Sentencia nº 01822 de Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, de 13 de Marzo de 1998

Exp: 95-003050-0007-CO

Res: 1998-01822

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. S.J., a las diez horas con quince minutos del trece de marzo de mil novecientos noventa y ocho.-

Acción de inconstitucionalidad de la Municipalidad del cantón de Nandayure, representada por ORIAS CRUZ CONTRERAS, mayor, casado, oficinista, cédula 5-110-258, vecino de Nandayure, en su condición de EJECUTIVO DE LA MUNICIPALIDAD, personería que consta en sesión ordinaria del Concejo Municipal numero once, del día veintidós de junio de mil novecientos noventa y cuatro, publicado en la Gaceta número 151 del 10 de agosto de 1994, para que se declare que el Decreto Ejecutivo No. 23150-MIRENEM que crea el Refugio Nacional de Vida Silvestre Camaronal, viola los principios de Autonomía Municipal y del debido proceso. Interviene el Poder Ejecutivo, representado por el entonces Ministro de Recursos Naturales, Energía y Minas, R.C.S., vecino de San José, cédula 1-518-181 y la Procuraduría General de la República, representada por el entonces Procurador General A.V.B., vecino de San José, cédula 4-105-889.

Resultando:

1. - La accionante impugna de inconstitucionalidad el Decreto Ejecutivo número 23150-MIRENEM (creación del Refugio Nacional de Vida Silvestre Camaronal), que fue publicado en el diario oficial "La Gaceta" número ochenta y tres del dos de mayo de mil novecientos noventa y cuatro, por estimarlo contrario a los artículos 39, 169 y 170, de la Constitución Política. Por resolución de las trece horas quince minutos del veinticinco de setiembre de mil novecientos noventa y cinco, la Sala dispuso dar curso a la acción. Los argumentos de la accionante son los siguientes: a) dentro del territorio del Cantón Noveno, Nandayure, Provincia de Guanacaste, frente al Océano Pácifico, se localiza el sitio denominado "Playa Camaronal", que configura una porción del territorio nacional conocido como zona marítimo terrestre cuya administración, por disposición Constitucional y de la Ley de la Zona Marítimo Terrestre, está confiada a la Municipalidad de Nandayure. En el año 1993 la Municipalidad del Cantón dispuso, con miras a incluirlo en su plan regulador local, lotificar esa zona y darla en arriendo a los costarricenses interesados en tener acceso al mar. Sin tomar en cuenta los intereses locales, el Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas, promulgó el decreto No. 23150-MIRENEM, que declara esa zona refugio nacional de vida silvestre, que se publicó el 2 de mayo de 1994, en La gaceta número 83. Con esta medida se busca no sólo escamotear, en perjuicio de la autonomía municipal, el plan regulador que sobre la playa en cuestión ya había iniciado la Municipalidad de Nandayure, sino también, privatizar, en forma ilegal, un sector del territorio nacional que es patrimonio de todos los lugareños. El Ministerio de Recursos Naturales, Energía y M. dictó ese Decreto, sin tomar en cuenta que la Municipalidad hacía gestiones ante el Instituto Costarricense de Turismo, para obtener la declaratoria de interés turístico; además, el Ministerio no abrió un procedimiento administrativo, como corresponde en estos casos, para establecer si realmente había necesidad de declarar esa zona como refugio silvestre. Ante esta situación, el 22 de agosto de 1994 solicitaron al Ministro de Recursos Naturales, Energía y Minas, que procediera a dejar sin efecto el Decreto y en una carta fechada 2 de noviembre de 1994, la bióloga A.S.F., D. General a.i. de Vida Silvestre del Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas, informó que la petición de la Municipalidad no era jurídica ni biológicamente factible; pero para la comuna nandayureña los argumentos contenidos en el Decreto y los que se citaron en el oficio indicado, no son ciertos. Es criterio de la accionante que el Decreto impugnado lesiona los artículos 169 y 170 de la Constitución Política; el primero, en tanto consagra que "la administración de los intereses y servicios locales en cada Cantón estarán a cargo del Gobierno Municipal..."; y el segundo, por disponer que las "corporaciones municipales son autónomas"; consiguientemente, la actuación municipal, dentro de su territorio local, no puede verse afectada por la administrativa del Poder Ejecutivo. En efecto, el gobierno local, herencia española recogida en la Carta Fundamental, tiene a su cargo la solución de los problemas regionales, por ello, la administración central tiene como límite la autonomía que se ha conferido a la Municipalidad, para resolver sus problemas locales. De acuerdo con lo anterior, el Decreto Ejecutivo N° 23150-MIRENEM, al haberse dictado sin haber solicitado autorización municipal y sin habérsele conferido audiencia a ese gobierno local, lesiona la autonomía municipal, y el debido proceso legal, pues ese cuerpo normativo afectó directamente el plan de la municipalidad sobre la zona de Playa Camaronal que la Municipalidad, en ejercicio de sus competencias, había dispuesto fraccionar. El artículo 35 de la Ley Sobre la Zona Marítimo Terrestre dispone expresamente que "las municipalidades correspondientes mantendrán bajo su custodia y administración las áreas de la zona marítimo terrestre no reducidas a dominio privado mediante título legítimo. Deberán conservar la situación existente en la zona hasta tanto no se produzca la declaratoria de aptitud turística por parte del Instituto Costarricense de Turismo". Esa disposición legal establece, en forma clara, que la franja de la zona marítimo terrestre de Playa Camaronal, queda cobijada por la administración municipal y protegida por el principio de autonomía del régimen municipal.

2. - La petente aduce legitimación procesal para interponer esta acción en la consideración de que como gobierno local, representa los intereses del Cantón de Nandayure, interesado en la lotificación del terreno que el Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas, invadiendo competencias locales, declaró, mediante Decreto Ejecutivo, zona de protección.

3. - A.V.B., entonces Procurador General de la República, en su informe visible a folios 23 y siguientes contestó la audiencia conferida en los siguientes términos: 1.- inexistencia de violación al principio constitucional de debido proceso: Para la Procuraduría no existe lesión al principio del debido proceso estatuído en el artículo 39 de la Constitución Política, por cuanto éste únicamente está referido al derecho de defensa en procesos o procedimientos tendientes a la imposición de sanciones de carácter penal o administrativo, o bien a la supresión o limitación de derechos subjetivos o intereses legítimos, situación que no es la presente. En todo caso, la violación que se alega, que consiste en no conceder audiencia para dictar disposiciones de carácter general, de existir, por estar preceptuada en el artículo 361 de la Ley General de la Administración Pública es un asunto puramente de legalidad y no de constitucionalidad, pues no es la Constitución la que establece que el Poder Ejecutivo debe conferir audiencia a los interesados, antes de promulgar ese tipo de disposiciones de caracter general (ver entre otras, sentencia de esta Sala 459-91 de las quince horas diez minutos del 27 de febrero de 1991 y números 3550-92, 4702-93 y 3930-95). II. Zona marítimo terrestre y áreas protegidas: La zona marítimo terrestre goza en nuestro país de protección absoluta y ello fue así desde los primeros años de vida independiente (Ley N°. 162 de 28 de junio de 1828). Nuestros legisladores del siglo pasado ratificaron su calidad de ser un bien integrante del dominio público, y aunque hubiere sufrido una desafectación significativa en el ancho de su franja, por las Leyes números 19 de 12 de noviembre de 1942 y 201 de 26 de enero de 1943 (de mil seiscientos setenta y dos metros -concepto de milla marítima- a tan sólo doscientos), aún hoy sigue manteniendo su régimen de inalienabilidad, y así lo confirmó la Sala mediante voto N°. 447 de las 15 horas 30 minutos del 21 de febrero de 1991 que dispuso, en lo de interés, lo siguiente "...La Sala acoge la tesis de que en efecto, la zona marítimo terrestre es un bien de dominio público (...). En nuestro medio, con toda claridad desde el siglo pasado, se ha reconocido el carácter público de esa franja, que como una prolongación de la propiedad del Estado en la zona marina adyacente al territorio nacional, en la que se ejerce su soberanía". En la actual ley de la zona marítimo terrestre la dominicalidad se inserta expresamente en el artículo 1° de ese cuerpo normativo. Ahora bien, para la tutela y desarrollo de esta área demanial, la Ley N°. 6043 confiere a las Municipalidades de la jurisdicción respectiva usufructo y administración (artículo 3), en virtud de lo cual, artículo 40, serán las únicas entidades competentes para otorgar contratos de concesión en la zona restringida, (franja de ciento cincuenta metros contigua a la zona pública de libre tránsito), siempre y cuando se cumpla con cada uno de los requisitos legales y reglamentarios que al efecto se disponen. No obstante lo anterior, la Ley N°. 6043 fija una serie de excepciones a su aplicación, entre ellas, la contenida en el artículo 73 que dispone "la presente ley no se aplica a las zonas marítimo terrestres incluidas en los parques nacionales y reservas equivalentes, las que se regirán por su legislación respectiva.". El término "reservas equivalentes" fue esclarecido por la Procuraduría General de la República, mediante dictamen N°. C-174-87 de 8 de setiembre de 1987 que indicó "Si bien técnicamente se ha dado a la expresión "reservas equivalentes" connotaciones más restringidas, en nuestro ordenamiento jurídico, y, en concreto en la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, se ha utilizado un concepto jurídico que por sus características abarca las áreas silvestres protegidas, junto con los partes nacionales que conforman el Patrimonio Forestal del Estado; reservas biológicas, zonas protectoras, reservas forestales, y refugios nacionales de fauna silvestre, los cuales, con carácter inalienables e inembargables, están sometidos a planes específicos de manejo público que garanticen la adecuada protección, conservación y uso racional de los recursos, para un desarrollo sostenido.". Actualmente habría que añadir a las categorías mencionadas la de humedal (artículo 2 y 6 inciso h) contenido en la Ley de Conservación de Vida Silvestre, N°. 7317 de 30 de octubre de 1992). Por sus especiales características, éstas áreas protegidas deben ser manejadas con criterios técnicos apropiados y que se ajusten a los fines para los cuales cada una de ellas fue creada. La ley 6043, ha sustraído del régimen normal de aprovechamiento, la zona marítimo terrestre comprendida dentro de las áreas silvestres, a fin de que éstas sean preservadas, protegidas o desarrolladas con base en elementos científicos y por parte de organismos públicos con conocimiento suficiente en la materia, todo dentro de un marco adecuado de desarrollo sostenible. Así, la administración de la zona marítimo terrestre en las áreas silvestres normalmente concedida a las municipalidades, cede ante un interés público superior, y se le traslada al Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas, a través de las oficinas correspondientes (la Dirección General Forestal para las reservas forestales y zonas protectoras; el Servicio de Parques Nacionales para los parques nacionales y reservas biológicas, y la Dirección General de Vida Silvestre, para los refugios de vida silvestre y los humedales, lo que no implica, como asegura la promovente, una privatización de esa franja de terreno, en tanto la misma continúa siendo de dominio público, ahora integrada al Patrimonio Forestal del Estado. No lleva razón, entonces, la actora al indicar que el Decreto N°. 23150-MIRENEM de 7 de abril de 1994 viene a lesionar la autonomía municipal, ya que es la misma Ley N°. 6043, y no el Decreto, la que dispone el traslado de competencias y el consiguiente régimen de trato diferenciado. Por otra parte, la intención del legislador de someter a la zona marítimo terrestre a la administración de las Municipalidades, obedece, más a un criterio de oportunidad y conveniencia, propio de la discrecionalidad legislativa, que a un reconocimiento de un interés local involucrado, por lo que, como lo fueron estas corporaciones, también lo pudo haber sido otro organismo público el designado para administrarla, como el Instituto Costarricense de Turismo, por ejemplo, o el Instituto de Desarrollo Agrario, que administró ese sector del territorio desde la promulgación de la Ley de Tierras y Colonización. La designación de lasmunicipalidades como administradoras, evidencia la necesidad de un resguardo efectivo, y para ello qué mejor que las propias entidades con competencia territorial en los diferentes sectores de la zona marítimo terrestre, para actuar prontamente en su defensa y velar por su armónico desarrollo. En todo caso, la tutela de la zona marítimo terrestre, involucra intereses nacionales más que locales. Así, dentro de esta tesitura, no es posible hablar de autonomía municipal, en tanto se trata de intereses generales y nacionales, sobre los cuales el Estado sigue ostentando una primacía absoluta en su deber de defensa, y menos aún, cuando lo que ha existido es una mera delegación legislativa en las municipalidades para materializar esa función, que no ha escapado de la esfera estatal. Lo anterior, lo evidencia la misma ley que designa a las municipalidades como administradoras y les retira esa función cuando se trate de la zona marítimo terrestre incluída dentro de alguna área silvestre protegida. El legislador muestra así su preocupación por que estas zonas de vital importancia ecológica, sean tratadas de manera acorde con valoraciones técnico-ambientales y a través de una entidad especializada en el manejo integrado de recursos naturales. En todo caso, las municipalidades continúan poseyendo, en esas áreas protegidas, los deberes y atribuciones que el Código Municipal les confiere en el artículo 4, inciso 7, en punto al resguardo de los recursos naturales de todo orden en sus cantones, tal y como se desprende de la transcripción siguiente: "para proteger las fuentes hidrográficas, los bosques y la fauna silvestre", lo que hará, desde luego, coordinando con el despacho ministerial respectivo las acciones que correspondan, o instándole al debido cumplimiento de sus funciones. Tampoco pierden competencia las Municipalidades en lo que toca a otras atribuciones legales, como puede ser, por ejemplo, el otorgamiento de permisos de construcción, aún dentro de áreas protegidas, lo que en todo caso también debe contar con la autorización de la entidad administradora correspondiente". Conforme lo expuesto, el Decreto cuestionado no viola el principio de autonomía municipal consagrado en los artículos 169 y 170 de la Carta Magna, en tanto únicamente viene a delimitar una área geográfica, cuyo régimen de administración ya estaba establecido previamente en la propia Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre. N. 6043, artículo 73; la Ley Forestal, N°. 7174 de 28 de junio de 1990, artículo 35, inciso ch) y la Ley de Conservación de Vida Silvestre, N°. 7317, artículos 82 y siguientes, por lo que solicita se declare sin lugar la presente acción.

4. - Interviene, además, R.C.S., en su condición de Ministro de Recursos Naturales, Energía y Minas, quien indicó: es cierto que el Decreto Ejecutivo N°. 23150-MIRENEM creó el Refugio Nacional de Vida Silvestre Camaronal, con la finalidad de proteger un sitio de importancia para muchas especies de nuestra biodiversidad. El área declarada protegida comprende áreas de propiedad estatal y áreas de propiedad particular, por lo que se trata de un refugio de propiedad mixta. Comprende un área de bosque maduro, poco alterado, de unas 114 hectáreas en el que sobresalen especies grandes como níspero, pochote, zapotal, madrono, guácimo colorado, jobo y cenízaro, entre otros. Asimismo, existe grandes zonas de manglares en las bocas del Río Ora y dos esteros en donde desembocan quebradas intermitentes que son criadero de gran cantidad de invertebrados marinos. Además, según el informe técnico el área en cuestión, tiene las siguientes características: "...está compuesta por un bosque ubicado entre los acantilados y el camino que lleva a P.C., está en la parte más alta de la finca y la Playa Camaronal con los 200 metros de la Zona Marítimo Terrestre, desde los acantilados hasta la boca del Río Ora.

   El bosque está conformado por áreas reforestadas con teca y melina, tacotales de más de ocho años y la mayor parte de un bosque maduro poco alterado de fuertes pendientes en el que sobresalen árboles muy grandes de níspero, pochote, tapotel, madrono, guácimo, colorado, jobo y cenízaro. Grandes lianas conforman masas extensas de bejucos. Otras especies de árboles encontradas son huesillo (Allophyllus occidentalis), lagarto (Xarthoxillum sp), Laurel (Cordia Aliadora), guapinol, guatil o tapaculo, terciopelo, tecuico, espabel, malacahuite, nance, alcornoque, guanacaste, guaba, roble sabana, coyol, uvita, guácimo, ceibo, barrigón, papaturro, balsa, guarumo, hormigo.

   La zona marítimo terrestre, compuesta por la playa de arena fina, que va desde los acantilados, hasta la boca del Río Ora, en el recorrido encontramos rastros de quince arribos de tortuga lora y tres rastos de tortuga baula que ocurrieron en la madrugada, luego de la marea alta; lamentablemente todos los nidos habían sido depredados por dos hombres, dadas las huellas encontradas.

   Esta playa esta catalogada como de prioridad dos para la conservación, en un estudio que realizó la Escuela de Biología de la Universidad de Costa Rica , por su importancia en el arribo de la tortuga lora y baula.

   Existen dos pequeños esteros que desaguan a la playa, éstos esteros están rodeados principalmente de mangle botón, unos cuantos árboles de mangle piñuela, majagua, manglecillo, papaturro, caña brava, coyol, uvita, Ambos esteros están alimentados en la época lluviosa por corrientes de agua que descienden de las áreas. La avifauna observada en el área está compuesta de las siguientes especies: soterré (throglodytes sp), agüío,(Euphonia sp), tijo (Crotophaga sulsicrostris), pecho amarillo (Megarhynchus) pintangua, (Pintangus sulfuratus), tijereta (tyirannus forticatus), cotorra frentiblanca (Amazona albifrons), perico barbianaranjado (brotogeris jugularis), soterré (Camphilorhynchus rufirucha), zanate (Quiscalus mexicanus), tortilita (Columbina passerina), mosquerito (Contopus cinereus), (Actitis macularia), gran garza azulada (Ardea Herodias), (Ainohila rutifcauda). Los mamiferos reportados para la zona son: manigordo (Felis pardalis), caucel (Felis Weidii), mapache(Procyon lotor), pizote (Nassua narica), zorra gris(Urocyon lotor), mono congo (Alowatta palliata), mono carablanca (Cebus capuncinus).

   Se reportan dos especies de tortugas que desovan en Playa Camaronal: Lora y Baula".

   Como lo acredita el informe anterior, esa zona muestra una gran fragilidad que es necesario proteger. En este sentido la bióloga A.C. -encargada del programa de tortugas marinas de la Universidad de Costa Rica- en un informe técnico, en poder del Ministerio y a disposición de la Sala, señala que, en su criterio, esa playa podría ocupar el tercer lugar de anidación de la tortuga lora, después de ostional y nancite. Técnicamente se considera necesario, para asegurar la permanencia de la especie, brindar protección a esa playa y conservar condiciones que favorecen la anidación, para que las actividades permitidas en esa zona no pongan en peligro tan valioso recurso. En este sentido los especialistas han sugeridos como probables los siguientes usos -uso educativo, investigativo y ecoturístico de la playa-. Además, se debe tomar en cuenta que la presencia de fuentes de luz en la playa, o en áreas que sean visibles desde el mar, afectan negativamente el comportamiento de las tortugas, ya que las hembras adultas se asustan fácilmente y evitan salir donde hay luz. Los neonatos, por el contrario, necesitan dirigirse al mar y no a una fuente de luz que podría confudirlos de una manera trágica. Así, para evitar los efectos negativos de la luz, no se debe permitir la construcción de infraestructura en la franja de los primeros cien metros, que es en apariencia lo que pretende el gobierno local. Continúa diciendo el Ministro que de acuerdo con la Ley 7174 del 28 de junio de mil novecientos noventa ningún organismo podrá enajenar, expropiar, o dar en arriendo, terrenos rurales que sean de su propiedad o estén bajo su administración, sin previamente no han sido clasificados por la Dirección General Forestal. Si ésta considerare de aptitud forestal determinados terrenos, quedarán automáticamente incorporados al patrimonio forestal del Estado (art. 34). En todo caso, ninguna duda cabe al tenor de lo dispuesto por el artículo 4) inciso 7) del Código Municipal que las Municipalidades deben proteger los recursos naturales de todo orden, lo que por disposición de ley también compete a otras instituciones como el Ministerio de Recursos Naturales Energía y Minas, entre otros. En este mismo sentido se pronunció ya esta S. en el voto N°. 1763-94 de las 16:45 horas del 13 de abril de 1994. Agrega que para la emisión del Decreto se siguieron los procedimientos de ley y, además, la creación del refugio es a todas luces necesario para la protección y conservación de la flora y fauna silvestres, misión básica de ente rector de los recursos naturales. Continúa diciendo el Ministro que debe recordarse que la calidad ambiental es uno de los parámetros fundamentales para medir la calidad de vida del hombre, éste tiene derecho a hacer uso del ambiente para su propio desarrollo, pero también el deber de protegerlo y preservarlo para el uso de las generaciones presentes y futuras; y como es claro que, la Municipalidad de Nandayure, lo que pretende es lotificar el área en cuestión, dejando de lado la conservación de los recursos naturales de la zona, que también le compete, los argumentos de inconstitucionalidad que formula son inadmisibles y así solicita se declaren.

5. - Los edictos a que se refiere el párrafo segundo del artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional fueron publicados en los números 201,202,203 del Boletín Judicial, de los días 24,25, y 26 de octubre de 1995.

6. - Por existir en el expediente elementos suficientes para resolver el asunto, de conformidad con el numeral 9 de la Ley que rige esta jurisdicción, se prescinde de la vista prevista en los numerales 85 y 86 del mismo cuerpo normativo.

7. - En los procedimientos se han cumplido las prescripciones de ley.

   Redacta el magistrado S.G.; y,

   Considerando:

   I.-DE LA ADMISIBILIDAD DE LA ACCION: Regula el artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, los presupuestos que determinan la admisibilidad en las acciones de inconstitucionalidad, exigiendo la existencia de un asunto pendiente de resolver, en sede administrativa o judicial, salvo que los promoventes se hallen en alguno de los supuestos establecidos en los párrafos segundo y tercero de la citada norma; sea, que por la naturaleza de la norma no haya lesión individual y directa, que se ostente un interés difuso o que atañe a la colectividad en su conjunto, o que sea presentada por el Procurador General de la República, el Contralor General de la República, el F. General de la República o el Defensor de los Habitantes. En el caso que nos ocupa la Sala entiende que la municipalidad accionante, en tanto entidad territorial corporativa, es decir, de base asociativa, actúa en defensa de la colectividad local, y por ello encuentra legitimación en la doctrina del interés corporativo, ampliamente desarrollado por la jurisprudencia de esta Sala.

   2. En la presente acción se plantea, en resumen, que el Decreto número 23150-MIRENEM lesiona los numerales 39, 169 y 170 de la Constitución Política, pues con esa regulación se afecta directamente la autonomía municipal, en cuyo ejercicio esa comuna tenía dispuesto, lotificar, la zona declarada protegida por el Decreto. También se argumenta que se ha violentado el principio de legalidad, como garantía integrante del debido proceso, al haberse dictado ese cuerpo normativo, sin otorgar audiencia a la municipalidad, tal y como corresponde a su condición de gobierno local.

   3. En virtud de que el cuestionamiento que se hace en la presente acción está relacionado con el establecimiento de una zona de protección para la biodiversidad, es necesario, en primer término, estudiar este tema. La doctrina del Derecho Constitucional clasifica los derechos constitucionales, en razón de su aparición histórica, como derechos fundamentales de la primera, segunda y tercera generación. Los primeros son propios del constitucionalismo liberal. Se trata de derechos conferidos, por lo común, sólo a individuos e ideológicamente, esta categoría, responde al pensamiento en boga en los siglos XVIII y comienzos del XIX y destacan derechos como la propiedad, la seguridad, en general, derechos frente al Estado. Los que la doctrina considera derechos de la segunda generación, son los propios del constitucionalismo social, que podríamos ubicar ideológicamente en las corrientes del siglo XX. Son derechos concedidos principalmente a los trabajadores y gremios, la familia, es decir, a lo que se conoce también como la "cuestión social". Estos derechos se plantean frente al Estado y frente a otros sujetos. Finalmente, los derechos denominados de la tercera generación emergen del constitucionalismo después de la Segunda Guerra Mundial. Son derechos modernos, no muy bien delimitados, por sus características propias, sus titulares son los grupos, la sociedad toda, el típico caso de interés difuso. Hace parte de este grupo, a manera de ejemplo, la tutela del medio ambiente, la objección de conciencia, el derecho a la paz, la protección al consumidor, etc. La Sala desde su creación ha venido considerando que nuestra Constitución, de manera implícita en el numeral 50 de la Carta Política, tutela el ambiente, como derecho fundamental; sin embargo, a partir de la reforma introducida a ese numeral mediante ley número 7412 del 3 de junio de 1994, Publicado en La Gaceta N°. 111 del 10 de junio de 1994, se reguló, en forma expresa, el derecho de todos a disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, y por ello resulta de interés, recordar su contenido actual: Artículo 50: El Estado procurará el mayor bienestar a todos los habitantes del país, organizando y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza. Toda persona tiene derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Por ello, está legitimado para denunciar actos que infrinjan ese derecho y para reclamar la reparación del daño causado. El Estado garantizará, defenderá y preservará ese derecho. La ley determinará las responsabilidades y sanciones correspondientes."

      Así, la tutela de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado hace parte, sin duda, de los llamados derechos la tercera generación, y por tratarse de un interés difuso, "todos" están legitimados para buscar de los órganos públicos las medidas que, de alguna manera, contribuyan al establecimiento o reestablecimiento de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Es precisamente por la naturaleza de este derecho que algunos juristas sostienen, con razón para la Sala, que más que nacional este es un derecho de la Humanidad y así lo reflejan las múltiples convenciones que han suscrito los diversos países del Mundo, con la finalidad de proteger la biodiversidad. Este artículo 50 constitucional ha sido desarrollado por el legislador secundario en diversas leyes, entre las que conviene citar a manera de ejemplo, La ley de Creación del Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas, la Ley de la Zona Marítimo Terrestre, la Ley del Ambiente, la Ley Forestal, la Ley de la Fauna Silvestre, legislación en la que ha pretendido que, en los diversas ámbitos de aplicación de esos cuerpos normativos, se potencie y efectivice la tutela del ambiente; que es, sin duda alguna, interés nacional y de la humanidad y del que participa también, como lo indicaremos más adelante en detalle, el interés local.

   4. En relación con la autonomía municipal que se alega lesionada la Sala estima necesario, para una mejor comprensión del fallo, establecer los alcances del término "interés local", pues la autonomía municipal está referida a este tipo de intereses. El numeral 5 del Código Municipal expresa: "La competencia municipal, definida en el artículo anterior, no afecta las atribuciones conferidas a otras entidades de la Administración Pública..." . En torno a la autonomía municipal, como bien lo indica la gestionante, el numeral 170 de la Constitución Política establece que las corporaciones municipales son autónomas, concepto que es desarrollado por la legislación secundaria en el artículo 7 del Código Municipal que dice "en el ejercicio de sus atribuciones las municipalidades gozan de autonomía que les confiere la Constitución Política, con potestades de Gobierno y de Administración inherentes a la misma...". Desde el punto de vista doctrinario, esta autonomía debe ser entendida como la capacidad que tienen las Municipalidades de decidir libremente y bajo su propia responsabilidad, todo lo referente a la organización de determinada localidad. Así, algún sector de la doctrina también ha dicho que esa autonomía implica libre elección de sus propias autoridades; libre gestión en las materias de su competencia, la creación, recaudación de sus propios ingresos, y expecíficamente a todo lo relacionado con los aspectos, normativos, tributarios y administrativos, definiéndolos, en términos generales, como autonomía política, normativa, tributaria, y administrativa. La Sala tiene claro, y así lo ha sostenido en su abundamente jurisprudencia sobre el tema, que el artículo 170 de la Constitución Política y el numeral 7 del Código Municipal, que lo desarrolla, han conferido a las municipalidades la gestión y promoción de los intereses y servicios locales, bajo una clara situación de autonomía, que es, sin duda, libertad frente a la Administración centralizada para la adopción de las decisiones fundamentales del ente. Ahora bien, como ya se sugirió, y la Sala lo consignó expresamente en la sentencia número 6469-97 de las 16:21 horas del 8 de octubre de 1997, "...la descentralización territorial del régimen municipal, no implica una restricción o eliminación de las competencias asignadas constitucionalmente a otros órganos del Estado...de manera que existen intereses locales cuya custodia corresponde a las Municipalidades y junto a ellas, coexisten otros cuya protección constitucional y legal es atribuida a otros entes públicos, lo que ha sido objeto de un trato legislativo muy claro en el artículo 5 del Código Municipal, al indicar que la competencia municipal genérica no afecta las atribuciones conferidas a otras entidades de la administración pública, y esa afirmación debe entenderse, desde luego, como conclusión constitucionalmente posible, pero únicamente en tesis de principio. Y es así, porque al haber incluido el constituyente un concepto jurídico indeterminado en el artículo 169, al señalar que le corresponde a la Municipalidad de cada cantón, administrar los servicios e intereses "locales", se requiere para precisar este concepto, estar en contacto con la realidad a la que va destinado, de manera que la única forma de definir o de distinguir lo local de lo que no lo es, debe serlo o la propia ley o la interpretación jurisprudencial que de estos contenidos se haga.(...)O lo que es lo mismo, lo local tiene tal connotación que definir sus alcances por el legislador o el Juez, debe conducir al mantenimiento de la integridad de los intereses y servicios locales, de manera que ni siquiera podría el legislador dictar normativa, que tienda a desmembrar el Municipio (elemento territorial) si no lo hace por los procedimientos previamente establecidos en la Constitución Política (...).En otro giro, habrá cometidos que por su naturaleza son municipales y no pueden ser substraídos de lo local para convertirlos en servicios o intereses nacionales, porque hacerlo implicaría desarticular a la Municipalidad y por ello, no es posible de antemano dictar los límites infranqueables de lo local, sino que deberá ser examinado en cada caso concreto." En síntesis, es el legislador -que tiene como límite el respeto al marco esencial de las competencias municipales- y eventualmente el Juez, el que debe establecer, en cada caso, si estamos ante un interés local o nacional.

   5. la Sala estima que, como ya se adelantó, en el caso concreto nos encontramos ante un interés nacional del que participa el interés local. En efecto, mediante Ley N°. 7152 del cinco de junio de mil novecientos noventa el legislador creó el Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas, al que encomendó, por su especialidad técnica, y en su condición de rector del sector ambiental la labor de "Dictar, mediante decreto ejecutivo, normas y regulaciones, con carácter obligatorio, relativas al uso racional y a la protección de los recursos naturales, la energía y las minas" (artículo 2 inciso ch) de la Ley 7152). En la Ley Orgánica del Ambiente N°. 7554 del 6 de setiembre de 1995, se facultó al Poder Ejecutivo para que, por medio del Ministerio de Ambiente y Energía, proceda al establecimiento de áreas protegidas. En torno a la zona marítimo terrestre, que es el caso que se discute ahora, conviene recordar que, la Sala estableció en la sentencia número 447 de las 15 horas 30 minutos del 21 de febrero de 1991 lo siguiente: "La Sala acoge la tesis de que en efecto, la zona marítimo terrestre es un bien de dominio público..." y la ley sobre la zona marítimo terrestre así lo dispuso en el numeral 1. Ahora bien, sobre esta zona, la Ley 6043 del 2 de marzo de 1977 otorgó a las Municipalidades el usufructo y administración (artículo 3); sin embargo, como con acierto lo indica la Procuraduría en su informe, la misma Ley 6040 fijó una serie de excepciones a ese principio general, entre ellas, la contenida en el artículo 73 idem que dispone: "La presente ley no se aplica a la zona marítimo terrestre incluidas en los parques nacionales y reservas equivalentes, las cuales se regirán por la legislación respectiva", y para la Sala ello equivale a decir, por la fuerza propia del artículo 50 Constitucional y las leyes que se han citado, -cuya promulgación es incluso posterior a la Ley 6040 que si la

      zona en cuestión fue declarada por el Ministerio de Recursos Naturales Energía y Minas zona protegida, en el ejercicio de sus potestades legales y constitucionales, ese interés de protección cede, por peso propio, ante el de administración local que pretende un uso diferente que conlleva, en su esencia, desprotección a la biodiversidad. En este orden de ideas, la Sala entiende que por tratarse de la jurisdicción municipal y del poder local, la Municipalidad mantiene los deberes de conservación de la biodiversidad que el mismo Código Municipal, las leyes que se han citado, y el Decreto cuestionado le imponen; pero además, mantiene su condición de administradora de la zona, en los usos técnicamente recomedados, a manera de ejemplo, según el expediente: ecoturismo, investigación, etc, todo lo cual deberá hacer, desde luego, en coordinación con el ente rector de esta materia.

   6. Por otra parte, la comuna nandayureña considera que el Decreto número 23150-MIRENEM es, además, inconstitucional, por haberse dictado sin habérsele conferido audiencia, y la Sala estima que el argumento es inadmisible por lo siguiente: El Decreto es un acto de carácter general y externo, dictado el Poder Ejecutivo en el ejercicio de sus competencias constitucionales y para el ejercicio de la potestad normativa el constituyente no ha previsto la necesidad de otorgar la audiencia que se echa de menos, consiguientemente, el alegato de la accionante no es de relevancia constitucional y así se declara.

      Conclusión. Las disposiciones normativas que se dicten para la protección del ambiente son de interés nacional y en ellos participa el interés local y su marco normativo básico se encuentra en el numeral 50 constitucional. Por otra parte, el Decreto Ejecutivo N° 23150-MIRENEM es dictado por el Ejecutivo en el ejercicio de sus competencias constitucionales y para el ejercicio de esa potestad normativa, no ha previsto el constituyente la necesidad de otorgar la audiencia que se echa de menos. Consiguientemente, el alegato de la accionante no es de relevancia constitucional y así se declara.

      Por tanto:

      Se declara sin lugar la acción.

      Luis Paulino Mora M.

      Presidente

      R. E. Piza E.Luis Fernando Solano C.

      Eduardo Sancho G.Carlos M. Arguedas R.

      Ana Virginia Calzada M.José Luis Molina Q.