Sentencia nº 11926 de Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, de 23 de Octubre de 2003

Res:2003-11926

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. S.J., a las catorce horas con treinta y un minutos del veintitrés de octubre del dos mil tres.-

Acción de inconstitucionalidad promovida por M.B.J., mayor, portador de la cédula de identidad número 0-000-000, en su condición de Presidente con facultades de Apoderado Generalísimo sin límite de suma de la empresa MARINA INTERCONTINENTAL S.A., cédula jurídica 3-101-054245-17, contra el artículo 140, párrafo segundo de la Ley General de Aduanas, número 7557 del 20 de octubre de 1995. Intervinieron también en el proceso la Procuraduría General de la República, representada por F.B.B. en su condición de Procurador General Adjunto, y la Dirección General de Aduanas, representada por su Directora General, S.C.S..

Resultando:

1. -

   En escrito presentado a las 14:48 hrs. del 8 de abril de 2002 (folios 1-10), M.B.J. en su condición de Presidente con facultades de Apoderado Generalísimo sin límite de suma de la empresa MARINA INTERCONTINENTAL S.A, interpone acción de inconstitucionalidad contra el artículo 140, párrafo segundo de la Ley General de Aduanas, y en lo esencial manifiesta que la norma impugnada infringe los artículos 28, 39, 45 y 46 de la Constitución Política, por cuanto establece la imposición de una multa a los transportistas o agentes navieros que no retiren las mercancías almacenadas en aduana dentro de los ocho días hábiles desde su arribo, indiferentemente de si el atraso es imputable a ellos o a un tercero, como podría ser por ejemplo, el caso de aquel importador que contrata a un transportista o agente naviero para desalmacenar la mercadería y decide no cubrir los costos de transporte, y dejarla en abandono, sin que la prenda aduanera alcance a resarcir lo que el transportista o agente naviero se vea obligado a pagar por la multa impuesta. Estima que la norma impugnada infringe el debido proceso legal, ya que no admite el análisis de las causas o motivos del atraso o a quien le puede ser imputado y posibilita además la imposición de una sanción administrativa sin que medie responsabilidad o culpa de la persona o empresa a quien se sanciona, amén de la ausencia de un procedimiento aún de naturaleza sumaria con el objeto de determinar a quien es atribuible el retraso en el tráfico aduanero de previo a la imposición de la sanción. Alega que la sanción dispuesta en la norma impugnada constituye una limitación y restricción irracional e ilógica que infringe la libertad de comercio, ya que si bien los derechos y libertades fundamentales están sujetos a límites, éstos deben responder a un fundamento jurídico válido, pues en caso contrario el régimen de libertad contenido en el párrafo segundo del artículo 28 constitucional resultaría negado; en este sentido, indica que la ley como instrumento de limitación de derechos y libertades fundamentales, no puede vaciar su contenido ni hacer nugatorio su ejercicio. Acusa el accionante que la norma impugnada infringe además el derecho de propiedad, ya que el carácter progresivo de la multa prevista es sumamente gravosa y confiscatoria, debido a que ésta se incrementa por cada día de atraso hasta un máximo de 15 días, es decir, cada vez que se produzca un retraso en el tráfico de mercadería de sus clientes, los transportistas y agentes navieros serán sancionados y obligados a cubrir una multa confiscatoria de su patrimonio, que restringe en forma indebida su actividad comercial. Solicita la estimatoria de la presente acción y se declare la inconstitucionalidad de la norma impugnada.

2. -

   Por resolución de las 10:50 hrs. del 22 de mayo de 2003 (folio 47), la Presidencia de esta Sala dio curso a este proceso, y confirió audiencia a la Procuraduría General de la República y a la Dirección General de Aduanas.

3. -

   En memorial presentado a las 15:53 hrs. del 17 de junio de 2003 (folios 54-78), F.B.B., en su condición de Procurador General Adjunto, contesta la audiencia conferida y manifiesta que de conformidad con lo establecido en el artículo 40 de la Ley General de Aduanas, los transportistas aduaneros -personas físicas o jurídicas- son auxiliares de la función pública aduanera autorizados por la Dirección General de Aduanas, lo que les coloca en una relación de intensidad especial con la Administración, que debe tomarse en cuenta al momento de analizar la normativa aplicable. Señala que,sobre este aspecto la Sala en sentencia 2002-00843 indicó – entre otras cosas – que todo auxiliar de la función pública aduanera ha de tener pleno conocimiento de sus atribuciones, deberes y obligaciones desde el momento mismo en que es autorizado para desempeñarse como tal y por ende, de las sanciones que le podrían ser impuestas en caso de incumplimiento, ya que en todo caso la responsabilidad recae sobre el auxiliar. En este mismo sentido, la relaciónentre la Administración y los agentes y transportistas aduaneros tiene características especiales que hacen que su valoración sea distinta a otro tipo de relaciones, al encontrarse dentro de la categoría de relaciones de sujeción especial prevista en el artículo 14 de la Ley General de la Administración Pública. En el caso concreto, el transportista aduanero en su condición de auxiliar de la función pública conoce de antemano, que por disposición legal se encuentra obligado a solicitar el régimen aduanero o el tránsito aduanero de la mercadería que ha ingresado a aduana, y además conoce que si el tránsito no se realiza dentro de los ocho días hábiles siguientes al arribo de la mercadería, se le impondrá una multa. Señala que elfin de la norma es buscar la continuidad y eficiencia del servicio aduanal. Al respecto, considera que la norma concuerda con el principio establecido en el artículo 4 de la Ley General de la Administración Pública, es decir, la norma impugnada procura hacer efectivos los principios de continuidad y eficiencia de la Administración, por lo que ésta es razonable y constitucionalmente fundamentada, en el tanto está inserta dentro de una relación de especial sujeción entre el agente o transportista aduanero y la Administración, y tiende a la consecución de un interés público como lo es la continuidad y eficiencia del servicio aduanero, y sus parámetros de aplicación están claramente delimitados. En cuanto a la acusada violación al debido proceso legal, señala que la norma impugnada establece una responsabilidad objetiva - lo que es posible en materia sancionatoria administrativa - por parte del agente y transportista aduanero en su calidad de auxiliar de la función pública, para aquellos supuestos en que la mercadería ingresada bajo el régimen temporal no se movilice después de transcurridos ocho días. La culpa es la infracción a la norma y la responsabilidad está determinada con el deber de colaboración con la Administración. Sobre la alegada infracción a la libertad de comercio, señala que si un sujeto quiere tener la condición de auxiliar aduanero, el mismo debe asumir tanto los derechos que la categoría le ofrece, como las obligaciones que le impone. Considera que la multa dispuesta en la norma impugnada no constituye una restricción a la libertad de comercio, sino, una consecuencia del incumplimiento de las obligaciones legalmente establecidas; y en todo caso, aún y cuando se considere que se está frente a una limitación a libertad de comercio, ésta devendría en razonable y amparada a principios constitucionales. En lo que respecta a la acusada violación al derecho de propiedad, el monto máximo a pagar – en atención a lo establecido en la norma cuestionada - es de mil dólares, suma que considera razonable, noconfiscatoria. Agrega que si el monto a pagar es confiscatorio o no, tendría que se probado por la parte que lo alega, aportando la documentación legalizada en que consten sus ingresos y la incidencia de la multa en su patrimonio, cuestión que resulta ajena a la competencia de esta Sala. Por las razones expuestas, la Procuraduría General de la República considera que el párrafo segundo del artículo 140 de la Ley General de Aduanas no violenta los artículos 28, 39, 45 y 46 de la Constitución Política.

4. -

   En escrito presentado a las 16:43 hrs. del 17 de junio de 2002 (folios 79-82), S.C.S. en su condición de D. General de Aduanas, contestó la audiencia conferida en la resolución que dio curso a este proceso, y en lo fundamental manifiesta que la norma impugnada es clara al establecer que si no se ha iniciado el tránsito de una mercancía dentro de los ocho días hábiles siguientes a su arribo, se impone una multa de cien dólares diarios a partir del día noveno hasta el quinceavo, es decir, lo que la norma sanciona es el hecho de no iniciar el tránsito de la mercadería dentro del plazo estipulado, y que en caso de no proceder según lo dispuesto, la mercancía podría ser declarada en abandono. En este sentido, el plazo de ocho días establecido en la norma impugnada es para efectos de solicitar e iniciar el tránsito de la mercancía, debiendo satisfacer ambos requisitos en ese plazo. Considera que la norma cuestionada no transgrede de manera alguna el debido proceso, en tanto es clara al establecer las obligaciones de los agentes aduaneros y los transportistas; y las actuaciones de los mismos en virtud del mandato que efectúan a favor del importador, contra quien, de ser procedente se aplicarán las reglas de subrogación.

5. -

   Los edictos a que se refiere el párrafo segundo del artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional fueron publicados en los números 107, 108, 109, de los días 5, 6 y 7 de junio de 2002 (folio 53).

6. -

   Con fundamento en lo dispuesto por el artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se prescinde de la audiencia oral y pública prevista en sus artículos 10 y 85, por considerar que existen elementos de juicio para resolver esta acción.

7. -

   En la substanciación del proceso sehan observado las prescripciones legales.

   R. elM.J.L.; y,

   Considerando:

   I.-

   SOBRE LA ADMISIBILIDAD. LEGITIMACIÓN DELACCIONANTE. De conformidad con el párrafo primero del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, la presente acción resultaadmisible al existir como asunto previo el recurso de amparo que se tramita en el expediente número 02-002946-0007-CO, en el cual se alega que la interpretación y la aplicación individual que de la norma impugnada hace la Aduana de Limón contra la empresa amparada, es abiertamente inconstitucional.

   II.-

   OBJETO DE LA ACCIÓN. En este proceso el accionante impugna el párrafo segundo del artículo 140 de la Ley General de Aduanas -Ley 7557-. La citada norma establece:

   "ARTICULO 140.-

   Declaracióndel tránsito y régimen aduanero.

   Si no se ha solicitado un régimen aduanero procedente, el transportista o agente aduanero deberá presentar una declaración para solicitar el tránsito aduanero y su régimen aduanero inmediato, con los requisitos que establezcan los reglamentos a esta ley. Aceptada la declaración la aduana señalará el plazo y la ruta para la realización del tránsito y transmitirá la información correspondiente a la aduana competente.

   De no iniciarse el tránsito autorizado dentro de ocho días hábiles a partir del arribo de las mercancías, se impondrá una multa de cien pesos centroamericanos por cada día natural que transcurra, hasta cumplir el plazo indicado en el artículo 56 inciso a), salvo caso fortuito, fuerza mayor o causa imputable a la Administración. El transportista o el agente aduanero comunicará a las aduanas competentes la salida y llegada de la unidad de transporte y sus cargas al lugar designado."

   Considera el accionante que el párrafo segundo de la norma transcrita, así como la aplicación e interpretación que del mismo realizan las autoridades aduaneras, infringe los artículos 28, 39, 45 y 46 de la Constitución Política, por cuanto establece la imposición de una multa a los transportistas o agentes navieros que no retiren las mercancías almacenadas en aduana dentro de los ocho días hábiles desde su arribo, indiferentemente de si el atraso es imputable a ellos o a un tercero.

   III.-

   CARÁCTER DE M.P. DEL TRANSPORTISTA O AGENTE NAVIERO.En el Derecho Administrativo se denomina "munera pubblica" al sujeto privado que ejerce, permanente o transitoriamente, funciones o competencias públicas cuando han sido previamente habilitados legal o contractualmente convirtiéndose en vicarios de la respectiva administración pública. El munera pubblica a diferencia del funcionario público actúa a nombre y por cuenta propia o de terceros y no de la Administración Pública que auxilia. La Ley General de Aduanas establece en su Título III que son munera pubblica o auxiliares de la función pública aduanera "…las personas físicas o jurídicas, públicas o privadas, que habitualmente efectúan operaciones de carácter aduanero, en nombre propio o en representación de terceros ante el Servicio Nacional de Aduanas". El munera pubblico está sujeto a una relación de sujeción o subordinación especial por lo que tiene una serie de obligaciones y deberes que debe cumplir y observar a cabalidad. En este sentido, el numeral 30 de la Ley General de Aduanas le establece un elenco de obligaciones básicas, entre las que destacan, para el caso concreto, la de "d) Efectuar las operaciones aduaneras por los medios y procedimientos establecidos, de acuerdo con el régimen aduanero correspondiente" y h) Cumplir con las demás obligaciones que les fijan esta ley y sus reglamentos y con las disposiciones que establezca la autoridad aduanera mediante resolución administrativa o convenio". El capítulo III del Título III de la Ley General de Aduanas está referido al auxiliar de la función pública denominado "Transportista Aduanero", siendo que el numeral 40 los conceptúa como las "…personas, físicas o jurídicas … autorizados por la Dirección General de Aduanas. Se encargan de las operaciones y los trámites aduaneros relacionados con la presentación del vehículo, la unidad de transporte y sus cargas ante el Servicio Nacional de Aduanas, a fin de gestionar en la aduana de ingreso, el arribo, el tránsito, la permanencia o la salida de mercancías". Conviene observar que dentro de las obligaciones específicas del transportista aduanero figura en el artículo 42, inciso e), la siguiente: "Transportar las mercancías por las rutas legales habilitadas y entregarlas en el lugar autorizado, dentro de los plazos que señalen las disposiciones administrativas …" (la cursiva no es del original). Finalmente, el artículo 43 de la Ley General de Aduanas al normar la "Responsabilidad" del transportista aduanero preceptúa que "Los transportistas aduaneros son responsables de cumplir con las obligaciones resultantes de la recepción, la salida y el transporte aéreo, marítimo o terrestre de las mercancías, a fin de asegurar que lleguen al destino autorizado…" (la cursiva no es del original). Bajo esta inteligencia, el ordenamiento infraconstitucional compele a los transportistas, en tanto auxiliares de la función pública aduanera, a cumplir con una serie de obligaciones cuyo contenido y alcances no pueden ser desconocidos u obviados por éstos. El párrafo segundo del artículo 140 de la Ley General de Aduanas, consecuentemente, prevé una sanción pecuniaria o multa para hipótesis en que el transportista aduanero infrinja la obligación que le imponen los artículos 30, incisos d) y h), 42, inciso e) y 43 de ese cuerpo normativo.

   IV.-

   COBRO DE LA MULTA AL TRANSPORTISTA O AGENTE NAVIERO POR CAUSAS IMPUTABLES A TERCEROS.Aparte de la relación existente entre el transportista o agente aduanero con la Administración, como auxiliares de la función pública aduanera en los términos de los artículos 28, 33 y 40 de la Ley General de Aduanas, coexisten aquella de carácter eminentemente contractual entre el transportista o agente naviero y los importadores de mercancías quienes acuden a obtener sus servicios. Es decir, entre el transportista o agente naviero y el importador media una relación contractual privada, regida por las reglas y principios del Derecho Mercantil -contrato de transporte de mercancías-. Sobre esta base, ha de entenderse que, en caso de existir retrasos en el transporte de la mercadería en tránsito y, por consiguiente, la aplicación de la multa establecida en la norma impugnada, nada le impide al transportista o agente aduanal acudir ante la jurisdicción ordinaria, con el objeto de recuperar lo pagado por concepto de multa y los eventuales daños y perjuicios causados en virtud de la subrogación establecida por el propio Derecho Privado. En este sentido, el numeral 41 de la Constitución Política establece el derecho de todos a “ encontrar reparación para las injurias o daños que haya recibido en su persona, propiedad o intereses morales ” y el correlativo deber del Estado de hacer justicia en forma pronta y cumplida (derecho de acceso a la jurisdicción).

   V.-

   APLICACIÓN DE LA MULTA Y DEBIDO PROCESO. La Administración Tributaria no tiene por práctica aplicar de forma automática la multa, toda vez que el Decreto Ejecutivonúmero 25270-H -Reglamento a la Ley General de Aduanas- pauta un procedimiento administrativo para aplicar multas (artículos 533-535). Lo anterior queda demostrado con el conjunto de actuaciones y la incoación de un procedimiento administrativo que consta en el expediente 02-002946-0007-CO, que es proceso de amparo interpuesto por la propia empresa accionante contra la Aduana de Limón, cuya regularidad jurídica no corresponde examinar en esta sede sino en esa vía sumaria. Según lo establecido en el artículo 10 del Código Civil, las normas jurídicas deben interpretarse de forma sistemática o contextual y no como si se tratara de compartimentos estancos o aislados. Consecuentemente, se debe adecuar el contenido de la norma a la realidad social en la que va a ser aplicada, tomando en cuenta los principios y valores del Derecho de la Constitución e infraconstitucionales.

   VII.-

   MULTA Y LIBERTAD DE COMERCIO. En Derecho Administrativo y, más concretamente, A., se regula el ejercicio de la potestad sancionadora de las administraciones públicas, ante el incumplimiento o inobservancia de las obligaciones impuestas por ley por sus destinatarios. La norma impugnada, así como su interpretación y aplicación por las autoridades aduaneras, recoge y desarrolla el ejercicio de una potestad o prerrogativa legítimas y con fuerte asidero constitucional en los principios constitucionales de todo servicio público como la eficiencia, la eficacia, la continuidad y la celeridad. En esencia, la aplicación de una multa no restringe el contenido esencial de la libertad de empresa o comercio, toda vez, que su monto no descapitaliza a la empresa al no tener un carácter desproporcionado. En lo atinente al carácter confiscatorio o no de la multa -extremo, que en todo caso, debe demostrar fehaciente e idóneamente el accionante al tener la carga de la prueba-, no sobra advertir que la sanción se aplica a partir del noveno al decimoquinto día de atraso en el transporte o destino de la mercadería, puesto que, durante el lapso de los primero ocho días el transportista tiene, aún plazo para efectuar el tránsito. En este mismo sentido, tal y como apuntó la Procuraduría General de la República, al contestar la audiencia conferida, la imposición de la multa no constituye una restricción a la libertad de comercio, sino el resultado del incumplimiento, por parte de los transportistas y agentes navieros, de las obligaciones legalmente establecidas, cuyo conocimiento y fiel observancia es deber indeclinable de cualquier auxiliar de la función pública desde el momento mismo en que asume tal condición.

   VII.-

   CARÁCTER PROGRESIVO DE LA MULTA Y DERECHO DE PROPIEDAD. Sobre este aspecto, estima la Sala que la norma impugnada no es contraria al principio de intangibilidad del patrimonio, puesto que, si el transportista o agente naviero debe cancelar el monto de la multa, bien podrá ejercer las acciones legales pertinentes a fin de evitar un empobrecimiento ilícito y recuperar lo indebidamente pagado, dado que, entre el importador y el transportistamedia una relación contractual con una serie de obligaciones y derechos correlativos. En todo caso, nada le impide al transportista, si enfrenta algún problema o descoordinación con el importador,acarrear la mercadería que ingresa al país a los depositarios aduaneros que son también auxiliares de la función pública encargados de custodiar y conservar temporalmente, con suspensión del pago de tributos, mercancías objeto de comercio exterior (artículo 46 de la Ley General de Aduanas).

   VIII.-

   ACERCA DE LA RAZONABILIDAD O PROPORCIONALIDAD DE LA NORMA IMPUGNADA.Este tribunal en reiterados pronunciamientos se ha referido al principio de razonabilidad o proporcionalidad, y a los elementos básicos que lo componen. Por ejemplo, en sentencia número 03933-98, de las 9:59 hrs. del 12 de junio de 1998, expuso:

   Los elementos del principio de razonabilidad son: legitimidad, idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto. La legitimidad se refiere a que el objetivo pretendido con el acto o disposición impugnado, no debe estar al menos legalmente prohibido. La idoneidad indica que la medida estatal cuestionada deber ser apta para alcanzar efectivamente el objetivo pretendido. La necesidad significa que entre varias medidas igualmente aptas para alcanzar tal objetivo, debe la autoridad competente elegir aquella que afecte lo menos posible la esfera jurídica de la persona. La proporcionalidad en sentido estricto dispone que aparte del requisito de que la norma sea apta y necesaria, lo ordenado por ella no debe estar fuera de proporción con respecto al objetivo pretendido, es decir, no le sea "inexigible" al individuo.

   En similar sentido en sentencianúmero 8858-98 de las 16:33 hrs. del 15 de diciembre de 1998 indicó:

   El principio de razonabilidad, surge del llamado "debido proceso substantivo", es decir, que los actos públicos deben contener un substrato de justicia intrínseca. Cuando de restricción a determinados derechos se trata, esta regla impone el deber de que dicha limitación se encuentre justificada, por una razón de peso suficiente para legitimar su contradicción con el principio general de igualdad. Un acto limitativo de derechos es razonable cuando cumple con una triple condición: debe ser necesario, idóneo y proporcional. La necesidad de una medida hace directa referencia a la existencia de una base fáctica que haga preciso proteger algún bien o conjunto de bienes de la colectividad - o de un determinado grupo - mediante la adopción de una medida de diferenciación. Es decir, que si dicha actuación no es realizada, importantes intereses públicos van a ser lesionados. Si la limitación no es necesaria, tampoco podrá ser considerada como razonable, y por ende constitucionalmente válida. La idoneidad, por su parte, importa un juicio referente a si el tipo de restricción a ser adoptado cumple o no con la finalidad de satisfacer la necesidad detectada. La inidoneidad de la medida nos indicaría que pueden existir otros mecanismos que en mejor manera solucionen la necesidad existente, pudiendo algunos de ellos cumplir con la finalidad propuesta sin restringir el disfrute del derecho en cuestión. Por su parte, la proporcionalidad nos remite a un juicio de necesaria comparación entre la finalidad perseguida por el acto y el tipo de restricción que se impone o pretende imponer, de manera que la limitación no sea de entidad marcadamente superior al beneficio que con ella se pretende obtener en beneficio de la colectividad. De los dos últimos elementos, podría decirse que el primero se basa en un juicio cualitativo, en cuanto que el segundo parte de una comparación cuantitativa de los dos objetos analizados.

   El párrafo segundo del artículo 140 de la Ley General de Aduanas aquí impugnado, establece una sanción a aquellos transportistas o agentes aduaneros que no retiren las mercancías almacenadas en aduana dentro de los ocho días hábiles desde su arribo, consistente en una multa de cien pesos centroamericanos por cada día natural que transcurra, hasta cumplir el plazo indicado en el artículo 56 inciso a) del mismo cuerpo legal -15 días-, salvo caso fortuito, fuerza mayor o causa imputable a la misma Administración. Para este tribunal, de la simple lectura de la norma y tomando en cuenta que ésta se encuentra incluída dentro del capítulo IV referido a los regímenes aduaneros de carácter temporal, se deduce que el fin pretendido por el legislador es que la mercadería en tránsito no permanezca sine die sin un destino específico evitándose, de esa forma, que el sistema aduanero y tributario sean burlados. Adicionalmente, la norma impugnada es un mecanismo o medio apto para que la estancia de la mercadería en tránsito no se prolongue excesivamente en los recintos aduaneros, todo con perjuicio de la continuidad, eficacia y eficiencia del servicio aduanero. Analizada la norma impugnada a la luz del criterio contenido en los precedentes parcialmente transcritos, este tribunal estima que la medida dispuesta en aquella resulta necesaria, idónea y proporcionada. Necesaria, en cuanto la Administración Aduanera requiere de un instrumento ágil y eficaz que permita no solo el control sobre la mercadería en tránsito que ingresa al país, sino además por la continuidad y la eficiencia del servicio que se presta en las instalaciones aduaneras existentes, cuyo espacio puede resultar insuficiente a efectos de satisfacer las demandas de los administrados. Resulta además idónea, por cuanto ésta constituye un medio efectivo para satisfacer los fines que procura alcanzar la norma, y que, como se indicó en los considerandos anteriores, no alcanza a restringir o limitar derecho fundamental alguno. Finalmente, a juicio de esta Sala, la multa dispuesta es proporcional al objetivo pretendido con su aplicación, en aras de buscar la efectiva y continua prestación del servicio, conforme los principios que informan la función administrativa en general (artículos 140, inciso 8°, de la Constitución Política y 4 de la Ley General de la Administración Pública), y el control de la mercadería en tránsito que ingresa al país.

   IX.-

   Conclusión. En mérito de lo expuesto,se impone declarar sin lugar la presente acción.

   _________________________________________________________

   Por tanto:

   Se declara sin lugarla acción.

   Luis Fernando Solano C.

   Presidente

   Luis Paulino Mora M.AnaVirginia Calzada M.

   Adrián Vargas B.GilbertArmijo S.

   Ernesto Jinesta L.FernandoCruz C.

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