Sentencia nº 07783 de Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, de 1 de Septiembre de 2000

Exp: 99-004240-0007-CO

Res: 2000-07783

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. S.J., a las nueve horas con veintiuno minutos del primero de setiembre del dos mil.-

Acción de inconstitucionalidad promovida por M.E.V.R., cédula de identidad número 0-000-000F.V.G., cédula número 1-404-1228, en sus respectivas calidades de Presidente con facultades de Apoderado Generalísimo sin límite de suma de la empresa Publicidad Original Sociedad Anónima y Presidente con facultades de Apoderado Generalísimo sin límite de suma de la Asociación Cámara de Publicidad Exterior CAPEX; contra los artículos 96, 97, 100, 101, 104, 105 y 106 del Reglamento emitido por la Municipalidad de San José denominado: "Reglamento de Espacios Públicos, Vialidad y Transporte"; de dieciséis de diciembre de mil novecientos noventa y seis, publicado en el Alcance número 3 de La Gaceta número 18 del veintisiete de enero de mil novecientos noventa y siete. Intervinieron también en el proceso el Alcalde de la Municipalidad de San José y el Procurador General de la República, a quienes se les confirió audiencia, así como los representantes de la Asociación Cámara de Comercio de Costa Rica, la Corporación As de Oros S.A., Corporación Pipasa S.A., Restaurantes AS S.A., Neón Nieto S.A. e Industrias Panorama S.A., todos en calidad de coadyuvantes activos.

Resultando:

1. - Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala el quince de junio de mil novecientos noventa y nueve (folio 1), los accionantes solicitan que se declare la inconstitucionalidad de los artículos 96, 97, 100, 101, 104, 105 y 106 del "Reglamento de Espacios Públicos, Vialidad y Transporte", emitido por la Municipalidad de San José el dieciséis de diciembre de mil novecientos noventa y seis. Manifiestan que a pesar de que la actividad comercial y económica que genera el sector de la publicidad exterior es muy fuerte, la Municipalidad de San José, mediante el Plan Director del Cantón Central de San José, ha creado barreras arancelarias con las que pretende eliminar a todo un sector de la industria nacional. Indican que la Asociación Cámara de Publicidad Exterior CAPEX agrupa en su seno a un conjunto significativo de empresas de regular tamaño, cuya principal actividad es la producción, construcción, reconstrucción, instalación y exhibición de anuncios, rótulos y avisos comerciales y además incluye para el desarrollo de su función, la participación de propietarios de fundos o fincas que arriendan sus terrenos para la colocación de tales avisos, vallas o rótulos de publicidad exterior a cambio de una contraprestación de dinero. Señalan que la accionante Publicidad Original S.A. es miembro de CAPEX; posee entre otros un contrato de arrendamiento para instalación de rótulo con la empresa Banny S.A. sobre el inmueble que se ubica en avenida segunda, calle trece y quince. Informan que el rótulo en cuestión es propiedad única y exclusiva de la empresa CAPEX y no de la propietaria del inmueble. No obstante lo anterior, señalan que la Municipalidad de San José cometió el error de establecer un procedimiento administrativo en contra del señor P.S.S., propietario del inmueble donde se ubica el rótulo de marras. Alegan que la notificación de dicho acto señala que se da con fundamento en el Plan Director del Cantón Central de San José, Título VII, C.V.M. que a la luz del artículo 109 de dicha normativa, la Municipalidad de San José contraviene el artículo 34 del la Constitución Política, al aplicarlo retroactivamente. De igual forma, consideran que al no notificarse a su representada en su condición de propietaria de la estructura en cuestión, se contraviene lo dispuesto en los artículos 39 y 41 de la Constitución Política, así como en los numerales 11, 140, siguientes y concordantes de la Ley General de la Administración Pública. Señalan que la Municipalidad de San José previno a Publicidad Original S.A. del pago de sesenta y siete mil quinientos colones por concepto de licencia, a pesar de que anteriormente había sido realizado el pago de sesenta y ocho mil seiscientos cuarenta colones, lo cual considera es un ingreso ilícito por parte de dicha Municipalidad por el cobro de una doble tasa impositiva que contraviene lo dispuesto en el numeral 42 constitucional. Alega que por homologación se le concedió a Publicidad Original S.A. el plazo de cinco días para impugnar la notificación de marras, lo cual contraviene lo dispuesto en el artículo 96 del Plan Director impugnado, por cuanto el mismo otorga un plazo de treinta días hábiles. Consideran que la Municipalidad de San José pretende, a través del Plan Director del Cantón Central de San José, regular la red vial, contraviniendo las disposiciones de la Ley General de Caminos Públicos que concede dicha competencia al Ministerio de Obras Públicas y Transportes. Alegan que los artículos 100, 101, 104 y 105 del Plan Director de marras, contravienen la libertad de comercio, de expresión y el derecho de igualdad constitucional, por cuanto establecen imposiciones discriminatorias para sujetos en igualdad de condiciones; restringen la libertad de expresión y por ende, limitan la libertad de comercio de su representada. Manifiestan que el Plan Director de marras establece los mismos parámetros para los rótulos de funcionamiento y los de publicidad exterior en cuanto a limitaciones de tamaños, lo cual hace que en la práctica se prohiban rótulos publicitarios espectaculares. Asimismo, señalan que dicho Plan establece multas más altas para rótulos luminosos, lo cual contraría el Principio de Igualdad. Establecen que con el artículo 97 impugnado, la Municipalidad de San José pretende definir la tasa impositiva por el texto del rótulo, cercenando de esta forma el derecho a la libertad de expresión. Estiman asimismo que con el artículo 100 impugnado la Municipalidad de San José se arroga el derecho de favorecer los rótulos de funcionamiento, al imponer condiciones al administrado sobre el texto a utilizar en sus rótulos, pues limita el área patrocinante a un tercio del total del rótulo. Asimismo, señalan que la Municipalidad de San José prohibe la colocación de rótulos en las áreas que ella señale y en las zonas restantes autoriza que la rotulación tenga cualquier texto. En cuanto al artículo 101 impugnado, consideran que el mismo limita excesivamente las dimensiones de los rótulos autorizados, limitación que aplica indiscriminadamente en todas las zonas del Cantón de San José, aún cuando existe en la zona áreas de mayor densidad vial y sectores que pertenecen a la red vial nacional y no a la municipal. Alegan que dicha disposición es aplicada retroactivamente sobre rotulaciones que ya poseen sus respectivos permisos, y sobre los que existen compromisos comerciales con arrendantes del espacio publicitario. Informa que el artículo 104 impugnado contiene una cláusula de excepción, que permite el otorgamiento de permisos para la instalación de rótulos no contemplados en el Plan Director, lo cual considera contraviene el artículo 33 de la Constitución Política. Considera que el artículo 105 impugnado violenta los artículos 29 y 46 de la Constitución, al limitar el área cubierta con publicidad en los toldos a un cincuenta por ciento del área de aquél. Manifiestan finalmente que al establecerse mediante el Plan Director del Cantón Central de San José, la creación o modificación de tarifas, sanciones y multas de carácter económico se violenta los principios de legalidad, debido proceso y reserva de ley, pues se crea una disposición que imposibilita, limita, conculca y expropia derechos fundamentales mediante un acto de carácter reglamentario. Solicitan que se declare con lugar la presente acción, ordenando la anulación d las normas impugnadas; así como que se condene a la Municipalidad de San José al pago de las costas, daños y perjuicios ocasionados.

2. - Mediante resolución de las nueve horas veinticinco minutos del dieciocho de junio de mil novecientos noventa y nueve, se previno a la coaccionante Publicidad Original S.A para que señalara cuál es el asunto base en el que fundamenta su legitimación para presentar la presente acción de inconstitucionalidad. (Folio 35)

3. - Por escrito que corre agregado a folio 40 del expediente, los accionantes señalan que a efecto de fundamentar la legitimación que ostentan para promover esta acción de inconstitucionalidad, se encuentran como asuntos base un reclamo administrativo formulado contra la Municipalidad de San José y el recurso de amparo que se tramita en esta S. en expediente número 99-003575-007-CO.

4. - Por resolución de las once horas veinticinco minutos del cinco de julio de mil novecientos noventa y nueve (visible a folio 86 del expediente), se le dio curso a la acción, confiriéndole audiencia a la Procuraduría General de la República y a la Municipalidad de San José.

5. - La Procuraduría General de la República rindió su informe visible a folios 91 a 117. Señala que el recurso de amparo alegado por los accionantes no constituye técnicamente un asunto previo respecto a la presente acción, por cuanto el acto administrativo impugnado en el mismo se trata de una imposición de doble pago que no es recurrible en la vía de amparo. En cuanto a la existencia de intereses corporativos alegados por la Cámara de Publicidad Exterior CAPEX, señala que no existe prueba de que la normativa impugnada le haya sido aplicada. Alega que la notificación del acto administrativo reclamado por los accionantes, efectivamente fue dirigida al señor P.S.S.; sin embargo, considera que dicho error puede corregirse recurriendo a la normativa legal existente, por tratarse de un problema que en sí mismo no es de naturaleza constitucional, y en caso que persistiera la negativa de la Administración lo que procede es presentar un recurso de amparo y no una acción de inconstitucionalidad. En cuanto al artículo 109, señala que si bien dicho artículo contiene un error aritmético en el plazo señalado, el mismo puede subsanarse por la Administración en cada caso concreto. Asimismo, no considera que la disposición de dicho artículo le haya sido aplicada de forma retroactiva a los accionantes, puesto que el Plan Director de marras no se aplica a los rótulos existentes y en el presente caso, el contrato de arrendamiento para la instalación de rótulo se encontraba vencido desde el cinco de marzo de mil novecientos noventa y cinco, por lo cual a la renovación del mismo debe aplicársele dicho Plan. En cuanto al alegato de los accionantes en el sentido de que se les impidió el acceso al expediente administrativo y que no fueron notificados, señala que se trata de un acto lesivo concreto que debe impugnarse en la vía de amparo. Respecto de la inconstitucionalidad de los artículos 100, 101, 104 y 105 del Reglamento de marras, señala que los accionantes no indicaron su contenido, ni en qué consiste el quebranto, por lo cual resulta difícil determinar con exactitud qué se está impugnando. A la luz de lo anterior, manifiesta que los accionantes no señalaron qué son las "Zonas de Control Especial" ni explicaron por qué es irrazonable que se favorezca el rótulo de funcionamiento; tampoco demostraron la irrazonabilidad de la limitación en cuanto a distribución de espacio del mensaje comercial. Finalmente señala, que los accionantes no explicaron en qué forma el otorgamiento de permisos especiales violenta el principio de igualdad o cómo se quebrantan los numerales 29 y 46 de la Constitución Política al limitarse a un cincuenta por ciento el área del toldo que puede ser cubierta con el mensaje publicitario. Concluye recomendando a la Sala que se rechace de plano esta acción, por falta de legitimación activa y defectuosa fundamentación del escrito inicial. Si se estimara que la acción es admisible, deberá ser declarada sin lugar, por estarse ante el ejercicio de competencias municipales regulares.

6. - J.A.M. contesta a folio 118 la audiencia conferida, manifestando que el artículo 96 impugnado no establece ninguna regulación, sino simplemente da noticia de la existencia de ciertas disposiciones que no fueron impugnadas. En cuanto al artículo 97 impugnado, señala que ciertamente se le da a los rótulos de funcionamiento y a los opacos una tasa más baja, pero dicha medida se debe a que los mismo son los más necesarios, son confeccionados individualmente y usualmente guardan armonía con el ambiente, contrario a lo que sucede con los rótulos de publicidad exterior. En cuanto a la limitación establecida por el artículo 100, alega que la misma se realiza en zonas de control especial donde un rótulo publicitario "afearía" el equilibrio arquitectónico. En cuanto al tamaño de los rótulos establecido en el artículo 101 impugnado, considera que el mismo es suficiente para lograr el objetivo perseguido y un tamaño además congruente para la protección del ambiente. Considera que el artículo 104 de marras introduce flexibilidad al reglamento que establece excepciones bajo un trato igualitario. Asimismo, señala que el artículo 105 que dispone la regla del cincuenta por ciento para publicidad en el caso de los toldos, no excede el parámetro de razonabilidad. Finalmente, alega que el artículo 106 es lógico, por cuanto en los espacios públicos de administración municipal no existe un derecho preexistente para la rotulación privada. Solicita que se declare sin lugar la presente acción.

7. - Mediante escrito que corre a folio 125 del expediente, los señores G.A.B.S., R.A.M.S. y A.Z.V., en sus respectivas calidades de apoderado general judicial de Corporación As de Oros S.A., apoderado general judicial de Corporación Pipasa S.A. y apoderado generalísimo sin límite de suma de Restaurantes As S.A., presentaron ante esta Sala una solicitud de coadyuvancia activa. Señalan que sus representadas se dedican a la producción y comercialización de productos para el consumo humano, por lo que la publicidad de los mismos resulta un punto muy importante dentro de la estrategia de ventas. Consideran que los artículos impugnados violentan los artículos 28 y 29 de la Constitución Política, por cuanto reducen el contenido de los anuncios aún cuando no son contrarios a la moral y a las buenas costumbres y resultan contrarios al artículo 11 de la Constitución Política, al tomarse los funcionarios municipales atribuciones que no les fueron conferidas por Ley y crear tasas e impuestos de carácter económico que violentan el principio de legalidad. Solicitan que se declare con lugar la presente acción.

8. - Mediante escrito visible a folio 128, A.U.M., en su calidad de P. de la Asociación Cámara de Comercio de Costa Rica presenta solicitud de coadyuvancia activa y señala que comparte la argumentación hecha por los accionantes en su escrito de interposición y agrega que el artículo 96 no toma en cuenta la gravedad o reincidencia de la acción que posibilita la cancelación de licencias para utilización de rótulos. Asimismo, manifiesta que el artículo 97 resulta violatorio del principio de igualdad respecto a la tasación de los rótulos mixtos, de funcionamiento y publicitarios y la desigualdad en el cobro no tiene asidero en la realidad. En cuanto al artículo 100, considera que el mismo no sólo transgrede el artículo 28 de la Constitución Política, sino que además violenta el artículo 46, al limitar de manera injustificada la libertad de comercio al prohibir la utilización de rótulos publicitarios en la Zonas de Control Especial.

9. - Por resolución de esta Sala de las quince horas treinta y cinco minutos del veinte de agosto de mil novecientos noventa y nueve, la Presidencia de la Sala acogió las solicitudes de coadyuvancia planteadas a folios 125 y 128. (Folio 138)

10. - Mediante escrito presentado en la Secretaría de la Sala el veinticinco de agosto de mil novecientos noventa y nueve , J.M.S.F., en su calidad de G. General de Neón Nieto S.A. presenta solicitud de coadyuvancia de la presenta acción y manifiesta que su representada es una empresa dedicada al negocio de la publicidad exterior mediante la producción y venta de rótulos, por lo que su actividad se ve afectada por la voracidad fiscal de la Municipalidad de San José, la cual pretende mediante reglamento no sólo crear una limitación de índole económica sino también limitar la libertad de empresa, de comercio, de expresión, el derecho al trabajo y el principio de legalidad.

11. - Mediante escrito presentado en la Secretaría de la Sala el veinticinco de agosto de mil novecientos noventa y nueve, F.V.G., en su calidad de Presidente con calidades de apoderado generalísimo sin límite de suma de Panorama S.A. presenta solicitud de coadyuvancia de la presenta acción y manifiesta que su representada es una empresa dedicada al negocio de la publicidad exterior mediante la producción y venta de rótulos, por lo que su actividad se ve afectada por la voracidad fiscal de la Municipalidad de San José, la cual pretende mediante reglamento no sólo crear una limitación de índole económica sino también limitar la libertad de empresa, de comercio, de expresión, el derecho al trabajo y el principio de legalidad.

12. - Los edictos a que se refiere el párrafo segundo del artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional fueron publicados en los números 145, 146 y 147 del Boletín Judicial, de los días veintisiete, veintiocho y veintinueve de julio de mil novecientos noventa y nueve (Folio 124)

13. - La audiencia oral y pública prevista en los artículos 10 y 85 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional no se celebró por considerar esta Sala que los elementos de juicio contenidos en el expediente son suficientes para la resolución de la presente acción.

14. - En los procedimientos seguidos han sido observadas las prescripciones de Ley.

Redacta el Magistrado V.B.; y,

Considerando:

1. La necesidad de un asunto previo y de que la acción de inconstitucionalidad sea medio razonable de tutela de los derechos como requisitos de admisibilidad de la acción de inconstitucionalidad. El artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional establece que para interponer la acción de inconstitucionalidad es necesario que exista un asunto pendiente de resolver ante los tribunales, inclusive de hábeas corpus o de amparo, o en el procedimiento para agotar la vía administrativa, en que se invoque esa inconstitucionalidad como medio razonable de amparar el derecho o interés que se considera lesionado. Esta S. en otras oportunidades ha desarrollado la necesidad de demostración de un asunto previo de resolución para legitimar la interposición de una acción de inconstitucionalidad y la necesidad de que ésta última sea un medio razonable de tutela de los derechos. Así, en resolución número 1319-97 de las catorce horas y cincuenta y un minutos del cuatro de marzo de mil novecientos noventa y siete se estableció: "El rigor en la legitimación para acceder a la jurisdicción constitucional, más que constituir un obstáculo para impedir el control de la constitucionalidad de las leyes, constituye el cauce del derecho de acceso a la justicia, derivado de la existencia de un "asunto previo" que haya motivado aquella discordancia o contradicción entre la ley y la Constitución, para mantener la función jurisdiccional especial, y no distorsionar la pureza del sistema de relación de los poderes constitucionales del Estado, del que es parte la Sala, porque como integrante de aquellos, no es enteramente libre e ilimitada en sus acciones. Por esta causa, es que la acción de inconstitucionalidad necesita de su existencia -del asunto previo- como medio razonable para amparar la defensa del derecho o interés que se considera lesionado. Empero, la razonabilidad de la acción de inconstitucionalidad como medio de defensa del accionante no debe analizarse solo dentro del contexto del asunto previo, sino inmersa en el marco jurídico constitucional que rige las actuaciones de esta Sala. No se trata, entonces, de una consideración particular de la inconstitucionalidad de una disposición normativa, para interponer una acción sin requerir la existencia de un asunto pendiente de resolver, sino, que es necesario que se demuestre que constituye un medio razonable de amparar el derecho o interés que se estima lesionado."

   Quiere esto decir que además de existir un asunto previo de resolución se requiere para la admisibilidad de la acción de inconstitucionalidad que ésta última sea un medio razonable para tutelar los derechos del accionante, lo que implica que con la eventual declaratoria de inconstitucionalidad de las normas impugnadas el accionante derive algún beneficio dentro del proceso o procedimiento que sirve de base a la acción interpuesta.

2. Sobre el caso concreto. En este caso, la accionante, Publicidad Original, Sociedad Anónima, señala como asunto previo para la interposición de esta acción un reclamo administrativo formulado contra la Municipalidad de San José y el recurso de amparo que se tramita en esta Sala bajo el expediente número 99-003575-007-CO. Por su parte, la Asociación Cámara de Publicidad Exterior CAPEX, señala como asunto previo ese mismo recurso en el que figura como co-recurrente. En los asuntos considerados por los accionantes como fundamento para la interposición de esta acción, se discute un eventual error administrativo de parte de la Municipalidad de San José al haber iniciado un procedimiento administrativo en contra de una persona contra quien no correspondía, lo que consideran vicia de nulidad absoluta dicho procedimiento. Se discute igualmente la posible aplicación retroactiva del Plan Director del Cantón Central de San José, así como una posible doble imposición sobre el mismo hecho generador de una obligación tributaria. También consideran en esos asuntos que la Municipalidad recurrida está invadiendo competencias del Ministerio de Obras Públicas y Transportes. Considera esta Sala que en este caso la acción de inconstitucionalidad no es un medio idóneo para tutelar los derechos de la sociedad accionante, ya que tanto en el procedimiento administrativo como el recurso de amparo interpuesto ante esta Sala y que se alegan como asuntos previos, no se encuentra en discusión la correcta aplicación de las normas impugnadas o su posible discrepancia con normas constitucionales, sino únicamente actos administrativos de parte de la Municipalidad recurrida, que son considerados violatorios de sus derechos fundamentales, de ahí que no se cumplan en este caso en concreto los requisitos de admisibilidad que debe cumplir la sociedad accionante según lo dispuesto en el artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Aunado a lo anterior, debe indicarse que la Asociación Cámara de Publicidad Exterior CAPEX, no se encuentra legitimada para la interposición de esta acción ya que esta no puede acudir en representación de sus agremiados ya que las normas impugnadas, las que establecen condiciones de funcionamiento de los diversos tipos de vallas, es susceptible de afectar directamente los intereses de cada una de esas compañías, cada una de las cuales podría impugnar tales actos y eventualmente usar dichos procesos como asunto previo para interponer una acción contra tales normas. Además, no puede considerarse que en el caso en concreto exista una lesión a los intereses de toda la corporación o necesariamente de todos sus agremiados. En relación con las coadyuvancias presentadas, las de la Asociación Cámara de Comercio de Costa Rica, la Corporación As de Oros S.A., Corporación Pipasa S.A. y Restaurantes AS S.A. ya fueron admitidas mediante resolución de las quince horas treinta y cinco minutos del veinte de agosto de mil novecientos noventa y nueve. Las restantes dos solicitudes de coadyuvancia activa, presentadas por Neón Nieto S.A. e Industrias Panorama S.A., fueron ambas presentadas pasado el plazo de que habla el artículo 83 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, motivo por el cual deben ser rechazadas.

3. Conclusión. Con fundamento en las anteriores consideraciones lo que procede es rechazar de plano la presente acción, como en efecto se hace.

   Por tanto:

   Se rechaza de plano la acción.-

   Luis Fernando Solano C.

   Presidente, a.i.

   Eduardo Sancho G.Carlos M. Arguedas R.

   Ana Virginia Calzada M.Adrián Vargas B.

   Susana Castro A.Gilbert Armijo S.

   MCP/RRM/oc/6céd.-