Sentencia nº 06315 de Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, de 3 de Junio de 2003

Res:2003-06315

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. S.J., a las catorce horas con siete minutos del tres de junio del dos mil tres.-

Acción de inconstitucionalidad promovida por J.L.B.R., mayor, casado, administrador de negocios, cédula de identidad número 1-511-063, vecino de S.J., en su condición de gerente de "Coopecaja R.L." contra los artículos 3, 4 y 21 de la Ley número 7391 del veinte de abril de mil novecientos noventa y cuatro, denominada "Ley de Regulación de la Actividad de Intermediación Financiera de las Organizaciones Cooperativas"

Resultando:

1. -

   Por escrito recibido en la Secretaria de la S. a las catorce horas del seis de diciembre del dos mil dos, el accionante solicita que se declare la inconstitucionalidad de los artículos 3, 4 y 21 de la Ley 7391 del veinte de abril de mil novecientos noventa y cuatro, que es "Ley de Regulación de la Actividad de Intermediación Financiera de las Organizaciones Cooperativas". Considera que dichas normas violan los principios de igualdad, libre competencia y fomento cooperativo establecidos en los artículos 33, 46 y 64 de la Constitución Política. En cuanto al principio de igualdad, previsto en el artículo 33 de la Constitución Política, señala que es claro que las cooperativas de ahorro y crédito, en cuanto instituciones financieras sujetas a la regulación de la Superintendencia General de Entidades Financieras y de la Superintendencia General de Valores, se encuentran en la misma situación de hecho y de derecho que aquellas organizadas como sociedades anónimas; sin embargo, las segundas están autorizadas para captar fondos del mercado secundario, en tanto que esa actividad bursátil le está vedada a las cooperativas por mandato expreso de los artículos 3, 4 y 21 de la Ley 7391. Tales normas son evidentemente inconstitucionales porque violan el principio de igualdad ante la ley, dado que impiden que las cooperativas de ahorro y crédito puedan ejercer, en igualdad de condiciones que los otros agentes económicos autorizados al efecto, la actividad de intermediación financiera, entendida ésta, al tenor de lo dispuesto en el artículo 116 de la Ley Orgánica del Banco Central, como la captación de recursos de los ahorrantes, mediante el pago de una retribución económica (tasas de interés pasivas) con el propósito de utilizar dichos recursos para canalizarlos como financiamiento a los solicitantes y demandantes de fondos, mediante el cobro de un cargo periódico (tasas de interés pasivas) en forma eficiente y segura para satisfacer las necesidades de inversión o consumo. La captación de recursos mediante oferta pública constituye un proceso de vital importancia para todo intermediario financiero, por cuanto los fondos para conceder créditos se obtienen precisamente de la captación de recursos de los ahorrantes e inversionistas. Las cooperativas de ahorro y crédito, al igual que todos los intermediarios financieros nacionales, autorizados y supervisados por la Superintendencia General de Entidades Financieras, necesitan realizar oferta pública de títulos valores y captar en el mercado nacional los montos que requieren para poder efectuar eficientemente el proceso de intermediación financiera y colocar dichos fondos entre los solicitantes de crédito. Aunque a las cooperativas no se les permite captar los recursos que necesitan mediante oferta pública en bolsas de valores, la Superintendencia les exige cumplir estrictamente con la misma normativa y con los mismos parámetros o estándares de rentabilidad, eficiencia y control, que aplica a los bancos estatales y privados y financieras comerciales. Esta situación le ocasiona un grave perjuicio a las cooperativas, por cuanto se les exige cumplir con las mismas obligaciones que tienen los otros intermediarios, pero sin otorgárseles los mismos derechos y facilidades para obtener los recursos que requieren para sus actividades de intermediación financiera. Considera que no hay justificación razonable para impedir que las cooperativas de ahorro y crédito -que para todos los demás efectos son instituciones financieras según la legislación vigente- no puedan captar recursos de terceros. La actividad financiera, en el caso de las cooperativas de ahorro y crédito, es meramente instrumental, pues su fin último es obtener excedentes para ser distribuidos entre sus asociados, con el fin de satisfacer sus necesidades y promover su mejoramiento económico y social, conforme lo indica el artículo 2 de la Ley de Asociaciones Cooperativas, número 4179. En síntesis, las normas impugnadas incurren en el vicio de inconstitucionalidad por violación del principio de igualdad ante la ley, por cuanto otorgan un trato discriminatorio a sujetos ubicados en la misma situación de hecho.- Como segundo aspecto cuestionado refiere que las normas infringen la libertad de competencia, que es el fundamento de la libertad de empresa, contenido en el artículo 46 de la Constitución Política. Todos aquellos actos dictados por un ente público que distorsionen la transparencia del mercado en perjuicio de los competidores deben conceptuarse como actos que violan la libre competencia, es decir, como actos ilegítimos por cuanto vulneran el derecho fundamental de la libertad de comercio consagrado en el artículo 46 de la Constitución. Las normas impugnadas distorsionan la transparencia del mercado en perjuicio de un grupo específico de competidores, en este caso, de las cooperativas de ahorro y crédito al imponerles prohibiciones que les impiden operar en el mercado financiero en igualdad de condiciones que las instituciones financieras organizadas como sociedades anónimas. Debido a la imposibilidad de realizar oferta pública y captar recursos en la Bolsa de Valores con costos financieros razonables, las cooperativas deben solicitar continuamente financiamiento a los bancos comerciales para poder obtener los fondos que necesitan para sus procesos de intermediación. Esta situación conlleva grandes perjuicios económicos para las cooperativas, por cuanto las alternativas de financiamiento disponibles en los bancos son restrictivas y de corto plazo y los costos de las tasas de interés y comisiones vigentes son sumamente altas. Al estar obligadas las cooperativas a captar recursos mediante financiamiento bancario, por no hacerlo directamente como oferta pública en la Bolsa, se perjudica directamente a los asociados por cuanto las tasas de interés de los préstamos otorgados por las cooperativas, se determinan primordialmente en función del costo financiero de los recursos captados, por esta razón las cooperativas no pueden reducir significativamente las tasas de interés de los préstamos que conceden a los asociados para solventar sus problemas económicos. Esta situación configura un típico caso de competencia desleal que provoca una distorsión grave del proceso de intermediación financiera, que se traduce, en última instancia, en serios problemas de competitividad para las cooperativas, debido a los altos costos de la captación de recursos, los cuales impiden a estas organizaciones ofrecer tasas de interés inferiores a las de otros competidores como Bancos y Financieras. Es decir, las normas impugnadas incurren en clara violación del principio constitucional de libre competencia, pues impiden que una determinada categoría de agentes financieros -las cooperativas de ahorro y crédito- puedan captar fondos de terceros y, de esa forma, competir en igualdad de condiciones con las demás instituciones financieras autorizadas para operar en dicho mercado. Por último, aduce que se viola el artículo 64 de la Constitución Política, el cual dispone "El Estado fomentará la creación de cooperativas, como medio para facilitar mejores condiciones de vida a los trabajadores". El constituyente reputó que el movimiento cooperativo es un instrumento de organización social que facilita mejores condiciones de vida a los trabajadores, por lo que estableció la obligación estatal de fomentar la creación de aquellas. Aunque se trata de una norma programática, no por ello carece de eficacia jurídica. La Asamblea Legislativa está obligada a dictar legislación que promueva y fortalezca las actividades económicas y sociales de las cooperativas, como medio indispensable para el mejoramiento económico y social de sus asociados. Sin embargo, las disposiciones legales impugnadas violan el artículo 64 de la Constitución Política, por cuanto, hacen nugatorio el derecho prestacional contenido en esa norma al establecer restricciones no razonables a la actividad cooperativa, a pesar de que el propio constituyente la reputó como instrumento fundamental para el mejoramiento de las condiciones económicas y sociales de los habitantes de la República. En otros términos, el legislador está impedido, de conformidad con el artículo 64 de la Constitución Política para establecer restricciones a la actividad instrumental de las cooperativas que sea necesaria para la satisfacción de sus fines de mejoramiento y fortalecimiento de las condiciones económicas y sociales de sus asociados. Las normas por este medio cuestionadas, restringen a contrapelo de la prohibición implícita contenida en el numeral 64 de la Constitución Política, el derecho de las cooperativas para realizar actividades instrumentales tendentes al mejoramiento de las condiciones económicas y sociales de sus asociados. Prohibir que las cooperativas de ahorro y crédito capten recursos del mercado financiero secundario implica, por sus efectos y en los términos del artículo 3 de la Ley de Jurisdicción Constitucional, una clara violación al mandato constitucional de promover el desarrollo cooperativo como instrumento necesario para mejorar las condiciones económicas y sociales de sus asociados. Las organizaciones cooperativas de ahorro y crédito no podrán seguir operando como intermediarios financieros eficientes, si no se les permite obtener los recursos que necesitan mediante oferta pública en la Bolsa de Valores. Las dificultades para conseguir fondos suficientes, a costos y plazos razonables, limita las posibilidades de supervivencia de estas organizaciones en el corto plazo y muchas cooperativas tendrían que restringir o cerrar los programas de crédito a sus asociados por la imposibilidad de obtener recursos. El hecho de permitirle a las cooperativas de ahorro y crédito captar mediante oferta pública en la Bolsa, no ocasionaría ningún perjuicio en el sistema financiero nacional, y más bien se fortalecería el desarrollo socioeconómico y financiero del país por las siguientes razones: a) Los inversionistas nacionales dispondrían de mayores opciones para invertir sus recursos en títulos valores emitidos por las cooperativas, debidamente registrados y autorizados por las entidades de supervisión; b) se le ofrecería a los inversionistas institucionales (fondos de inversión en sus diferentes modalidades) una nueva alternativa para solventar parcialmente la escasez de títulos en el mercado nacional; c) se fortalecería el desarrollo de los mercados primario y secundario de la Bolsa Nacional de Valores; d) se fomentaría el ahorro nacional mediante la oferta de nuevos instrumentos de captación de recursos; e) se incentivaría el desarrollo del mercado bursátil nacional; f) se fortalecería el desarrollo de las cooperativas de ahorro y crédito y se beneficiaría a un gran sector de la población costarricense; g) al disponer de fondos suficientes las cooperativas podrían consolidar y ampliar sus líneas de crédito para vivienda y los programas de beneficio social; h) se generaría un incremento en el nivel de empleo de técnicos y profesionales en el campo financiero y bursátil; i) se incrementaría la contribución del Estado mediante los impuestos y aranceles establecidos a las transacciones de operaciones de títulos en la Bolsa de Valores; j) las cooperativas podrían reducir las tasas de interés de los préstamos que otorgan a sus asociados, beneficiando significativamente a una gran parte de la población costarricense (trabajadores asalariados afiliados a estas organizaciones); k) se contribuiría a mejorar la distribución de riqueza del país y se le brindaría a los costarricenses un incentivo para afiliarse al sector cooperativo para mejorar su condición socioeconómica.

2. -

   Por medio de la resolución de las ocho horas veinte minutos del veinticuatro de enero del dos mil tres, se dio curso a la acción de inconstitucionalidad, confiriéndose audiencia a la Procuraduría General de la República, Instituto Nacional de Fomento Cooperativo y a la Superintendencia General de Entidades Financieras (folios 28 frente y vuelto y 29).

3. -

   La Procuraduría señaló en su informe lo siguiente: Que las disposiciones de la Ley 7391 denominada "Ley de Regulación de la Actividad de Intermediación Financiera de las Organizaciones Cooperativas" establecen un régimen jurídico diferente, precisamente porque la situación de las cooperativas de ahorro y crédito es diversa a la de los intermediarios financieros organizados como "sociedades anónimas". En razón de lo dispuesto en el artículo 64 de la Constitución Política, el legislador ha dictado disposiciones que tienden a favorecer la constitución de estas organizaciones, consideradas como un medio para lograr el desarrollo económico, cultural y social del país. El hecho mismo de que se declare que la constitución de cooperativas es de utilidad pública (artículo 1 de la Ley de Asociaciones Cooperativas y de Creación de INFOCOOP, No 4179 de 22 de agosto de 1968) determina que pueden recibir un tratamiento de favor respecto de otras organizaciones. Esa desigualdad radica en que a diferencia de otras organizaciones sociales, no hay asociación de capital, sino de personas y de que éstas se unen para "satisfacer sus necesidades y promover su mejoramiento económico y social". La cooperativa es una forma de organización que puede ser un instrumento para la democratización económica y si ello es así, es en parte porque sus fines no están dirigidos exclusivamente a lo económico, sino a la satisfacción de las necesidades del ser humano, procurando su superación, no como agente económico sino como persona. A diferencia de la sociedad comercial entre sus fines no se encuentra el lucro (artículo 2 de la Ley de Asociaciones Cooperativas). Lo anterior ha sido desarrollado por la jurisprudencia constitucional (2252-96 de 15:36 hrs. del 14 de mayo de 1996). Las relaciones de los asociados con la cooperativa se fundamentan en el espíritu de ayuda mutua y en él principio de lealtad de los miembros respecto de la organización y de los fines comunitarios. El asociado no puede buscar su propio beneficio en detrimento de la cooperativa y de sus co-asociados. La cooperativa no es un fin en sí mismo sino un instrumento del mejoramiento de sus asociados. No se trata de una organización de capitales ni el capital se expresa en acciones sino en aportes o contribuciones. Las personas físicas se asocian en una cooperativa buscando un mejoramiento en su calidad de vida y, por ende, para tener otras posibilidades de desenvolvimiento humano. La cooperativa no puede tener actividades que no tiendan al fomento de los intereses de sus asociados. Luego, sus actividades, están referidas, en principio, a esos asociados. Extender servicios a no asociados, los terceros, es excepcional puesto que probablemente al entrar en contacto con la cooperativa, los terceros no buscarán el mejoramiento de los intereses de los asociados cooperativistas. Por ende, no actuarán conforme los objetivos del cooperativismo. Pero estas disposiciones no tienden sólo a mantener el cooperativismo; por el contrario, tienen como objeto impedir que el régimen de privilegio de que gozan las cooperativas sea disfrutado por quienes no son cooperativistas. La cooperativa debe ser una organización abierta, por lo que debe permitir que más personas se asocien. Pero por esa misma razón, debe impedirse que quienes no manifiestan su interés en ser asociados pretendan obtener los beneficios que para esa forma de asociación han sido previstos. Lo cual está claramente expresado en el artículo 12 de la Ley de Asociaciones Cooperativas. El inciso b) de dicho artículo dispone: "A ninguna cooperativa le será permitido: (..). b) Establecer con comerciantes, entidades comerciales, hombres de negocios, o cualquier otra persona extraña a la cooperativa, combinaciones, acuerdos o celebrar contratos, que hagan participar a estos directa o indirectamente en los beneficios y franquicias que otorga la presente ley". Estos objetivos deben ser los que guíen el accionar de las cooperativas de ahorro y crédito. La cooperativa de ahorro y crédito, a pesar de ejercer "intermediación financiera, no tiene como objetivo la rentabilidad, sino una finalidad cooperativa. En ese sentido, dispone el artículo 6° de la Ley N. 7391: "ARTICULO 6.- Las organizaciones cooperativas de ahorro y crédito son entidades de carácter privado, de naturaleza cooperativa, que se constituyen con el propósito de promover el ahorro entre sus asociados y de crear, con el producto de esos recursos, una fuente de crédito que se les traslada a un costo razonable, para solventar sus necesidades. Asimismo para brindarles otros servicios financieros que funcionan mediante un esquema empresarial, que les permite administrar su propio dinero sobre la base de principios democráticos y mejorar sus condiciones sociales, económicas y culturales. (....)". Podría, entonces, decirse, que la limitación respecto del ámbito de funcionamiento no es sino consecuencia de la forma de organización y de los principios que la rigen. Por la importancia que el legislador ha otorgado a esas organizaciones, las cooperativas gozan de un régimen fiscal de favor, que incluso el legislador ha titulado como de "privilegios". Conforme el artículo 6 de la Ley de Asociaciones Cooperativas, disfrutan de exención del pago de impuesto territorial por un término de diez años a partir de la fecha de inscripción legal, exención de todo tributo, nacional o municipal, sobre los actos de formación, inscripción, modificación de estatutos o cualquier otro que pese sobre los requisitos legales para su funcionamiento, una rebaja de cincuenta por ciento en timbres y derechos de registro, así como respecto de las actuaciones judiciales; exención de tributos aduaneros sobre una serie de productos, repuestos, materia prima, e. Luego, para el impuesto sobre la renta de los asociados de la cooperativa se toma en cuenta sólo el 50% de los ingresos que provengan de los excedentes e intereses de sus certificados de aportación de las cuotas de inversión obtenidas en la cooperativa. Junto a estos privilegios, la ley garantiza una serie de derechos que pretenden fomentar su constitución y favorecer su desenvolvimiento. Se encuentran dentro de esos "privilegios", la prioridad en el transporte, independientemente del medio de que se trate, en empresas estatales o en privadas que reciban subvenciones públicas, derecho a contratación preferente con el Estado para determinado tipo de contratos, administrar los servicios de distribución de energía, fábricas y talleres que sean del Estado, derecho a que el INS les cobre al "costo" los distintos tipos de seguro, el cual se ejerce a través de las uniones, federaciones o de la Confederación Nacional de Cooperativas; derecho a tarifas preferenciales en orden al servicio eléctrico. Dado que la cooperativa de ahorro y crédito puede disfrutar de un régimen fiscal de favor, se sigue que de poder ejercer intermediación financiera en igual forma que el resto de los intermediarios de origen privado y, concretamente, que las sociedades anónimas, se estaría falseando la competencia. En efecto, dados esos privilegios, las cooperativas podrían posesionarse en el mercado en mejores condiciones que las sociedades anónimas, con lo cual se impediría la transparencia que debe regir el mercado. El artículo 73 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional claramente prohíbe la participación en empresas agrícolas, comerciales o industriales, exceptuándose la participación en instituciones financieras. Lo cual se aplica también a los bancos privados. Por el contrario, el artículo 21 de la Ley aquí impugnada flexibiliza el principio de especialidad aplicable a las cooperativas de ahorro y crédito (artículo 5 de la Ley N. 7391) ya que, expresamente les permite una participación social en otras cooperativas. Dispone el segundo párrafo del artículo: "Además, podrán participar en organizaciones cooperativas o de otra índole, hasta por un máximo del veinticinco por ciento de su propio patrimonio. Se excluyen de este límite, los excedentes o utilidades generados por tal participación que se capitalicen". Al permitir esa participación no se pone límite alguno respecto del giro de actividad de la entidad en que se participa, aparte de que bien puede tratarse de una sociedad mercantil u otro tipo de organización social no cooperativa. Sea, la cooperativa de ahorro y crédito puede destinar parte de sus recursos a actividades no financieras, con el agravante de que dichas actividades podrían regirse por criterios distintos de los cooperativos. Se arriesga con ello el objeto social, lo cual puede tener incidencias en su accionar como "intermediario financiero". En su organización y funcionamiento las asociaciones cooperativas de ahorro y crédito se diferencian de las entidades financieras estructuradas bajo otras formas de organización. Y esa diferencia tiene incidencia determinante en la intermediación financiera que realizan. La Ley ?7391 de 27 de abril de 1994, "Ley de Regulación de la Actividad de Intermediación Financiera de las Organizaciones Cooperativas", tiene como objeto normar la actividad financiera de las Cooperativas de Ahorro y Crédito, tal como resulta del artículo 1° de esa ley. Se considera, a estos efectos, que las cooperativas realizan actividad financiera, entendida en los términos del artículo 3° de la Ley, lo que justifica una regulación especial del accionar cooperativo y, en particular, respecto del control que debe ser ejercido sobre la regularidad de esa actividad financiera. Lo que no significa, sin embargo, que las cooperativas que realizan esos actos, así como los actos en sí mismos considerados, cambien de naturaleza. En cuanto a los actos, porque el artículo 2° de la Ley expresamente señala que "las actividades de intermediación financiera cooperativa son actos cooperativos". Actos cooperativos que se rigen por el derecho cooperativo, sin perjuicio de la aplicación supletoria del derecho mercantil. De la normativa existente no se deriva qué consecuencia produce el que los actos de intermediación constituyan actos cooperativos y no mercantiles. Si se toma en cuenta que la intermediación financiera es sui géneris, esos actos están dirigidos por los mismos valores y principios que los actos cooperativos, por lo cual no pueden originar un lucro y, en consecuencia, la intermediación financiera no está dirigida a establecer y mantener la rentabilidad de la entidad financiera. Es importante señalar que la Ley 7391 introduce una modificación sustancial en el régimen jurídico de las asociaciones cooperativas de ahorro y crédito, puesto que, a diferencia del resto de estas organizaciones, las de ahorro y crédito están sujetas no sólo al control del Instituto Nacional de Fomento Cooperativo (artículos 97, 98 y 156 de la Ley de Asociaciones Cooperativas) sino que ahora lo están también de un órgano extremo al sector cooperativo, como lo es la SUGEF. Este Órgano se convierte en el "órgano regulador" de las cooperativas de ahorro y crédito y sus organismos de integración en lo referente a la intermediación financiera. Dispone el artículo 7 de la Ley: "Las organizaciones cooperativas de ahorro y crédito estarán reguladas por las disposiciones generales, establecidas en la Ley de Asociaciones Cooperativas, y por la normativa especial contenida en esta Ley. Su fiscalización y vigilancia corresponde a la Superintendencia General de Entidades Financieras. Los organismos de integración podrán actuar como entes auxiliares de supervisión y vigilancia sobre sus cooperativas afiliadas, en los términos y condiciones establecidos en esta Ley y en sus reglamentos. También podrán actuar como tales, otros entes sin fines de lucro. Todo lo anterior, sin perjuicio de las atribuciones de la Superintendencia General de Entidades Financieras y de lo que establece la Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica, en materia de regulación monetaria, crediticia y de supervisión. Ese doble control sólo puede explicarse por el hecho de que la intermediación financiera es instrumental y como tal, está enmarcada por el respeto de los principios del cooperativismo. Los actos de intermediación legalmente no se consideran actos financieros, sino actos cooperativos. De allí la necesidad de mantener la competencia del INFOCOOP. La situación jurídica de las cooperativas en cuanto intermediarios financieros no es la misma que la del resto de intermediarios. Esa intermediación es sui generis y de alcance muy reducido. La Ley de regulación de la actividad de intermediación financiera de las organizaciones cooperativas permite a estas organizaciones realizar intermediación financiera. Pero; esta actividad es calificada de "cooperativa" porque es excepcional en el sentido de que está restringida al ámbito cooperativo y por ende, a los asociados a la cooperativa. La Ley considera que las cooperativas de ahorro y crédito realizan actividad financiera cuando efectúan cualquier acto que implique la captación de dinero de sus propios asociados, con el propósito de destinar tales recursos al otorgamiento de crédito o inversión en el mercado financiero, cualquiera que sea el documento en que se formalice la operación (al efecto artículo 3° de la Ley). En ese sentido, el artículo 3° de la Ley expresamente señala que las cooperativas pueden realizar cualquier acto de captación de dinero "de sus propios asociados", lo que a contrario sensu significa una prohibición de captar recursos del público inversionista. En ese mismo sentido, el numeral 4 señala que "las actividades de intermediación financiera cooperativa sólo podrán efectuarse con los propios asociados, prohibiéndose a las cooperativas realizar esas actividades con terceros no asociados. Es de advertir que si bien el artículo 3 permitiría considerar que la restricción de la intermediación se refiere únicamente a la captación de recursos, el texto del artículo 4 y el propio numeral 16 en relación con el 14 reafirman que la intermediación se realiza en el seno de la organización cooperativa. Tomando en cuenta que la intermediación consiste en captar recursos de los distintos inversionistas para ponerlo a disposición del público, no puede sino concluirse que la intermediación financiera que realizan las cooperativas presenta notas características muy diferentes a aquellas que presenta la intermediación realizada por el resto de intermediarios financieros, públicos o privados. Estos realizan la actividad descrita en el artículo 116 de la Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica, el cual señala: "Intermediación financiera. Para efectos de esta ley, se entiende por intermediación financiera la captación de recursos financieros del público, en forma habitual, con el fin de destinarlos, por cuenta y riesgo del intermediario, a cualquier forma de crédito o inversión en valores, independientemente de la figura contractual o jurídica que se utilice y del tipo de documento, registro electrónico u otro análogo en el que se formalicen las transacciones". La intermediación entonces, se caracteriza por la reunión de determinados elementos: captación de recursos financieros en forma pública, la habitualidad, el destino de los recursos, la ausencia de importancia de la forma contractual que adquiera la operación de crédito, el riesgo. Los intermediarios financieros distintos de las asociaciones cooperativas realizan una intermediación abierta. Estas, por el contrario, realizan una "intermediación" restringida en cuanto encuentran limitaciones en orden a la captación de los recursos y a su destino. Ahora bien, la habitualidad y profesionalidad con que actúan las entidades financieras permite considerarlas como verdaderas empresas. Como tales, es fundamental mantener su solvencia pero también la rentabilidad de su operación, por lo que en mayor medida también deben buscar el lucro. Como se manifestó en el dictamen No C-134-99 de 28 de junio de 1999: "... el artículo 117 de esta Ley no solo sujeta a las cooperativas al control de la Superintendencia, sino que en su tercer párrafo dispone que la Superintendencia podrá, sea eximir de fiscalización a las cooperativas, sea establecer para ellas normas especiales de fiscalización. En igual forma, la" Junta Directiva del Banco Central podría eximirlas de algunos controles monetarios. De modo que en orden al control y vigilancia, puede que las cooperativas sean colocadas en una situación de favor, conforme con sus particularidades. La Superintendencia General puede eximir de la fiscalización a determinadas cooperativas, en función del tamaño de sus activos, el número de asociados o por la circunstancia misma de que sólo realizan intermediación financiera con sus asociados (artículo 117). Es claro, sin embargo, que esta facultad debe ser ejercida en estricto apego de la ley y con criterios de razonabilidad". Ejemplo de esa regulación especial está dada por el monto del capital necesario para que la cooperativa sea autorizada a ejercer como intermediario financiero y los lineamientos relativos a la confiabilidad. En consecuencia, señala la Procuraduría que no puede compartir como cierto y determinante de un trato discriminatorio, el argumento de la Cooperativa dirigido a demostrar que se le impide realizar actividades esenciales para un intermediario financiero, pero se les obliga a respetar la misma normativa y cumplir con los mismos parámetros de rentabilidad, eficiencia y control que aplican a los demás intermediarios financieros. Por el contrario, a la particularidad de la intermediación se une una diferencia en la normativa y los parámetros aplicables a las cooperativas. Por demás, si como reiteradamente afirma el accionante, la actividad financiera de las cooperativas de ahorro y crédito es meramente instrumental (como un medio de generar excedentes para distribuir entre los asociados) no podrían considerarse intermediarios financieros plenos y, por ende, actuar de la misma forma -y con los mismos derechos y deberes- que el resto de intermediarios financieros que hacen de la intermediación la actividad habitual y profesional. Por ende, existe una notoria diferencia entre el operar de un intermediario financiero no cooperativo y el funcionamiento de las cooperativas de ahorro y crédito.- COOPECAJA impugna los artículos 3, 4 y 21 de la Ley N. 7391 porque considera que violentan el derecho a la libre competencia y la obligación constitucional de fomentar la constitución de cooperativas. Sostiene el accionante que los artículos impugnados distorsionan la transparencia del mercado en perjuicio de las cooperativas de ahorro y crédito, porque les impiden operar en el mercado financiero en igualdad de condiciones que las instituciones financieras organizadas como sociedades anónimas. Para que las cooperativas de ahorro y crédito puedan operar en el mercado financiero en igualdad de condiciones que las instituciones financieras organizadas como sociedades anónimas, es necesario que se modifique sustancialmente su régimen jurídico. Pero no sólo en el aspecto referente a la "intermediación", de manera que ésta pueda ser abierta. Por el contrario, sería necesario que se modifiquen todas aquellas disposiciones que originan un tratamiento de favor para la cooperativa. Asimismo, dado que el sistema financiero en su conjunto debe funcionar en condiciones de solvencia, rentabilidad y liquidez, se haría necesario que se flexibilizaran los principios en orden al cooperativismo. Lo cual conduciría, en último término, a borrar las diferencias existentes entre los distintos tipos de organizaciones financieras. Pero si ello ocurriere, cabría preguntarse ante qué forma de organización cooperativa se estaría y en su caso, qué sentido tendría organizarse como cooperativa. Ello en el tanto el principio fundador de estas organizaciones es la organización para la satisfacción de las necesidades de los asociados, el mutuo auxilio en vez del lucro o la rentabilidad. Rentabilidad que es necesaria no sólo para la entidad que participa en el mercado, sino para la estabilidad del sistema financiero nacional. Se afirma, además, que la imposibilidad de realizar oferta pública en la Bolsa de Valores obliga a las cooperativas a solicitar continuamente financiamiento a los bancos comerciales para obtener los fondos que necesitan para sus procesos de intermediación; todo lo cual perjudica directamente a los asociados por cuanto las tasas de interés de los préstamos, se determinan en función del costo financiero de los recursos captados. Por esta razón, las cooperativas no pueden reducir significativamente las tasas de interés de los préstamos que conceden a los asociados. Acusa una competencia desleal, que provoca una distorsión grave del proceso de intermediación financiera, con problemas de competitividad para las cooperativas debido a los altos costos de la captación de los recursos, los cuales, afirma, impiden a las cooperativas ofrecer tasas de interés inferiores a las de otros competidores como bancos y financieras. Si se observa cuidadosamente lo argumentado por la accionante, se determina que el interés de la cooperativa es de ampliar las posibilidades de captación de recursos en beneficio de sus asociados. Sus argumentos no tienden a propiciar el ejercicio de una intermediación plena, por cuanto no se prevé que una mayor captación pueda originar una colocación de los recursos en terceros, sea que la cooperativa actúe trasladando los recursos de los inversionistas hacia el público. Por el contrario, se pretende una autorización para captar en beneficio de los asociados a quienes se podría ofrecer mejores condiciones de crédito. Lo cual implicaría substraer parte del ahorro público para destinarlo a un único sector. Aspecto que no puede considerarse como una forma de funcionamiento óptimo del mercado financiero dentro de una sociedad como la costarricense. Además de que no se está considerando que si un inversionista invierte es para obtener un rendimiento. De modo que si la cooperativa aspira a una intermediación abierta, como el resto de intermediarios, debe tener no sólo la visión de su asociado, destinatario de los créditos, sino la del inversionista. Aparte de lo expuesto, procede recordar que la cooperativa de ahorro y crédito financia sus operaciones, por ende, los créditos a sus asociados, con los recursos a que se refiere el artículo 14 de la Ley: sea el capital social, la captación de recursos de los asociados, el ahorro a la vista de sus asociados. Si recurre a créditos bancarios es porque los asociados, a pesar de ser los beneficiarios de los créditos, no manifiestan un interés en un mayor aporte a la cooperativa o ésta carece de políticas dirigidas a incentivar la inversión en los asociados. En criterio del accionante, las normas impugnadas violentan la obligación estatal de fomentar la creación de cooperativas y, por ende, el parámetro de validez constitucional consistente en un derecho prestacional. Conforme lo dispuesto en el numeral 64 de la Carta Política, el Estado debe fomentar la creación de las cooperativas, como medio de facilitar mejores condiciones de vida para los trabajadores. Un modo de fomentar esa creación puede ser, efectivamente, el fortalecimiento de las actividades económicas, y sociales de las cooperativas. Empero, es claro que ese fortalecimiento tiene que sujetarse a los principios del cooperativismo. Principios que, precisamente, sufren una disminución cuando la entidad cooperativa participa en el mercado financiero ejerciendo una intermediación abierta y, por ende, operando en igualdad de condiciones que los otros intermediarios financieros. En criterio del accionante, las disposiciones dirigidas a mantener los principios del cooperativismo, contenidas en los artículos 3, 4 y 21 de la Ley impugnada hacen nugatorio lo dispuesto en el artículo 64 de la Constitución, por establecer restricciones no razonables a la actividad cooperativa. No se indica por qué esas restricciones -que son consecuencia de los principios cooperativistas- no son razonables ni se argumenta en función del principio de razonabilidad de la actuación estatal. Estima la Procuraduría que más que ante un problema de razonabilidad, se está ante un problema de conveniencia y oportunidad y, por ende, la competencia para decidir sobre el punto corresponde a la Asamblea Legislativa. No obstante, interesa señalar que la razonabilidad de una restricción no puede ser determinada en abstracto (como se pretende demostrar en el punto 10 del acápite III de la Acción, referido a la violación del artículo 64 constitucional) sino a partir de la situación concreta. Por ende, la razonabilidad no puede ser analizada a partir de un modelo teórico de mercado, sino tomando en consideración el mercado financiero costarricense y cuál ha sido la participación de las cooperativas en la actividad financiera del país en los últimos tiempos. Dado que el interés de la accionante radica en la posibilidad de hacer oferta pública de valores en el mercado bursátil, el análisis de razonabilidad impondría considerar cómo está conformado nuestro mercado, qué factores impiden un desarrollo del mercado y un cambio de su conformación actual y si estos factores pueden ser modificados por la sola intervención de las cooperativas. Asimismo, si la gestión financiera de estas organizaciones asegura que el público inversor se vuelque sobre los títulos que las cooperativas puedan ofrecer, modificando el sistema. Es decir, si esa presencia ampara la confianza que debe tener el inversionista para invertir. En todo caso, debe cuestionarse el hecho de que ejerciendo una "intermediación restringida" no logra atraer a sus asociados y hacer que estos aumenten sus inversiones, aún cuando éstas estén destinadas al mejoramiento de sus propias condiciones de vida. Todo lo cual provocaría un problema de liquidez y rentabilidad que le impide satisfacer las necesidades de esos asociados. Podrá revertir la situación, atrayendo al gran público a pesar de que éste no podría beneficiarse de los créditos que ofrece la cooperativa.

4. -

   El Superintendente General de Entidades Financieras, B.A.A. señaló en su informe visible a folios 61 a 89 lo siguiente: En relación con el principio de igualdad aduce que el Sistema Financiero Nacional está conformado por una serie de intermediarios financieros que poseen una naturaleza jurídica variada y que persiguen fines distintos mediante el desarrollo de la actividad de intermediación financiera. La legislación distingue entre un banco público y uno privado, y no en vano, puesto que asuntos como capital mínimo, organización, regulaciones sobre la suficiencia patrimonial, e., son cuestiones que se regulan de acuerdo con la naturaleza de cada intermediario. Tampoco es lo mismo un banco comercial privado que una empresa financiera no bancaria; mientras el primero puede recibir depósitos y captaciones en cuenta corriente, para la otra, esta posibilidad se encuentra totalmente fuera del alcance, en virtud de lo dispuesto en el artículo 59 Ley de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional. Estas distinciones pueden verse claramente en las leyes que establecen el marco jurídico del Sistema Financiero, donde se puede citar como normativa más importante, pero sin que se entienda que es la única, la Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica (No. 7558), la del Sistema Bancario Nacional (No. 1644), la Ley Reguladora de Empresas Financieras no Bancarias (No. 5044), la Ley Reguladora del Mercado de Valores(No. 7732),la Ley del Sistema Financiero Nacional para la Vivienda(No. 7052), y finalmente la Ley de Regulación de la Actividad de Intermediación Financiera de las Organizaciones Cooperativas(7391). Cada una de estas leyes regula la actividad de sujetos jurídicos muy diferentes, con disposiciones para su constitución y funcionamiento que serán propias en razón de su naturaleza. La decisión sobre la forma en que se operará como intermediario, depende de factores que son analizados no sólo a lo interno y a lo extremo de la organización, sino también, antes y durante toda la vida de la organización. Dentro de estos está la conveniencia de la iniciativa que se tiene para abrir las puertas según uno u otro de los tipos de establecimientos financieros que la legislación permita, el capital mínimo requerido para ello, la naturaleza de la organización, los factores de solvencia y liquidez que se requiere según sea el caso, los costos operativos, las relaciones técnicas, ingresos, rentabilidad y otras exigencias legales, así como las condiciones generales y particulares del mercado, los antecedentes y responsabilidad de los solicitantes, su experiencia en la actividad financiera, y hasta la idoneidad y experiencia de las personas que actuarán como directivos de la entidad. Estos factores constituyen tan solo algunas de las consideraciones que se toman en cuenta a la hora de escoger el tipo de organización por constituir, ya que en función del tipo, es que se medirán también las metas que con este proyecto se pretenden lograr. Cada uno de los diferentes tipos de organización tiene su correlativo marco de actuación, de requisitos para la constitución, funcionamiento y disolución, de límites funcionales, y por tanto, de fiscalización; en otras palabras, si se trata de empresas financieras no bancarias, por ejemplo, a éstas se les aplicarán las disposiciones contenidas en la Ley 5040 para efectos de constitución y funcionamiento, en la Ley Orgánica del Banco Central para efectos de fiscalización, y lo que disponga el derecho común, para efectos de su disolución. En el caso de una cooperativa de ahorro y crédito, se aplicarán las disposiciones contenidas en la Ley 7391 y 6756 para su constitución, la Ley Orgánica del Banco Central para su fiscalización, e., de manera que existe una distinción entre organizaciones de uno y otro género, y según cada uno de estos, es que habrá un trato igual, sin distinción. Conforme se desprende de lo señalado por el artículo primero de la Ley de Regulación de la Actividad de Intermediación Financiera de las Organizaciones Cooperativas (No. 7391), esta ley busca la profesionalización de un sector del cooperativismo, entiéndase por esto a las cooperativas de ahorro y crédito particularmente, en la administración de los recursos económicos, pero sin olvidar que el beneficio que produzca esa mejoría en la administración, será siempre en beneficio de los mismos asociados, con lo que se fortalece no solo el mismo espíritu del cooperativismo, sino también, la clasificación que se hizo en la Ley de Reforma Integral a la Ley de Asociaciones Cooperativas y Creación del INFOCOOP (No. 6756). Las organizaciones cooperativas buscan el beneficio de sus asociados, y por tanto, desde un punto de vista -netamente económico-, se entiende que estas entidades actúan únicamente como instancias de gestión de los negocios individuales de sus propios asociados -Realidad y Retos del Cooperativismo del Caribe y Centro América, pag. 19—. Por otra parte, y conforme a lo indicado, existen varios tipos de intermediarios, a los cuales se les aplican las disposiciones de orden legal y reglamentario según se trate de unos y de otros, pero siempre en igualdad de condiciones, según el marco jurídico que los regula. Con disposiciones como las contenidas en los artículos 3, 4 y 21 de la Ley 7391, no se están violentando los principios constitucionales de igualdad, tampoco el de libertad de competencia, y mucho menos implica esto un menoscabo para el sector cooperativo, a contrapelo de lo que se establece en el artículo 64 de nuestra Carta Magna; sino que se trata simplemente de disposiciones que deben entenderse dentro de un contexto distinto. Las cooperativas de ahorro y crédito -sin importar si se mantienen o no como una de las entidades fiscalizadas por la SUGEF-, como entidades de naturaleza cooperativista, mantienen las mismas características que la hacen distinguirse de cualquier otro intermediario financiero privado (bancos, empresas financieras no bancarias, mutuales de ahorro y crédito); ya que son constituidas, organizadas y dirigidas con base en categorías económicas distintas del capital, como es el caso de la empresa privada tradicional. En el caso de las cooperativas, los factores de producción son inseparables de las personas, lo cual las hace totalmente distintas de las empresas capitalistas, donde el factor capital, que es su base económica, es un elemento separable de sus poseedores. Dentro de este mismo orden de ideas vale indicar, que una de las diferencias más grandes que se establece dentro del sistema financiero, tiene que ver con los requerimientos de capital, por ejemplo, se tiene a los bancos privados, cuyo capital mínimo se encuentra hoy en la suma de dos mil seiscientos sesenta y cinco millones de colones (02.665,0 millones), en tanto, para organizaciones como las cooperativas de ahorro y crédito, el exigido para que sea fiscalizado por la SUGEF, apenas si sobrepasa los cuatrocientos millones de colones en porcentaje de activos, por carecer éstas de un capital social. Vale aclarar que para la constitución de una cooperativa de ahorro y crédito, no se requiere de esa suma necesariamente, sino que éstas se pueden constituir, tan solo con el cumplimiento de los requisitos que establecen la Ley 6756, además de las formalidades de la Ley 7391, empero, para que sean fiscalizadas por esta Superintendencia, deben tener como mínimo un porcentaje de activos igual o superior al monto indicado. En el artículo 117 de la Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica se indica: "Artículo 117.- Organismos fiscalizados. Están sujetos a la fiscalización de la Superintendencia y las potestades de control monetario del Banco Central, los bancos públicos y privados, las empresas financieras no bancarias, las mutuales de ahorro y préstamo, las cooperativas de ahorro y crédito y las asociaciones solidaristasAdemás, toda otra entidad autorizada por ley para realizar intermediación financiera. La Junta Directiva del Banco Central podrá eximir de la aplicación de los controles monetarios a las cooperativas de ahorro y crédito, las asociaciones solidaristas u otras organizaciones similares, en función del tamaño de sus activos, el número de asociados o cuando realicen operaciones con un grupo cerrado de asociados. En estos casos, las entidades eximidas no tendrán acceso al financiamiento establecido en los incisos a) y b) del artículo 52 de esta ley y deberán mantener reservas de liquidez por el mismo porcentaje del encaje mínimo legal, en las condiciones que establezca la Junta Directiva del Banco Central. El Consejo Directivo de la Superintendencia General de Entidades Financieras podrá eximir de la fiscalización a las entidades mencionadas en el párrafo anterior, o bien establecer normas especiales de fiscalización de ellas." Como se puede observar, la misma Ley Orgánica del Banco Central ha establecido una clasificación de los intermediarios, y no solo eso, sino que además, establece un trato diferenciado para organizaciones como las cooperativas, de manera que es correcto decir, que dentro del mismo Sistema Financiero existe una categoría de individuos, cada uno con sus características propias, y por tanto, a cada uno se le aplica un trato distinto según su naturaleza. El concepto de intermediación financiera, a que alude la Ley 7391, responde a la satisfacción de necesidades del sector netamente cooperativo, puesto que nunca fue intención del legislador, la de hacer partícipe del mercado de capitales a este movimiento, y tampoco la de introducirlo, como uno más, en la función económica que cumplen los restantes intermediarios financieros en la generación del crédito, aunque desde este punto de vista pueda decirse que al final sí cumplen una función similar, empero, siempre relacionada con un sector muy específico de la población. Por otra parte, con esta ley tampoco se relegan a un segundo plano los principios en que se inspira el cooperativismo, sino todo lo contrario, los viene a reforzar mediante la mejora sustancial que promueve de su gestión. No se puede interpretar lo señalado por el 116 de la Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica, sin tener en cuenta sus antecedentes, el marco jurídico dentro del cual se encuentra, la condición de acto de comercio que la ley asocia con esta actividad, el tipo de persona para el que sus efectos se encuentran destinados (netamente mercantiles), y mucho menos, olvidar que las razones en tuvo el legislador para establecer un segundo "tipo" de intermediación financiera, fue su deseo de "profesionalizar" a un área del sector cooperativo en el manejo de los recursos económicos, y con ello beneficiar a todo el cooperativismo. El concepto de intermediación financiera a que alude el Artículo 116 de la Ley Orgánica del Banco Central, tiene por finalidad el desarrollo económico nacional, por cuanto es a través de la intermediación que se logra alcanzar el bien común y la satisfacción de necesidades e intereses que conciernen a toda la comunidad, de manera que su desarrollo, tampoco puede ser dejado a la mano de un interés particular o sectorial; sin embargo, también es claro que esta actividad, en los términos que señala el artículo 116 de la Ley Orgánica del Banco Central, lleva implícito el sentido de que se trata de una actividad meramente comercial, donde el lucro es el interés que mueve a por lo menos, dos de las tres partes que intervienen en ella. Al igual que la industria, cuya función es la de producir o crear bienes a partir de la materia prima que transforma, en el caso de los intermediarios financieros propiamente dichos -bancos y empresas financieras no bancaria, estos vienen a cumplir una idéntica función, con la diferencia de que el insumo lo constituye el dinero, y su producto final, no es otra cosa más que la creación y multiplicación del crédito a través de una transformación que se hace de manera "habitual" con los recursos financieros, esto es lo que tipifica a la actividad bancaria y financiera que se reconoce como intermediación, y sirve por lo tanto, para que se la pueda identificar y definir desde un punto de vista legal. Por otra parte, el concepto de intermediación financiera a que alude la Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica, comprende una relación obligacional, donde un sujeto jurídico, llamado intermediario financiero, recibe recursos financieros de terceros, en forma habitual y a título personal, con el objeto de destinarlos, bajo su propia cuenta y riesgo, a cualquier forma de crédito o inversión, generándose así lo que en doctrina se conoce como la cadena obligacional. Esta interrelación se produce por el asocio de varios intereses que entran en juego, totalmente distintos, y lo más probable es que también resulten antagónicos, sin embargo, es gracias al esfuerzo de la persona que sirve como enlace entre esos intereses, que se produce la intermediación financiera. Lo anterior también lleva a señalar que en la intermediación financiera intervienen por lo menos tres sujetos; por una parte, el inversionista rentista, quien es el sujeto con recursos económicos en exceso, cuyo interés es el transferir sus excedentes de riqueza a cambio de una rentabilidad, un segundo sujeto, que puede ser una fuente de producción necesitada de financiamiento (sujetos con recursos económicos limitados); y finalmente, el intermediario financiero, quien es la persona que se encarga de satisfacer los intereses de ambas partes a cambio de un beneficio económico, actuando como mediador habitual entre la oferta y la demanda pública de recursos financieros; en otras palabras, la intermediación financiera, además de que promueve la multiplicación del crédito, debe entenderse como onerosa, de manera que no es gratuita, ni es hecha para la satisfacción de intereses pluralistas, sino que es otro negocio comercial. Por su parte, con la Ley 7391 lo que se pretende es lograr un cambio de enfoque dentro del movimiento cooperativo, de manera que un área del sector, no solo se organice como empresas de capital, tecnología y trabajo para el bien de sus asociados, sino que además, se perfeccione en la prestación de servicios financieros cooperativos, de modo que se profesionalice esta actividad, olvidándose de las viejas fórmulas que han venido prevaleciendo desde siempre en el sistema cooperativo, para así dar paso a otras renovadas, con perfiles y características que son el resultado de una verdadera evolución, empero, sin que por ello se pierda de vista la naturaleza de la organización. Este cambio de mentalidad se ve claramente definido en el artículo 5 de la Ley 7391, cuando dice: Artículo 5.- La actividad de intermediación financiera cooperativa deberá efectuarse, en forma especializada, por parte de organizaciones cooperativas de ahorro y crédito. Únicamente las cooperativas que desarrollen, en forma habitual, las actividades de intermediación financiera estarán reguladas por lo dispuesto en esta Ley Como es de observar, los efectos que busca la ley 7391 son a favor del sector cooperativo, nunca trató de asimilarse éste, con los que se persiguen a través de una actividad comercial. Es definitivo que las cooperativas como entidades jurídicas realizan actividades económicas, sin embargo eso no quiere decir que puedan lucrar, pues la suma total del margen de diferencia que con relación a sus costos arrojará como resultado de sus operaciones, deben destinarse a reservas, y ningún margen o excedente, puede reservarse a la cooperativa como entidad económica. En razón de su naturaleza, las operaciones de la cooperativa empiezan y terminan con la distribución de bienes y servicios, posibilitados por los aportes de los asociados, y su excedente anual se distribuye entre los mismos que contribuyeron a formarlo, previa deducción de las reservas legales que correspondan. Lo anterior guarda relación directa con los principios en que se inspira el movimiento cooperativista, y más precisamente, con lo señalado por el artículo 2 de la Ley 6756. El accionante señala que las cooperativas de ahorro y crédito, al igual que todos los entes de intermediación financiera nacionales, autorizados y supervisados por la SUGEF, necesitan realizar oferta pública de títulos valores y captar en el mercado nacional los montos que requieren para poder efectuar eficientemente el proceso de intermediación financiera y colocar dichos fondos entre los solicitantes del crédito. Ese argumento no es acertado, pues, como bien señalan los autores J.R. y M.M., las Bolsas de Valores, por definición, son auxiliares mercantiles, es decir, personas jurídicas, encargadas de ejercer una actividad con el propósito de realizar negocios comerciales ajenos o facilitar su conclusión, olvidándose además que actúan como un mercado secundario, donde se transan valores, por lo tanto, constituyen tan solo el reflejo de una parte de lo que se conoce como intermediación financiera. La Ley Reguladora del Mercado de Valores (No. 7732), cuyo artículo primero dice: Esta ley tiene por objeto regular los mercados de valores, las personas físicas o jurídicas que intervengan directa o indirectamente en ellos, los actos o contratos relacionados con tales mercados y los valores negociados en ellos." Vale también aclarar que de acuerdo con la definición que se establece en el precitado artículo, por valores deben entenderse ^los títulos valores y cualquier otro derecho de contenido económico o patrimonial, incorporado o no en un documento, que por su configuración jurídica propia y régimen de transmisión puedan ser objeto de negociación en un mercado financiero o bursátil Por otra parte, tampoco puede afirmarse que con la promulgación de la Ley 7391, las organizaciones cooperativas de ahorro y crédito se hayan visto afectadas por una disminución de sus captaciones en el mercado bursátil. Las cooperativas de ahorro y crédito, al igual que cualquiera de la misma naturaleza, gozan de una serie de ventajas competitivas (art. 6 Ley 6756), las cuales no se encuentran al alcance de los bancos, ni de ninguna otra de las entidades financieras, sin embargo esto no es motivo para que estos otros intermediarios, y en especial los bancos, se consideren discriminados, o que se les esté limitando en su desarrollo por no contar con privilegios como los que tienen las cooperativas. Por otra parte, no se puede obviar el sentido de esfuerzo común en que se sientan las bases del cooperativismo, por tanto, tampoco es correcto afirmar que las cooperativas requieran fondos de terceros, cuando lo propio es que sea a través de la unión y del esfuerzo de sus mismos asociados, que logre la superación de su condición humana, tanto a nivel general como en forma individual. Los intermediarios financieros constituidos como personas jurídicas de naturaleza mercantil, obviamente deben estar autorizados, puesto que se trata de operaciones netamente mercantiles las que se llevan a cabo en los mercados bursátiles, y por tanto, operaciones totalmente compatibles con su naturaleza. En este sentido vale también recordar el concepto de sociedad anónima dentro del cual se encuentran organizados la mayor parte de los bancos comerciales, esto es, que como sociedades capitalistas, constituidas intuito pecuniae, en la que apenas juegan ni interesan las condiciones personales de los socios, sino la participación que cada uno tenga en el capital social, lo cual resulta totalmente contrario a los principios en que se inspira el cooperativismo; en este sentido se puede remitir a lo señalado por el artículo 2 de la Ley de Cooperativas: "Las cooperativas son asociaciones voluntarias de personas y no de capitales, con plena personalidad jurídica, de duración indefinida y de responsabilidad limitada, en las que los individuos se organizan democráticamente a fin de satisfacer sus necesidades y promover su mejoramiento económico y social, como un medio de superar su condición humana y su formación individual y en las cuales el motivo de trabajo y de la producción, de la distribución y del consumo, es el servicio y no el lucro" Las cooperativas gozan de un capital variable e ilimitado que hace que no todas sean objeto de fiscalización por parte de esta Superintendencia, aunque ello no las exime de tener que cumplir con una serie de aspectos y requisitos que se establecen en la Ley 7391; con esto lo que se quiere decir, es que una cooperativa de ahorro y crédito, puede constituirse y funcionar, sin tener que alcanzar un capital de cuatrocientos veinticinco millones de colones, en tanto que un banco comercial o una financiera, debe necesariamente, no solo contar con éste al momento de su inscripción, sino que además, deben mantener el capital mínimo exigido para poder operar (artículo 151 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional). Este solo hecho hace ver que existe una gran diferencia entre los requisitos de constitución para una cooperativa, y los que siempre se le exigirán a una entidad bancaria o financiera privada. Las cooperativas de ahorro y crédito, tienen como prioridad proteger los intereses de los asociados, que al fin de cuentas son en suma los mismos dueños de la cooperativa, y aquellas personas que "invertirían" sus excedentes económicos en títulos negociables de las cooperativas; en este sentido vale la pena traer a colación lo señalado por el artículo 21 de la Ley de Cooperativas cuando dice: "Las cooperativas de ahorro y crédito tienen por objeto primordial fomentar en sus asociados el hábito del ahorro y el uso discreto del crédito personal solidario" No existe violación del principio de igualdad; la ley trata por igual a los que son iguales, y distintos a los que son distintos, de lo contrario tendrían que derogarse también otras disposiciones que contienen las leyes 1644, 5044, 7052, e., e., puesto que en todas ellas se encuentran disposiciones que se aplican en función de la naturaleza del intermediario financiero. El cooperativismo se fundamenta en un conjunto de ideas y conceptos, como la mutualidad, combinación de los esfuerzos de los débiles, de una equitativa distribución de las ganancias y las pérdidas, del esfuerzo propio, de la unión para resolver problemas comunes, de que el hombre importa más que el dinero, de una sociedad donde no se explote a sus semejantes; es por ello que en congresos dedicados al análisis del cooperativismo, como el que hubo en San Juan Puerto Rico en 1992, se define a las cooperativas como organizaciones totalmente contrarias al lucro, entendido éste, como la acumulación deliberada de excedentes o beneficios, que en la práctica consiste en obtener la mayor ganancia con el menor esfuerzo, lo que a su vez constituye la divisa de las empresas comerciales. La cooperativa, al contrario, predica que no tiene fines de lucro, sin que ello signifique que no debe tener excedentes o beneficios, ya que la cooperativa, como cualquier otra organización, debe estar destinada al establecimiento de una empresa, eficiente y debidamente planificada, capaz de obtener buenos resultados económicos, y por tanto, no puede ser considerada como una asociación dedicada exclusivamente a la asistencia social o a la beneficencia pública, que es la actividad típica de las asociaciones sin fines de lucro, donde es la ley quien le da este carácter a las cooperativas, por estar dedicadas a la promoción humana y, por ello, deben cumplir con las exigencias que la misma ley le impone, sobre el destino de los excedentes(reservas, previsión social, educación y otros similares), y en última instancia, al beneficio directo del asociado en forma de retomo en proporción a las operaciones realizadas con la empresa cooperativa o en forma de intereses restringidos, por concepto de participación en el capital. En otras palabras, la tónica de la gestión cooperativa, es que sus operaciones se hagan a lo interno, entre ésta y sus asociados, nunca entre ésta y terceros no vinculados con la organización. El tema es totalmente válido, en tanto se considere según las circunstancias de hecho y de derecho que rodean a cada uno de los sujetos que intervienen. La libre competencia puede llevar al extremo de perder el enfoque que originalmente se tuvo a la hora de crear el cooperativismo, dando paso a conceptos netamente mercantilistas, y por tanto, tergiversando la esencia misma de aquel instituto de asociación humana. Lo anterior puede constituirse en un arma que se vuelva contra el mismo sector cooperativo, puesto que aceptar lo anterior como medida general, sería igual que aceptar que la ley no puede imponer condiciones, y por tanto, todos son libres de competir en un mercado abierto, donde no existen restricciones de ninguna especie y por tanto, en aras de la satisfacción del mercado, no importa que el grande desaparezca al más chico. En el sistema financiero interactúan distintos sujetos, surgido cada uno, en aras de satisfacer necesidades diferentes, y por tanto, también destinados a la satisfacción de distintos tipos de intereses. Lo señalado en el punto anterior tampoco guarda relación con el asunto de fondo, dado que se está en presencia del dictado de una ley, y por tanto, es obligación de todo sujeto, sea público o privado, el cumplir con lo que ella disponga al efecto. En este sentido, el artículo 129 de la Constitución Política de la República en cuanto a que en éste se dispone: "Las leyes son obligatorias y surten efectos desde el día que ellas designen; a falta de este requisito, diez días después de su publicación en el Diario Oficial. La ley trata por igual a los que son iguales, y distinto a los que son distintos, de ahí que existan disposiciones que serán de aplicación para una mutual de ahorro y crédito, pero no para una cooperativa de ahorro y crédito, para un banco comercial privado, pero no para uno comercial de derecho público, y así sucesivamente. La intermediación financiera cooperativa se encuentra definida por ley, y es afín con la naturaleza cerrada de estas organizaciones, contrario a lo que sucede con el concepto de intermediación financiera a que alude el artículo 116 de la Ley Orgánica del Banco Central, el cual encuentra sustento en la esencia misma de las operaciones bancarias, entendidas éstas como las empresas comerciales por excelencia, donde no solo convergen todas las operaciones comerciales, sino también, es de ahí de donde emanan otras formas, nuevas o adaptadas, según la exigencia inmediata que requieran las economías donde se desarrollan. La intermediación financiera desde el punto de vista de lo dispuesto por el artículo 116, significa que habrá una rentabilidad para todas las partes, inversionista rentista, intermediario financiero, y por supuesto, para el mismo deudor de la entidad financiera, quien a última hora, es la persona que paga por todos los gastos de la intermediación financiera; en las organizaciones cooperativas esta situación también debe verse reflejada en su gestión, puesto que son sus asociados, o lo que es lo mismo, es la misma organización, quien se presta a sí misma, por lo tanto, esos costos que paga quien en última hora utiliza los fondos que le provea la cooperativa, deben ser, en buena teoría, financiados a un costo inferior del que podría conseguir a través de un banco, y por su parte, la cooperativa también debería recibir un beneficio económico por el servicio que le presta al asociado, pero en una proporción un poco menor a la de la institución financiera, puesto que se entiende que a la cooperativa estos recursos le cuestan menos de los que le costaría a cualquier otro intermediario (banco o financiera) obtenerlos. Las cooperativas se guían por el esfuerzo común, y la mejora de la calidad de vida de sus asociados, en tanto que la sociedad mercantil por el lucro. Las cooperativas trabajan básicamente con los mismos recursos que reciben de sus asociados, a quienes se les reconoce una tasa de interés por ello, y si bien es cierto que esa tasa por lo general es menor que la del mercado, también hay que aclarar, que los créditos que sus asociados de ella reciben, también guardan una proporción, por lo que es raro encontrarse con que se le otorgue un crédito a un asociado, a una tasa más alta de la que le solicitaría por la misma operación un banco o una entidad financiera no bancaria, de ser así, es porque así lo han dispuesto los mismos asociados, ya que son ellos, y nadie más, quienes deciden lo que habrán de pagar por un crédito. En otras palabras, no es correcto hacer distinciones entre los intereses de la cooperativa, como entidad, y los de sus asociados, puestos que estos y aquella, forman una sola unidad, indisoluble, y dependiente la una de la otra. Mientras los márgenes de intermediación financiera en los mercados normales, son impuestos por razones de rentabilidad, eficiencia, competitividad, capacidad de liquidez, e., en las cooperativas se basan en lo que se haya dispuesto por parte de la asamblea general de asociados o de delegados, o por el consejo de administración, para lo cual, se utilizan factores como la cantidad de asociados, su capacidad económica, necesidades crediticias de los asociados, e., por lo tanto, las condiciones entre un mercado financiero y el sector cooperativo son diametralmente opuestas* Las cooperativas fueron concebidas para actuar dentro de otras circunstancias, donde la dependencia que se crea es entre los mismos individuos que la conforman, los que al fin de cuentas, constituyen o son la misma cooperativa. El movimiento cooperativo no solo se ha fortalecido, sino que además, se ha visto beneficiado directamente a nivel nacional, mediante la promulgación de la Ley 7391, ya gracias a ésta, es que se logra profesionalizar, aunque sea de manera forzosa, a un sector de éste, además, le devuelve la confianza que el público le venía perdiendo en razón de la falta de claridad que existía de su función, sobre los controles que debían mantener a lo interno de la organización, y por sobre todo, de la falta que les hacía la existencia de un ente fiscalizador. La Ley 7391 tuvo por fin, entre otras cosas, el ordenar a las organizaciones cooperativas, introducirlas en el mercado formal, pero sin considerarlas iguales a un intermediario financiero común, y por último, someterlas a un control técnico, de manera que con ello también se las obligara a tecnificarse. Las cooperativas de ahorro y crédito surgen como una respuesta a las necesidades de servicios crediticios, sustentándose en la disciplina del ahorro y la cooperación mutua de sectores de la población, a los que se les hacía difícil acceder a los servicios tradicionales de ahorro y financiamiento, de manera que es a través de éstas que esos sectores logran organizarse como empresas asociativas sin ánimo de lucro, en la cual los trabajadores o los usuarios, según el caso, son simultáneamente ahorrantes y gestores de la misma empresa, creada con el objeto de producir o distribuir conjunta y eficientemente bienes o servicios para satisfacer las necesidades de sus asociados y de la comunidad en general. Desde esta perspectiva, resulta difícil consolidar el interés de los miembros, asociados, con el del sujeto particular, es decir, del rentista, quien obviamente, exigirá una tasa de interés que resulte equitativa y sino mejor, a la que le ofrece el mercado por un título bancario o de otra institución financiera, por lo tanto es difícil esperar que por el solo hecho, de que las cooperativas de ahorro y crédito puedan incursionar en el mercado bursátil, con ello se les va a abaratar y aumentar la posibilidad del acceso al crédito a sus asociados. En este sentido, se considera que lo más probable es que las cooperativas tengan que establecer dos tipos crédito, uno barato y accesible para todos los asociados, y otro mucho más caro, ya que debe considerar el rendimiento que debe reconocerla a los inversionistas, además de los otros costes administrativos y financieros que esto implica. Por otra parte, las cooperativas se fundamentan en la contribución equitativa y democrática de su capital, por lo que es usual que los asociados reciban una compensación limitada, si es que hay, sobre el capital suscrito, pero también, éstos asignan excedentes para otros propósitos como son, el desarrollo de la cooperativa, la creación de reservas, de las cuales al menos una parte debe ser indivisible, y por último, para que se les distribuya una porción de los beneficios, en proporción con las transacciones que cada uno ha tendido con la cooperativa, o en apoyo individual a otras actividadespor lo tanto, al fomentarse dos tipos de créditos, unos baratos y otros caros, también se estaría fomentando la distinción de asociado entre la misma organización, lo cual es totalmente contrario a los principios en que se inspira el cooperativismo. La Ley 7391 nunca fue concebida como instrumento para la constitución de un intermediario financiero más, sino más bien, con la intención de crear un nuevo modelo de cooperativa de ahorro y crédito, donde se pudieran mejorar sus indicadores económicos y sobre todo, someterlas a una supervisión que fuera especializada, con el objeto de que esto les obligara a generar información oportuna y de calidad, de someterse a reglas que en el pasado no tenían que cumplir, así como a un mejor control sobre los aspectos financieros. Hasta 1994, la única entidad que realizaba algún tipo de control y la vigilancia de las cooperativas de ahorro y crédito era el INFOCOOP (Instituto Nacional de Fomento Cooperativo), quien vela porque las cooperativas funcionen ajustadas a la ley. Este tipo de supervisión no garantizaba el correcto desempeño de las cooperativas de ahorro y crédito dentro del sector de intermediación financiera, ya que apenas si se les obligaba a cumplir con unos pocos requisitos de los detallados en la Ley No 6756, más allá de eso, las cooperativas quedaban absolutamente libres de cualquier tipo de regulación por parte de organismos estatales que la ley no estableciera en forma específica -el poder del INFOCOOP como ente supervisor siempre ha estado limitado y no ha sido de impacto en el sector-. Un periodo de prueba superado por las cooperativas, fue en el año 1987, cuando se dio en Costa Rica una de las crisis financieras más duras del país, en la cual cerca de 10 cooperativas grandes entraron en problemas de liquidez por retiros masivos de ahorros por parte de los asociados, lo que a su vez hizo que se deteriorara aún más la confianza que el público venía depositando en este sector. Una de las principales causas de esta crisis se dio en la ausencia de supervisión eficaz por parte de la entonces Auditoria General de Entidades Financieras (hoy SUGEF) ya que había muchas instituciones que captaban recursos -incluyendo a las cooperativas- pero que no eran fiscalizadas. Algunas instituciones por consiguiente recibían dineros del público con intereses que duplicaban los del mercado, lo cual en muy poco tiempo redundó en un problema de estafas y quiebras que condujeron a la mencionada crisis. En razón de lo anterior, es que varias cooperativas se reunieron con el objeto de que se emitiera una ley, donde se incorporara al sector cooperativo en la supervisión estatal, logrando así que el sector cooperativo se introdujera en el mercado formal, y por tanto, del sistema financiero nacional. Es así como surge la Ley No 7391, que entró a regir en noviembre de 1994; esta ley encarga la fiscalización y vigilancia de las cooperativas de ahorro y crédito a un ente específico y especializado: la Auditoría General de Entidades Financieras (AGEF), hoy SUGEF. De acuerdo con esa ley, los organismos de integración podrán actuar como entes auxiliares de supervisión sobre sus cooperativas afiliadas, sin perjuicio de las atribuciones de la AGEF y de lo establecido en materia monetaria, crediticia y de supervisión del Banco Central de Costa Rica, lo cual hace otra gran diferencia entre este sector, y el bancario, ya que en este último, no existe tal posibilidad. Esta ley entró a regir a partir del 24 de noviembre de 1994, su objetivo principal es regular las actividades de intermediación financiera que realizan las organizaciones cooperativas de ahorro y crédito, con el fin de que cumplan con sus objetivos económicos y sociales, a través de una administración segura y eficiente de los recursos. En síntesis, señala el informe de la Superintendencia que las cooperativas, pese a que forman parte del "Sistema Financiero", se rigen por principios, leyes y otras disposiciones de orden interno y extremo, que las hace ser totalmente distintas al resto de los intermediarios. También ha quedado establecido el hecho de que ciertamente, a las cooperativas se les otorga un mismo tratamiento desde el punto de vista de la fiscalización, empero, la supervisión tiene por objeto el análisis sobre gestión de la empresa desde el punto de vista más cualitativo que cuantitativo, de manera que se trata de disposiciones de carácter prudencial, sin importar el tipo deorganización de que se trate, ya que lo que se busca es alcanzar una mejor garantía en cuanto a la solidez. En consecuencia, estima que las disposiciones cuestionadas, antes de reñir con algún principio constitucional, lo que han hecho es fortalecer el sistema cooperativo, forzando a un sector de éste a la profesionalización del manejo de los recursos financieros, motivándolos en la adquisición de nuevas herramientas tecnológicas, educando al mismo gremio cooperativista sobre sus responsabilidades como asociados y generando seguridad y confianza del público hacia esa forma de organización social.

5. -

   Se prescinde de la celebración de la audiencia oral y pública prevista en los artículos 10 y 85 de la Ley de Jurisdicción Constitucional, en virtud de lo dispuesto en el artículo 9 de esa misma Ley, por contar este Tribunal con suficientes elementos de juicio para resolver.

   R.e.M.S.C.; y,

   Considerando:

   I.-

   Sobre la admisibilidad.

   La acción de inconstitucionalidad que se analiza cumple con los requisitos de admisibilidad que establecen los artículos 73, 75 y siguientes de la Ley de Jurisdicción Constitucional. La legitimación del accionante se fundamenta en el recurso de amparo que se encuentra pendiente de resolver, tramitado con el número de expediente 02-010064-0007-CO, donde se invocó la inconstitucionalidad de las normas impugnadas, constituyendo de esta forma la acción, un medio razonable de amparar el derecho o interés que se considera lesionado.

   II.-

   Objeto de la acción.

   Se impugnan los artículos 3, 4 y 21 de la Ley número 7391 del veinte de abril de mil novecientos noventa y cuatro, denominada "Ley de Regulación de la Actividad de Intermediación Financiera de las Organizaciones Cooperativas". Dichas normas textualmente señalan:

   "ARTICULO 3.-

   Por actividad de intermediación financiera cooperativa, se entiende la realización de cualquier acto de captación de dinero de sus propios asociados, con el propósito de destinar esos recursos al otorgamiento de crédito o de inversión en el mercado financiero, cualquiera que sea el documento en que se formalice la operación, todo de conformidad con la definición de intermediación financiera establecida por el Banco Central de Costa Rica.

   ARTICULO 4.-

   Las actividades de intermediación financiera cooperativa sólo podrán efectuarse con los propios asociados, salvo las excepciones indicadas en esta Ley. Se prohíbe a las cooperativas la realización de esas actividades con terceros no asociados y, para estos efectos se declara inaplicable lo dispuesto en el artículo 9 de la Ley de Asociaciones Cooperativas.

   ARTICULO 21.-

   Las organizaciones cooperativas de ahorro y crédito realizarán, única y directamente, actos atinentes a la actividad de intermediación financiera definida en esta Ley. Además, podrán participar en organizaciones cooperativas o de otra índole, hasta por un máximo del veinticinco por ciento de su propio patrimonio. Se excluyen de este límite, los excedentes o utilidades generados por tal participación que se capitalicen. Las organizaciones cooperativas de ahorro y crédito no podrán adquirir productos, mercaderías ni bienes raíces, que no sean los indispensables para su funcionamiento normal, salvo los bienes transferidos en pago de obligaciones, en cuyo caso se otorgará, por parte de la Superintendencia General (*), un plazo razonable que no podrá ser menor de un año, considerando para ello las circunstancias que tornen difícil la pronta venta o el traspaso del bien. El ingreso recibido por este concepto, se contabilizará en el estado de resultados y será retornable a los asociados. (* Así modificado el nombre del ente contralor bancario por el artículo 176 de la Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica No. 7 55 8 de 3 de noviembre de 1995) Para los efectos de esta Ley, se entiende por patrimonio el valor neto de la cooperativa, esto es la diferencia entre el activo total y el pasivo total. Este concepto incluye cuentas, como capital social, reservas, excedentes o pérdidas, donaciones, revaluación de activos y cualquier otra que, por su similitud con las anteriores, se catalogue como tal.

   Sostiene el accionante que las normas transcritas vulneran los principios de igualdad, libre competencia y el deber del fomento cooperativo, contenidos en los artículos 33, 46 y 64 de la Constitución Política, en cuanto imposibilitan a las organizaciones cooperativas a captar recursos mediante la oferta pública, lo cual sí está permitido para los demás entes de intermediación financiera.

   III.-

   Inexistencia de violación al principio de igualdad El accionante refiere que las cooperativas de ahorro y crédito, en cuanto instituciones financieras sujetas a la regulación de la Superintendencia General de Entidades Financieras y de la Superintendencia General de Valores, se encuentran en una misma situación de hecho y de derecho que aquellas organizadas como sociedades anónimas; sin embargo, las segundas están autorizadas para captar fondos del mercado secundario, en tanto, esa actividad le está vedada a las cooperativas en virtud de las normas impugnadas; lo cw\\, considera discriminatorio sin justificación razonable alguna.- Conforme ha señalado este Tribunal invariablemente, el principio de igualdad constitucional resulta vulnerado cuando se otorga un trato desigual o discriminatorio, sin justificación razonable, a dos personas o situaciones, que se encuentran en un plano de igualdad:

   "La jurisprudencia constitucional a través de varios pronunciamientos ha logrado decantar el contenido del principio de igualdad establecido en el artículo 33 de la Constitución, señalando que por medio de él, se prohíbe hacer diferencias entre dos o más personas que se encuentren en una misma situación jurídica o en condiciones idénticas, sin que pueda pretenderse un trato igual cuando las condiciones o circunstancias son desiguales, se acuerda, en principio, un trato igual a situaciones iguales y se posibilita un trato diferente a situaciones y categorías personales diferentes. Esa fórmula tan sencilla fue reconocida desde hace muchos años por la Corte Constitucional, a la fecha la Corte Suprema de Justicia, que tenía a su cargo el conocimiento de los recursos de inconstitucionalidad antes de la creación de esta S. especializada. Pero la exigencia de igualdad no legitima cualquier desigualdad para autorizar un trato diferenciado, para determinar si realmente se justifica una discriminación, hay que analizar si el motivo que la produce es razonable, es decir, si atendiendo a las circunstancias particulares del caso se justifica un tratamiento diverso.(Sentencia 1992-01372 de las catorce horas cincuenta minutos del veintiséis de mayo de mil novecientos noventa y dos) De manera que, para realizar el análisis propuesto por el accionante, en primera instancia debe determinarse si las cooperativas de ahorro y crédito pueden ser consideradas iguales al resto de los entes de intermediación financiera o no. El artículo 116 de la Ley Orgánica del Banco Central, párrafo segundo, señala:

   Artículo 116.-

   Intermediación financiera(...) Para efectos de esta ley, se entiende por intermediación financiera la captación de recursos financieros del público, en forma habitual, con el fin de destinarlos, por cuenta y riesgo del intermediario, a cualquier forma de crédito o inversión en valores, independientemente de la figura contractual o jurídica que se utilice y del tipo de documento, registro electrónico u otro análogo en el que se formalicen las transacciones Se describe en esa norma una actividad de naturaleza mercantil porque se refiere propiamente a operaciones bancarias, en donde el factor "rentabilidad" es determinante. No resulta de aplicación esa noción de intermediación financiera al caso de las cooperativas, por cuanto, el legislador decidió incluirlas dentro de una legislación especial, acorde con sus características particulares. El artículo 3 de la Ley de Regulación de la Actividad de Intermediación Financiera señala:

   "Por actividad de intermediación financiera cooperativa, se entiende la realización de cualquier acto de captación de dinero de sus propios asociados, con el propósito de destinar esos recursos al otorgamiento de crédito o de inversión en el mercado financiero, cualquiera que sea el documento en que se formalice la operación, todo de conformidad con la definición de intermediación financiera establecida por el Banco Central de Costa Rica. El artículo 2 de esa Ley afirma que:

   "Las actividades de intermediación financiera cooperativa son actos cooperativos, por lo cual quedan sometidos al derecho cooperativo; sin embargo, supletoriamente se regirán por el derecho mercantil, en cuanto sea compatible con su naturaleza especial".En ese sentido, el artículo 7 párrafo primero Artículo 7 (...)" Las organizaciones cooperativas de ahorro y crédito estarán reguladas por las disposiciones generales, establecidas en la Ley de Asociaciones Cooperativas, y por la normativa especial contenida en esta Ley. Su fiscalización y vigilancia corresponde a la Superintendencia General de Entidades Financieras." De manera que si bien es cierto se define como tal, la actividad de intermediación financiera que practican las asociaciones cooperativas, ésta se encuentra supeditada al derecho cooperativo, en orden a su naturaleza. El articulo 6 de esa misma Ley indica: Artículo 6.- Las organizaciones cooperativas de ahorro y crédito son entidades de carácter privado, de naturaleza cooperativa, que se constituyen con el propósito de promover el ahorro entre sus asociados y de crear, con el producto de esos recursos, una fuente de crédito que se les traslada a un costo razonable, para solventar sus necesidades. Asimismo para brindarles otros servicios financieros que funcionan mediante un esquema empresarial, que les permite administrar su propio dinero sobre la base de principios democráticos y mejorar sus condiciones sociales, económicas y culturales Es de interés social, la constitución y funcionamiento de estas organizaciones, como uno de los medios más eficaces para el desarrollo socioeconómico de los habitantes.)En los artículos 14 y 16 de la Ley 7391 es posible corroborar el hecho de que las cooperativas de ahorro y crédito no pueden captar recursos del público: Artículo 14. Las organizaciones cooperativas de ahorro y crédito financiarán sus operaciones con los siguientes recursos financieros:

   1. Con su capital social

   2. Con la recepción de ahorros a la vistade sus asociados

   3. Con la captación de recursos de susasociados

      ch) Con la contratación de recursos nacionales e internacionales. En este último caso, se requerirá la aprobación previa del Banco Central de Costa Rica.

   4. Con la recepción de donaciones ylegados.

   5. Con los demás recursos que estén enfunción de la naturaleza y de los objetivos de estas organizaciones.)í

      Artículo 16, Las organizaciones cooperativas de ahorro y crédito podrán realizar, exclusivamente con sus asociados, las siguientes operaciones activas en el país:

   1. Conceder préstamos, créditos y avalesdirectos

   2. Comprar, descontar y aceptar en garantía: pagarés, certificados y cédulas de prenda, letras de cambio, hipotecas y, en general, toda clase de títulos valores e instrumentos comerciales.

   3. Efectuar inversiones en títulos valores emitidos por instituciones financieras del Estado, empresas reguladas por las leyes número 1644 del 26 de setiembre de 1953, 5044 del 7 de setiembre de 1972 y la 7201 del 10 de octubre de 1990, o pertenecientes al sistema financiero cooperativo y reguladas por esta Ley." Las cooperativas de ahorro y crédito, a diferencia de las sociedades anónimas que se dedican a la actividad financiera no tienen fines de lucro, en virtud de lo dispuesto en los artículos 1, 2 y 21 de la Ley de Asociaciones Cooperativas, y pese a ser entes de carácter privado son de conveniencia, utilidad pública e interés social. El motivo del trabajo, la producción, la distribución y el consumo es el servicio y no la ganancia. Respecto de la naturaleza jurídica de las asociaciones cooperativas, esta S. ha señalado:

      "D. se ha considerado que las asociaciones cooperativas como medio de desarrollodel cooperativismo son, precisamente, organizaciones o grupos de personas organizadas con miras a la satisfacción de una necesidad o de interés común para todos. Así, desígnase como cooperativismo la tendencia o doctrina favorable a la cooperación en el orden económico y social, que tiene su manifestación en el acercamiento de las personas o de grupos de ellas para la realización de su ayuda recíproca en el cumplimiento y obtención de determinadas finalidades. El cooperativismo alcanza tales fines mediante la formación de sociedades cooperativas o de organismos mutuales, representantes de una forma de cooperativismo. Igualmente, la determinación de un concepto o definición de entidad cooperativa, no debe estar regido por otra cosa más que por sus características, dentro de las cuales, en resumen, se encuentran las siguientes:

   1. Que son entidades de servicios e instrumentos para el ejercicio de la mutua ayuda, b) Que concurren en ellas la variabilidad de los socios y de capitales, con ciertas restricciones de índole meramente cautelar, c) Que se rigen por el principio de puerta abierta como la libre adhesión y el derecho de baja voluntaria, es decir, la puerta abierta como derecho del socio. En el caso de la legislación argentina, dicho derecho del socio se limita, supeditando al socio a las condiciones derivadas del objeto social, d) Que poseen un interés limitado del capital y de la participación de los socios en los llamados excedentes, e) Que su organización busca incesantemente la educación cooperativa y, f) La primada del principio y obligación de neutralidad ideológica. Por otra parte, debemos considerar que el vocablo "Cooperativa indica el marco ético y legal en el que una reunión voluntaria de personas, sin fines de lucro, persiguen la obtención de bienes y servicios en las condiciones más favorables para el progreso económico y social de sus miembros, con el respaldo del esfuerzo propio y la ayuda mutua de cada socio, o sea, que las cooperativas son asociaciones de personas, naturales o jurídicas organizadas con arreglo a los preceptos de las disposiciones correspondientes, para representar, suplir o ampliar la capacidad económica de los asociados mediante la acción combinada en una empresa colectiva y que, tendiendo a eliminar el lucro, procurarán la satisfacción más ventajosa de alguna necesidad común y la elevación del nivel social y económico de éstos. (1996-00399 de las quince horas dieciocho minutos del veintitrés de enero de mil novecientos noventa y seis)

      Cuando el legislador creó la Ley 7391 su intención no fue la de hacer partícipe del mercado de capitales al movimiento cooperativo, sino, que se pretende conservar su esencia y principios. Lo que se persigue es otorgar herramientas legales para que el sector cooperativo de ahorro y crédito se profesionalice y perfeccione en la prestación de servicios financieros; redundando ello en un mejoramiento y fortalecimiento de las cooperativas; sin que se afecte su peculiar naturaleza. Tanto la Procuraduría General de la República como la Superintendencia General de Entidades Financieras en sendos informes rendidos a esta S., resaltan la diversa naturaleza de las cooperativas de ahorro y crédito en relación con las demás entidades de intermediación financiera. Esta última hace un análisis pormenorizado y básicamente señala que el Sistema Financiero Nacional está conformado por una serie de intermediarios financieros que poseen una naturaleza jurídica variada y que persiguen fines distintos mediante el desarrollo de la actividad de intermediación financiera. De ahí que aspectos tales como capital mínimo, organización, regulaciones sobre la suficiencia patrimonial, e., se regulan en forma diferente dependiendo de la organización de que se trate (banco estatal, privado, asociación solidarista, empresa financiera no bancaria, mutual de ahorro y crédito, bolsas de valores, e.). Señala que en el caso de las cooperativas, los factores de producción son inseparables de las personas, lo cual, las hace totalmente distintas de las empresas capitalistas, donde el factor capital, que es su base económica, es un elemento separable de sus poseedores. Como dato importante, el Superintendente afirma que una de las diferencias más grandes que se establece dentro del mercado financiero, tiene que ver con los requerimientos de capital, pues, en el caso de los bancos privados, por ejemplo, el capital mínimo se encuentra fijado en la suma de dos mil seiscientos sesenta y cinco millones de colones; en tanto, para organizaciones como las cooperativas de ahorro y crédito, el exigido para que sea fiscalizado por la SUGEF, apenas si sobrepasa los cuatrocientos millones de colones en porcentaje de activos -por carecer de capital social-. En el artículo 117 de la Ley Orgánica del Banco Central se observa que el legislador consideró conveniente otorgar un trato diverso a las cooperativas y otros entes financieros, en razón de su diversa naturaleza:

      Artículo 777.-

      Organismosfiscalizados

      Están sujetos a la fiscalización de la Superintendencia y las potestades de control monetario del Banco Central, los bancos públicos y privados, las empresas financieras no bancarias, las mutuales de ahorro y préstamo, las cooperativas de ahorro y crédito y las asociaciones solidaristas. Además, toda otra entidad autorizada por ley para realizar intermediación financiera.

      La Junta Directiva del Banco Central podrá eximir de la aplicación de los controles monetarios a las cooperativas de ahorro y crédito, las asociaciones solidaristas u otras organizaciones similares, en función del tamaño de sus activos, el número de asociados o cuando realicen operaciones con un grupo cerrado de asociados. En estos casos, las entidades eximidas no tendrán acceso al financiamiento establecido en los incisos a) y b) del artículo 52 de esta ley y deberán mantener reservas de liquidez por el mismo porcentaje del encaje mínimo legal, en las condiciones que establezca la Junta Directiva del Banco Central. El Consejo Directivo de la Superintendencia General de Entidades Financieras podrá eximir de la fiscalización a las entidades mencionadas en el

      párrafo anterior, o bien establecer normasespeciales de fiscalización de ellas.

      De manera que no es cierto lo afirmado por el accionante en el sentido de que a las cooperativas se les exige cumplir con la misma normativa y los mismos parámetros o estándares que al resto de las financieras, bancos estatales y privados. Mientras los márgenes de intermediación financiera en los mercados normales son impuestos por razones de rentabilidad, eficiencia, competitividad, capacidad de liquidez, etc; en las cooperativas se basan en lo que haya dispuesto por parte de la asamblea general de asociados o de delegados, o por el consejo de administración, para lo cual, se utilizan factores como la cantidad de asociados, su capacidad económica, necesidades crediticias de los asociados, e.

      Cabe agregar que en cuanto a las exoneraciones tributarias contempladas en el artículo 6 de la Ley de Asociaciones Cooperativas, las mismas fueron derogadas por la Ley reguladora de todas las exoneraciones vigentes, su derogatoria y excepciones, número 7293 del treinta y uno de marzo de mil novecientos noventa y dos; por lo que ese elemento de comparación no resulta válido.- De todo lo expuesto, debe concluirse que las cooperativas no se encuentran en la misma situación de hecho que los demás entes de intermediación financiera y en consecuencia, el hecho de que se les otorgue un trato diferenciado no resulta violatorio del principio de igualdad constitucional. No se permite la captación de recursos mediante oferta pública porque lo que se pretende con las organizaciones cooperativas es satisfacer las necesidades de los asociados y no de terceros, porque casualmente, se trata de una sociedad de personas que por voluntad propia deciden unir esfuerzos para alcanzar objetivos comunes, que además involucran no sólo aspectos económicos sino también sociales, culturales, e. De ahí que el artículo 4 de la Ley de Asociaciones Cooperativas señale que queda absolutamente prohibido a toda asociación cooperativa realizar cualquier actividad que no se concrete al fomento de los intereses económicos, sociales y culturales de sus asociados. El legislador estimó oportuno regular la actividad de intermediación financiera de las organizaciones cooperativas a fin de garantizar a los asociados una eficiente y segura administración de sus recursos; sobre todo, en vista de la problemática social ocasionada por los deficientes manejos de dichos fondos; no obstante, es claro que no pretendió en modo alguno desnaturalizar ni desconocer la esencia cooperativa de esas entidades de ahorro y préstamo.

      IV»- Inexistencia de violación a la librecompetencia.

      Como segundo aspecto cuestionado, el accionante acusa violación a la libertad de competencia, que a su vez forma parte de la libertad de empresa, contenida en el artículo 46 de la Constitución Política. Afirma que las normas cuestionadas distorsionan la transparencia del mercado en perjuicio de un grupo específico de competidores -las cooperativas de ahorro y crédito- al imponerles prohibiciones que les impiden operar en el mercado financiero en igualdad de condiciones que las instituciones financieras organizadas como sociedades anónimas.- Tales argumentos carecen de validez. Conforme se indicó, las cooperativas de ahorro y crédito, por su propia naturaleza y fines no pueden asimilarse a las demás instituciones de intermediación financiera porque tienen particularidades que las distinguen. Dentro de los objetivos de una cooperativa de ahorro y crédito no se encuentra el lucro ni el afán de competir con otros entes de intermediación financiera distintos. Las cooperativas de ahorro y crédito tienen por objeto primordial fomentar en sus asociados el hábito del ahorro y el uso discrecional del crédito personal solidario (artículo 21 de la Ley de Asociaciones Cooperativas).El principio de libre competencia no rige en las asociaciones cooperativas, pues sus fines no se orientan a lo económico, sino, a la satisfacción de las necesidades del ser humano, integralmente considerado. El Superintendente General refiere en su informe que la libre competencia puede llevar al extremo de perder el enfoque que originalmente se tuvo a la hora de crear el cooperativismo, dando paso a conceptos netamente mercantilistas, y por tanto, tergiversando la esencia misma de aquél instituto de asociación humana. A su juicio ello puede constituirse en un arma que se vuelve contra el mismo sector cooperativo, pues, sería aceptar que ley no puede imponer condiciones y por tanto, todos son libres de competir en un mercado abierto, donde no existen restricciones de ninguna especie y por tanto, en aras de la satisfacción del mercado, no importa que el grande haga desaparecer al pequeño. Lo cierto es que existe libre escogencia del tipo de organización que se desea constituir, todo dependerá de las metas que se propongan. En el caso del cooperativismo, los objetivos no son de carácter mercantilista y por ende, la imposibilidad de captar recursos del público y la exclusividad de percibir sólo los provenientes de los asociados, no puede considerarse como una violación a la libertad de comercio, sino como algo inherente a su propia naturaleza organizativa. Aduce el Superintendente en su informe, que las cooperativas de ahorro y crédito surgen como una respuesta a las necesidades de los servicios crediticios, sustentándose en la disciplina del ahorro y la cooperación mutua de los sectores de la población a los que se les hacía difícil acceder a los servicios tradicionales de ahorro y financiamiento; de manera que es a través de éstas que esos sectores logran organizarse como empresas asociativas sin ánimo de lucro, en las cuales los trabajadores o los usuarios, según el caso, son simultáneamente ahorrantes y gestores de la misma empresa, creada con el objeto de producir o distribuir conjunta y eficientemente bienes y servicios para satisfacer las necesidades de sus asociados. Desde esa perspectiva resulta difícil conciliar el interés de los asociados, con el del sujeto particular, es decir, el rentista, quien exigirá una tasa de interés que resulte equitativa o mejor a la que se ofrece en el mercado por un título bancario o de otra institución financiera. Por ello, estima que es difícil esperar que por el sólo hecho de que las cooperativas de ahorro y crédito puedan incursionar en el mercado bursátil, les va a abaratar y aumentar la posibilidad del crédito a sus asociados. Por otra parte, las cooperativas se fundamentan en la contribución equitativa y democrática de su capital, por lo que es usual que los asociados reciban una compensación limitada sobre el capital suscrito y que se asignen excedentes para otros propósitos como son el desarrollo de la cooperativa y la creación de reservas; lo cual, es incompatible con el funcionamiento una sociedad bancaria o financiera en general, que pretende competitividad y rentabilidad.

      V.-

      Fomento del sector cooperativo

      Como último aspecto impugnado el accionante señala que las normas citadas vulneran el artículo 64 de la Constitución Política, según el cual, el Estado debe fomentar la creación de cooperativas, como medio de facilitar mejores condiciones de vida a los trabajadores.- El hecho de que se limite la intermediación financiera de las cooperativas, no significa que el Estado desincentive o desfavorezca la creación y funcionamiento de las cooperativas de ahorro y crédito. Lejos de eso, más bien se persigue un perfeccionamiento y modernización en la prestación de los servicios financieros cooperativos, a fin de hacerlos más eficientes y así crear un ambiente de confiabilidad dentro del sistema financiero nacional. Considera el Superintendente General de Entidades Financieras que con la promulgación de la ley 7391, el movimiento cooperativo no sólo se ha fortalecido, sino que además, se ha visto beneficiado directamente a nivel nacional, pues gracias a ésta se logra profesionalizar un sector de las cooperativas y se devuelve la confianza que el público le había perdido en razón de la falta de claridad que existía en su función, sobre los controles que debían mantener a lo interno de la organización y sobre todo, por la falta que tenían de un ente fiscalizador. La Ley 7391 tuvo por fin, entre otras cosas, ordenar a las organizaciones cooperativas, introducirlas en el mercado formal, pero sin considerarlas iguales a un ente financiero común, y por último, someterlas a un control técnico, de manera que con ello también se les obligara a tecnificarse. En consecuencia, no puede en modo alguno interpretarse que dicha normativa infrinja el artículo 64 de la Constitución.

      VI.-

      Conclusión. Con base en todas las consideraciones expuestas, considera este Tribunal que los artículos impugnados no vulneran los derechos constitucionales de igualdad, libertad de comercio y fomento cooperativo.

      Portanto:

      Se declaraSIN LUGAR la acción.

      LuisFernando Solano C

      Presidente

      LuisPaulino Mora M.

      CarlosM. ArguedasR.

      AnaVirginia Calzada M.

      AdriànVargas B.

      GilbertArmijo S..

      ErnestoJinesta L..