitorio; es decir, una medida de este tipo, se entiende que sería discriminatoria y contraria al principio de igualdad, si funciona permanentemente, pero en cambio no lo es, si su existencia está vinculada con el grado de desarrollo que obtenga la zona o región. Por ello, y en el caso concreto, no se pueden dictar normas que consoliden derechos, ya no de explotación, sino de arrendamientos sin plazo, porque tal solución iría en contra de la sentencia antes mencionada. Pero además, porque la doctrina y jurisprudencia constitucional ha dicho que al señalar el artículo 182 constitucional que los contratos administrativos, en el sentido más amplio, deben hacerse por medio de licitación, ello conlleva que todos los principios del Derecho público sobre contratación estén implícitamente incluidos en esa norma, en la medida en que resulten razonables y proporcionados a los fines que se persiguen (sentencia No. 1206-96 de las nueve horas del quince de marzo de mil novecientos noventa y seis). Y si ello es así, la concesión que es un contrato típicamente temporal, requiere de una nítida definición de la validez en el tiempo, puesto que lo contrario equivale a la formación de una copropiedad con el Estado, que resulta contraria a los criterios de proporcionalidad y razonabilidad. Pero no toda prórroga en las concesiones sería contraria al artículo 182; solamente lo serían las que no tengan definido el término, que debe ser razonable, y el procedimiento a seguir para licitar los puestos al final de los períodos, concursos en los que, desde luego, podrían participar todos los interesados, libremente, incluyendo a los concesionarios originales.
-
CONCLUSION.- En consecuencia, la
Sala evacua la consulta en el sentido de que los
artículos 6, 10, 11 y 14 bis del proyecto de Ley de reformas a la Ley 7012 del 27 de noviembre
de 1985, son inconstitucionales por ser contrarios a los artículos 169, 170, 176 a
182 y 185 de la Constitución Política. Los
Magistrados Arguedas y V. concurren con el voto de mayoría, pero además dan razones adicionales.
POR TANTO
Se evacua la consulta en el sentido de que los artículos 6, 10, 11 y
14 bis del proyecto consultado, son contrarios a los artículos 169, 170, 176 a
182 y 185 de la Constitución Política.
Luis Paulino Mora M.
Presidente.
R. E. Piza E. Luis Fernando Solano C.
Eduardo Sancho G. Carlos M. Arguedas R.
Ana Virginia Calzada M. Adrían Vargas B.
