Sentencia nº 04508 de Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, de 30 de Abril de 2004
| Ponente | Gilbert Armijo Sancho |
| Fecha de Resolución | 30 de Abril de 2004 |
| Emisor | Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia |
| Número de Referencia | 04-003469-0007-CO |
| Tipo | Sentencia de fondo |
| Clase de Asunto | Recurso de amparo |
Res: 2004-04508
SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. S.J., a las diez horas con seis minutos del treinta de abril del dos mil cuatro.-
Recurso de amparo interpuesto por M.G.A., portador de la cédula de identidad número 0-000-000, contra el Ministerio de Justicia y Gracia yel Director del Registro de Bienes Muebles.
Resultando:
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Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 11 horas y 40 minutos del 16 de abril de 2004 (folio 1), el recurrente interpone recurso de amparo contra el Ministerio de Justicia y Gracia y el Director del Registro de Bienes Muebles y manifiesta que en su papel de abogado director de la causa administrativa que se sigue contra M.B.S.A. —asunto que también investiga el Ministerio Público en la causa penal 01–16329–042pe, en la que su representada es ofendida—, el 15 de abril de 2004 se presentó a la Dirección de Bienes Muebles del Registro Público para estudiar los expedientes administrativos números 147 y 157–A–5.No obstante, una vez allí, los funcionarios del Registro no le permitieron tener acceso a los referidos expedientes administrativos, pues le exigen que, de previo, firme un documento, infringiendo así el artículo 30 de la Constitución Política al dejarlo en indefensión. Solicita el recurrente que se declare con lugar el recurso con las consecuencias de ley.
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El artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional faculta a la Sala a rechazar de plano o por el fondo, en cualquier momento, incluso desde su presentación, cualquier gestión que se presente a su conocimiento que resulte ser manifiestamente improcedente, o cuando considere que existen elementos de juicio suficientes para rechazarla, o que se trata de la simple reiteración o reproducción de una gestión anterior igual o similar rechazada.
R. elM.A.S.; y,
Considerando:
I.-
En el presente asunto, el recurrente manifiesta que el Registro Nacional le impide tener acceso a los expedientes administrativos números 147 y 157–A–5, a menos que firme un documento.El derecho a tener acceso a los departamentos administrativos se encuentra establecido en el artículo 30 de la Constitución Política, y la Sala ya ha tenido la oportunidad de analizar el contenido de este Derecho Fundamental en fallos como la sentencia N° 14982-03 de las 15:44 horas del 17 de diciembre de 2003, que a continuación, en lo conducente, se cita:
El ordinal 30 de la Constitución Política garantiza el libre acceso a los ‘departamentos administrativos con propósitos de información sobre asuntos de interés público’, derecho fundamental que en la doctrina se ha denominado derecho de acceso a los archivos y registros administrativos, sin embargo la denominación más acertada debe ser la de derecho de acceso a la información administrativa, puesto que, el acceso a los soportes materiales o virtuales de las administraciones públicas es el instrumento o mecanismo para alcanzar el fin propuesto que consiste en que los administrados se impongan de la información que detentan aquéllas... El derecho de acceso a la información administrativa es un mecanismo de control en manos de los administrados, puesto que, le permite a éstos, ejercer un control óptimo de la legalidad y de la oportunidad, conveniencia o mérito y, en general, de la eficacia y eficiencia de la función administrativa desplegada por los diversos entes públicos. Las administraciones públicas eficientes y eficaces son aquellas que se someten al control y escrutinio público, pero no puede existir un control ciudadano sin una adecuada información. De este modo se puede establecer un encadenamiento lógico entre acceso a la información administrativa, conocimiento y manejo de ésta,control ciudadano efectivo u oportuno yadministraciones públicas eficientes...
VII.-
TIPOLOGIA DEL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN ADMINISTRATIVA. Se puede distinguir con claridad meridiana entre el derecho de acceso a la información administrativa (a) ad extra —fuera— y (b) ad intra —dentro— de un procedimiento administrativo. El primero se otorga a cualquier persona o administrado interesado en acceder una información administrativa determinada —uti universi— y el segundo, únicamente, a las partes interesadas en un procedimiento administrativo concreto y específico —uti singuli—. Este derecho se encuentra normado en la Ley General de la Administración Pública en su Capítulo Sexto intitulado ‘Del acceso al expediente y sus piezas’, Título Tercero del Libro Segundo en los artículos 272 a 274. El numeral 30 de laConstitución Política, evidentemente, se refiere al derecho de acceso ad extra, puesto que, es absolutamente independiente de la existencia de un procedimiento administrativo. Este derecho no ha sido desarrollado legislativamente de forma sistemática y coherente, lo cual constituye una seria y grave laguna de nuestro ordenamiento jurídico que se ha prolongado en el tiempo por más de cincuenta años desde la vigencia del texto constitucional. La regulación de este derecho ha sido fragmentada y sectorial, así, a título de ejemplo, la Ley del Sistema Nacional de Archivos No. 7202 del 24 de octubre de 1990, lo norma respecto de los documentos con valor científico y cultural de los entes y órganos públicos —sujetos pasivos— que conforman el Sistema Nacional de Archivos (Poderes Legislativo, Judicial, Ejecutivo y demás entes públicos con personalidad jurídica, así como los depositados en los archivos privados y particulares sometidos a las previsiones de ese cuerpo legal).
VIII.– SUJETOS ACTIVO Y PASIVO DEL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN ADMINISTRATIVA.El sujeto activo del derecho consagrado en el artículo 30 de la Carta Magnalo es toda persona o todo administrado, por lo que el propósito del constituyente fue reducir a su mínima expresión el secreto administrativo y ampliar la transparencia y publicidad administrativas. Independientemente de lo anterior, el texto constitucional prevé, también, un acceso institucional privilegiado a la información administrativa como, por ejemplo, del que gozan las comisiones de investigación de la Asamblea Legislativa (artículo 121, inciso 23, de la Constitución Política) para el ejercicio de su control político.Debe advertirse que el acceso institucional privilegiado es regulado por el ordenamiento legal o infraconstitucional para otras hipótesis tales como la Contraloría General de la República (artículos 13 de la Ley Orgánica No. 7428 del 26 de agosto de 1994; 20, párrafo 2º, de la sobre el Enriquecimiento Ilícito de los Servidores Públicos, No. 6872 del 17 de junio de 1983 y sus reformas), la Defensoría de los Habitantes (artículo 12, párrafo 2º, de la Ley No. 7319 del 17 de noviembre de 1992 y sus reformas), las comisiones para Promover la Competencia y Nacional del Consumidor (artículo 64 de la Ley No. 7274 del 20 de diciembre de 1994), la administración tributaria (artículos 105, 106,y 107 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios), etc. En lo tocante a los sujetos pasivos del derecho de acceso a la información administrativa, debe tomarse en consideración que el numeral 30 de la Constitución Política garantiza el libre acceso a los ‘departamentos administrativos’, con lo que serán sujetos pasivos todos los entes públicos y sus órganos, tanto de la Administración Central —Estado o ente público mayor— como de la Administración Descentralizada institucional o por servicios —la mayoría de las instituciones autónomas—, territorial —municipalidades— y corporativa —colegios profesionales, corporaciones productivas o industriales como la Liga Agroindustrial de la Caña de Azúcar, el Instituto del Café, la Junta del Tabaco, la Corporación Arrocera, las Corporaciones Ganadera y Hortícola Nacional, etc.—. El derecho de acceso debe hacerse extensivo, pasivamente, a las empresas públicas que asuman formas de organización colectivasdel derecho privado a través de las cuales alguna administración pública ejerce una actividad empresarial, industrial o comercial e interviene en la economía y el mercado, tales como laRefinadora Costarricense de Petróleo Sociedad Anónima (RECOPE), la Compañía Nacional de Fuerza y Luz Sociedad Anónima (CNFL), Radiográfica de Costa Rica Sociedad Anónima (RACSA), Correos de Costa Rica Sociedad Anónima, la Empresa de Servicios Públicos de Heredia Sociedad Anónima (EPSH), etc., sobre todo, cuando poseen información de interés público. Por último, las personas privadas que ejercen de forma permanente o transitoria una potestad o competencia pública en virtud de habilitación legal o contractual (munera pubblica), tales como los concesionarios de servicios u obras públicas, los gestores interesados, los notarios, contadores públicos, ingenieros, arquitectos, topógrafos, etc. pueden, eventualmente, convertirse en sujetos pasivos cuando manejan o poseen información —documentos— de un claro interés público.
IX.-
OBJETO DEL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN ADMINISTRATIVA.El texto constitucional en su numeral 30 se refiere al libre acceso a los ‘departamentos administrativos’, siendo que el acceso irrestricto a las instalaciones físicas de las dependencias u oficinas administrativas sería inútil e insuficiente para lograr el fin de tener administrados informados y conocedores de la gestión administrativa. Consecuentemente, una hermenéutica finalista o axiológica de la norma constitucional, nos debe conducir a concluir que los administrados o las personas pueden acceder cualquier información en poder de los respectivos entes y órganos públicos, independientemente, de su soporte, sea documental —expedientes, registros, archivos, ficheros—, electrónico o informático —bases de datos, expedientes electrónicos, ficheros automatizados, diskettes, discos compactos—, audiovisual, magnetofónico, etc..
X.-
LÍMITES INTRÍNSECOS Y EXTRÍNSECOS DEL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN ADMINISTRATIVA. En lo relativo a los límites intrínsecos al contenido esencial del derecho de acceso a la información administrativa, tenemos, los siguientes: 1) El fin del derecho que es la ‘información sobre asuntos de interés público’, de modo que cuando la información administrativa que se busca no versa sobre un extremo de tal naturaleza el derecho se ve enervado y no se puede acceder. 2) El segundo límite está constituido por lo establecido en el párrafo 2º del ordinal 30 constitucional al estipularse ‘Quedan a salvo los secretos de Estado’. El secreto de Estado como un límite al derecho de acceso a la información administrativa es reserva de ley (artículo 19, párrafo 1º, de la Ley General de la Administración Pública), empero, han transcurrido más de cincuenta años desde la vigencia de la Constitución y todavía persiste la omisión legislativa en el dictado de una ley de secretos de estado y materias clasificadas. Esta laguna legislativa, obviamente, ha provocado una grave incertidumbre y ha propiciado la costumbre contra legem del Poder Ejecutivo de calificar, por vía de decreto ejecutivo, de forma puntual y coyuntural, algunas materias como reservadas o clasificadas por constituir, a su entender, secreto de estado. Tocante el ámbito, extensión y alcances del secreto de Estado, la doctrina es pacífica en aceptar que comprende aspecto tales como la seguridad nacional (interna o externa), la defensa nacional frente a las agresiones que atenten contra la soberanía e independencia del Estado y las relaciones exteriores concertadas entre éste y el resto de los sujetos del Derecho Internacional Público (vid. artículo 284 del Código Penal, al tipificar el delito de ‘revelación de secretos’). No está por demás distinguir entre el secreto por razones objetivas y materiales (ratione materia), referido a los tres aspectos anteriormente indicados (seguridad, defensa nacionales y relaciones exteriores) y el secreto impuesto a los funcionarios o servidores públicos (ratione personae) quienes por motivo del ejercicio de sus funciones conocen cierto tipo de información, respecto de la cual deben guardar un deber de sigilo y reserva (vid. artículo 337 del Código Penal al tipificar y sancionar el delito de ‘divulgación de secretos). El secreto de estado se encuentra regulado en el bloque de legalidad de forma desarticulada, dispersa e imprecisa (v. gr. Ley General de Policía No. 7410 del 26 de mayo de 1994, al calificar de confidenciales y, eventualmente, declarables secreto de Estado por el Presidente de la República los informes y documentos de la Dirección de Seguridad del Estado —artículo 16—; la Ley General de Aviación Civil respecto de algunos acuerdos del Consejo Técnico de Aviación Civil —artículo 303—, etc.). El secreto de Estado en cuanto constituye una excepción a los principios o valores constitucionales de la transparencia y la publicidad de los poderes públicos y su gestión debe ser interpretado y aplicado, en todo momento, de forma restrictiva.En lo concerniente a las limitaciones o límites extrínsecos del derecho de acceso a la información administrativa tenemos los siguientes: 1) El artículo 28 de la Constitución Política establece como límite extrínseco del cualquier derecho la moral y el orden público tal y como han sido definidos sus contornos por esta S. en los Votos números 1635-90 de las 17:00 horas del 14 de noviembre de 1990, 1420-91 de las 09:00 horas del 24 de julio de 1991, 3550–92 de las 16:00 horas del 24 de noviembre de 1992, 3004-92 de las 14:30 horas del 9 de octubre de 1992, 0138-93 de las 15:55 horas minutos del 12 de enero de 1993 y 3173-93 de las 14:57 horas con del 6 de julio de 1993, entre otros.2) El artículo 24 de la Constitución Política le garantiza a todas las personas una esfera de intimidad intangible para el resto de los sujetos de derecho, de tal forma que aquellos datos íntimos, sensibles o nominativos que un ente u órgano público ha recolectado, procesado y almacenado, por constar en sus archivos, registros y expedientes físicos o automatizados, no pueden ser accedidos por ninguna persona por suponer ello una intromisión o injerencia externa e inconstitucional. Obviamente, lo anterior resulta de mayor aplicación cuando el propio administrado ha puesto en conocimiento de una administración pública información confidencial, por ser requerida, con el propósito de obtener un resultado determinado o beneficio. En realidad esta limitación está íntimamente ligada al primer límite intrínseco indicado, puesto que, muy, probablemente, en tal supuesto la información pretendida no recae sobre asuntos de interés público sino privado.
II.-
Sin embargo, una vez establecido lo anterior, es necesario distinguir entre los límites —sean intrínsecos o extrínsecos— del Derecho a la Información Administrativa, y las condiciones para ejercitarlos.En efecto, el ejercicio de los Derechos Fundamentales puede ser supeditado al cumplimiento de requisitos razonables que no pongan en peligro su contenido mínimo esencial.En esta tesitura, estima la Sala que la exigencia de las Autoridades recurridas no es irracional ni desproporcionada, en cuanto tiene por objeto, precisamente, proteger la integridad de la información requerida por el promovente. Por eso mismo, es lógico que la autoridades accionadas adopten medidas para llevar un control de los ciudadanos que consultan este tipo de material.En este contexto, tome nota el petente que la Administración no le está vedando la posibilidad de estudiar la documentación que desea analizar, sino que, simplemente, le solicita que de previo a hacerlo, se someta a una medida que permita llevar un control de las personas que han tenido bajo su poder el expediente de marras, ante la eventualidad de que llegara a darse una irregularidad, puedan sentarse las responsabilidades del caso.Por consiguiente, el presente amparo esimprocedente, y así se declara.
Por tanto:
Se rechaza porel fondo el recurso.
Luis Fernando Solano C.
Presidente
Carlos M. Arguedas R.AnaVirginia Calzada M.
Adrián Vargas B.Gilbert Armijo S.
Ernesto Jinesta L.TeresitaRodríguez A.
