Sentencia nº 11064 de Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, de 6 de Octubre de 2004

Res: 2004-11064

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. S.J., a las quince horas con ocho minutos del seis de octubre del dos mil cuatro.-

Recurso de amparo interpuesto por J.D.R.M., mayor, casado, ingeniero industrial, español, vecino de Escazú, cédula de residencia número 726-0197518-0004-1487, a favor de RITEVE S Y C, SOCIEDAD ANONIMA, contra el CONTRALOR GENERAL DE LA REPUBLICA.

Resultando:

1. -

   Por memorial recibido en la Secretaría de este Tribunal al ser las dieciséis horas veinticinco minutos del cuatro de octubre pasado, el recurrente interpone recurso de amparo a favor de Riteve S y C, Sociedad Anónima, y en contra del Contralor General de la República, en razón de que el Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT) promovió a inicios de mil novecientos noventa y ocho la licitación pública internacional número 02-98 para la contratación de una empresa a cargo de la realización de la revisión técnica integrada de la flota vehicular de Costa Rica, cuya tramitación correspondió a la Proveeduría Nacional; que confiados en el régimen de Derecho imperante en la República, y el respeto al principio de seguridad jurídica que distingue al país, cinco distintos oferentes, entre ellos Riteve S y C, SA, participaron en esa licitación con el objeto de ofrecer sus servicios especializados y su experiencia en materia de revisión técnica de vehículos; que dentro de tales oferentes se encontraban diversos consorcios conformados por empresas costarricenses y extranjeras, entre ellas dos de origen español, una de origen suizo y otra más de origen alemán; que la licitación se rigió por los principios de igualdad, publicidad y libre competencia, expresamente establecidos por la ley costarricense, los cuales imponen que el marco de acción de la contratación está dado por el cartel de la licitación, sus anexos y las normas propias de la ley y el Reglamento General de Contratación Administrativa; que bajo tales circunstancias las cinco empresas oferentes hicieron una importante inversión para participar en un concurso público bajo las reglas fijadas por el Estado costarricense por medio de los órganos y entes competentes de la Administración Pública; que la recurrida presentó en julio de ese año su oferta en la licitación reseñada, la cual le fue adjudicada en febrero de mil novecientos noventa y nueve tras haber obtenido la mejor puntuación; que luego de una apelación presentada ante la Contraloría General de la República, el procedimiento fue retrotraído a la etapa previa al acto adjudicatorio, se complementaron algunos estudios técnicos y, habiendo resultado nuevamente la oferta mejor puntuada, se realizó una segunda adjudicación a la amparada en noviembre de mil novecientos noventa y nueve, acto confirmado por la Contraloría General de la República mediante su resolución número RC-120-2000 del treinta de marzo del dos mil de treinta de marzo del dos mil; que habiendo adquirido firmeza dicho acto adjudicatorio con la ratificación del ente contralor y rendida inmediatamente la garantía de cumplimiento por parte de la amparada, conforme al artículo 32 de la Ley de Contratación Administrativa se perfeccionó el contrato correspondiente entre la amparada y el Estado; que el cinco de febrero del dos mil uno se firmó un primer contrato entre el Consorcio adjudicatario y el Estado, por medio del MOPT y el Consejo de Transporte Público, cuyo refrendo fue denegado por la Contraloría General de la República el tres de mayo del dos mil uno; que en consecuencia la amparada, el Consejo de Transporte Público y el MOPT acordaron modificar parcialmente la redacción del contrato para satisfacer todos los aspectos solicitados por la Contraloría en su oficio 4579 (DI-AA-1159) de tres de mayo de dos mil uno; que el veintinueve de mayo del dos mil uno se suscribió el contrato definitivo entre la amparada, el Consejo de Transporte Público y el MOPT, denominado “Contrato de Prestación de Servicios para la Creación y Funcionamiento de Estaciones para la Revisión Técnica Integrada Vehicular, celebrado entre el Consejo de Transporte Público y el Consorcio Riteve S y C, integrado por las Empresas Transal SA y Supervisión y Control SA”; que el contrato fue refrendado por la Contraloría General de la República el veintiocho de junio del dos mil uno, mediante oficio 7168 (DI-AA-1793) de la Unidad de Autorizaciones y Aprobaciones; Que el contrato expresamente señala en su cláusula 2.1: “Objeto del Contrato: El objeto del presente contrato es la prestación exclusiva en el territorio nacional, por parte del contratista, de los servicios de revisión técnica integrada, entendiendo por ello la creación y funcionamiento de una estructura debidamente organizada y centralizada en un solo contratista que, por medio de estaciones fijas y móviles distribuidas en todo el territorio nacional, verifique en representación del Consejo las condiciones mecánicas, de seguridad y las emisiones de gases producidas por los motores de los vehículos automotores que integran la flota vehicular que circula en las vías públicas terrestres del país”; que en Costa Rica, por mandato constitucional y legal, existe y es vinculante la aplicación de los principios de seguridad jurídica y de equilibrio financiero y económico de los contratos públicos, que en materia constitucional se ha considerado una derivación del principio de intangibilidad del patrimonio consagrado por el numeral 45 de la Carta Magna; que ambos principios han sido ampliamente desarrollados por la jurisprudencia de la Sala Constitucional y por la doctrina mundial; que con la seguridad que le daba a la amparada contar con un contrato adjudicado y firmado con el Estado costarricense y repetidamente revisado por la Contraloría General de la República, las empresas que conforman RITEVE aportaron de sus fondos –como aporte- más de un treinta por ciento del costo total de la inversión (cercano a los ocho mil millones de colones) y se realizaron los trámites necesarios para obtener el financiamiento necesario para concluir tal inversión; que tal situación jurídica consolidada permitió crear el clima de confianza suficiente para obtener el financiamiento necesario para concluir tal inversión; que tal situación jurídica consolidada permitió crear el clima de confianza suficiente para obtener el financiamiento necesario para completar la puesta en operación de la empresa; que una vez financiado el proyecto, cumplidos los requisitos administrativos, construidas las obras de infraestructura, instalado el equipo y capacitado el personal, la amparada inició la prestación del servicio contratado el quince de julio del dos mil dos, siempre confiando en que el país ofrece las garantías necesarias de que las inversiones realizadas y la actividad empresarial van a ser debidamente respetadas, garantizadas y protegidas por el ordenamiento jurídico y el clima de seguridad jurídica que impera, de lo cual deben ser garantes todas las instituciones que componen el Estado costarricense; que ante numerosos recursos y gestiones de nulidad, acciones de inconstitucionalidad y recursos de amparo, presentados por grupos que se oponen a la revisión técnica, tanto la Contraloría General de la República (exceptuando el desafortunado oficio aquí impugnado) como la Sala Constitucional, se han pronunciado en forma reiterada y sistemática en cuanto a la inexistencia de un monopolio particular en la revisión técnica, y por ende en el sentido de que el contrato suscrito entre la amparada, el Consejo de Transporte Público y el MOPT, al que han hecho referencia, no contiene vicios de legalidad (sic) ni de inconstitucionalidad; que dentro de tales pronunciamiento s de la Contraloría General de la República emitidos en años recientes (sin mencionar aquellos que resolvieron los recursos de objeción y de apelación contra el proceso licitatorio y su adjudicación, o aquellos que valoraron y finalmente aprobaron el trámite de refrendo del contrato), se encuentra el oficio 4163 (DI-AA-1142) de quince de abril del dos mil dos, posición del ente contralor que fue ratificada, entre otros, en sus oficios 4453 (DI-AA-1226) de veintiséis de abril del dos mil dos y 9344 (DI-AA-2416) de catorce de agosto del dos mil dos, y que en lo que interesa expone: “Esta Contraloría General constató el debido cumplimiento al principio de libre concurrencia y de competencia aplicable a las contrataciones administrativas, dentro del procedimiento donde se deriva el contrato impugnado(...) Interpretar que en el caso presente, aún siendo una contratación producto de un proceso licitatorio público a nivel internacional, se configura una forma monopolística, significa pasar por alto la libertad de competencia y concurrencia que busca resguardar toda licitación pública, y entrar a cuestionar todo el régimen de contratación administrativa desde su nivel constitucional. Además en el caso en especie, cabe destacar una serie de características propias del contrato que desvirtúan la calificación de ‘monopolio’ que en sus escritos se le asigna al servicio a brindar por el consorcio adjudicado, entre ellas tenemos: una duración finita en el tiempo a la prestación del servicio, la creación de mecanismos de regulación y control, tanto técnica como financiera, aplicados sobre el contratista y manejados por la Administración, la obligación de la empresa de presentar información ante el MOPT que fundamente el quantum de las tarifas a cobrar, el resguardo de las potestades de finiquito del contrato por parte del Estado, según lo regulado en nuestro ordenamiento, y sobre todo, una pertenencia última y permanente del servicio a la esfera estatal. En ese sentido, debido a las proporciones y alcances del contrato, no se asegura que al repartición del mercado entre varias empresas vaya a disminuir el monto de las tarifas cobradas a los usuarios (...) Debe considerarse que en este caso, el precio no se encuentra sujeto a la oferta o la demanda del mercado, sino que se trata de una tarifa fina que la Administración establece (...)”; que sumado al anterior, mediante resolución del Despacho del Contralor General de la República de las ocho horas del catorce de octubre del dos mil dos, ese ente contralor expuso: “En relación con el argumento que sostiene la creación de un monopolio al adjudicar el contrato en estudio (...) no es posible llegar al razonamiento de que al adjudicar la oferta que mejor satisfaga el interés público en una contratación ya sea de bienes o servicios se crea un régimen económico de exclusión de los demás para que quede en manos de una sola empresa un contrato administrativo. Si se tiene por válida tal deducción se llegaría al absurdo de considerar a todos los contratos administrativos monopolios”; que el Ministerio de Obras Públicas, mediante oficio número 20043596 de veintiséis de agosto pasado, y como parte del acuerdo al que llegó el Gobierno de la República con el denominado “Movimiento Cívico Nacional”, después de las manifestaciones de protesta de los días anteriores, solicitó al ente contralor que se pronunciara en cuanto a: “1. Si en vista de la interpretación ya citada que los manifestantes han dado a los artículos 19 y 20 de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres, consideran ustedes que existen elementos de juicio novedosos que permitan a la Contraloría General de la República declarar la nulidad del contrato a partir del ejercicio de la potestad prevista en el artículo 28 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República. 2. Si con base en la citada interpretación de los artículos 19 y 20 de la Ley de Tránsito por Vías Públicas, es posible pretender una apertura del servicio por medio de la promoción de nuevos concursos para realizar la revisión técnica entre los talleres privados y los colegios técnicos profesionales, sin que eso implique quebrantar el contrato y la legislación vigente”; que el recurrido contestó personalmente la referida consulta mediante el oficio número 10763 (CO-0253) de nueve de setiembre de este año y en lo que interesa señaló: “1. Del estudio de las solicitudes para decretar la nulidad de dicho contrato, este órgano contralor, a través de varias de sus dependencias técnicas ha determinado que no ha mediado mérito suficiente en los vicios alegados por los distintos actores en este conflicto para incoar un procedimiento administrativo de nulidad del contrato en cuestión, y ello por no detectar, en su momento, vicios de carácter absoluto, evidente y manifiesto. Precisamente sobre esto último cabe aclarar que esta Contraloría no cuenta con nuevos elementos de carácter técnico o material que representen un incumplimiento contractual de tal especie, que amerite la resolución del contrato de revisión técnica en cuestión (...) 2. Consecuentemente, esta Contraloría General sostiene que se ha venido ejerciendo por parte de Riteve S y C un monopolio de carácter particular, en ejercicio de prácticas monopolísticas promovidas por el Estado contrarias a la ley y a la Constitución”; que por último, el recurrido, asumiendo potestades de la Sala Constitucional y por haber emitido juicio sobre la constitucionalidad de las actividades de la amparada, “dimensiona el cambio del criterio contralor” al indicar “Con el objeto de arribar a una mayor claridad en cuanto a los alcances del cambio de criterio contralor que se suscita en virtud de la presente respuesta a la consulta ministerial y sin detrimento de que sobre sus efectos específicos posteriores se afinen redefiniciones muy particulares que reajusten el criterio institucional hasta ahora definido, debe quedar sentado que, invariablemente, cualquier criterio contralor anterior que se oponga a lo aquí dispuesto, cesa en su vigencia y efectos”; que dicha opinión lesiona el principio de legalidad por cuanto el recurrido se arroga facultades que la Ley no le otorga, pues sustituye a la Sala Constitucional en su función y en forma determinante emite un criterio sobre la constitucionalidad de la actividad de la amparada sin tener competencia para ello, obviando los numerosos pronunciamientos constitucionales en esta materia que contradicen su opinión; que también se viola el principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, como derivado del principio de legalidad, toda vez que lo actuado por el recurrido, amén de ser contrarioal principio de legalidad por violar todo el bloque de legalidad, se conforma en una desviación de poder que debe ser contenida por los medios previstos al efecto; que también se viola el principio de irrevocabilidad o intangibilidad de los actos administrativos (teoría de los actos propios) toda vez que la anulación de los una serie de actos administrativos, declaratorios de derechos, como sería en el caso que nos ocupa los numerosos dictámenes rendidos por el ente Contralor, en los que sostiene la tesis de que la actividad de revisión técnica de vehículos que les fue adjudicada por el MOPT mediante la licitación pública internacional número 02-98 no constituye un monopolio particular, constituye una excepción calificada a la doctrina de la inderogabilidad de los actos propios y favorables para el administrado o del principio de intangibilidad de los actos propios que la Sala ha elevado a rango constitucional, pues es una derivación de los principios constitucionales de buena fe y seguridad jurídica y de la interpretación armónica de los artículos 11 y 34 constitucionales.

2. -

   El artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional faculta a la Sala a rechazar de plano o por el fondo, en cualquier momento, incluso desde su presentación, cualquier gestión que se presente a su conocimiento que resulte ser manifiestamente improcedente, o cuando considere que existen elementos de juicio suficientes para rechazarla, o que se trata de la simple reiteración o reproducción de una gestión anterior igual o similar rechazada.

   R. elM.S.C.; y,

   Considerando:

   I.-

   El recurrente estima que la respuesta del recurrido al Ministro de Obras Públicas y Transportes, contenida en la opinión número 10763, oficio número CO-0253 de nueve de setiembre de este año, en relación con el contrato de revisión técnica vehicular y su apertura, resulta violatoria de principios constitucionales en perjuicio de la amparada.

   II.-

   Estima la Sala que no lleva razón el petente en su reclamo. No obstante no ser éste el asunto para emitir criterio sobre la naturaleza del servicio prestado por la amparada y los alcances del contrato que tiene suscrito con el Estado, para resolver este caso concreto se debe indicar, primero, que en el sub examine estamos en presencia de una opinión consultiva emitida por el Contralor General de la República, de la que no se desprende que constituya un criterio vinculante para la administración, desde el punto de vista jurídico, porque una lectura detenida de lo que allí se expresa, si bien es el criterio personal de la autoridad que lo emite, también es cierto que deja abierta la discusión del tema en cuestión y la decisión que sobre el fondo corresponda. No solo porque es evidente que en materia de lo decidido por la Sala Constitucional no puede tener incidencia lo que el Contralor General de la República expresa en el documento impugnado, sino porque él mismo sostiene allí que la Comisión para promover la competencia debería tener ese documento como “la denuncia” a que se refiere la Ley que la rige, a fin de que dicho órgano proceda a invesigar si se da el monopolio en la ejecución del contrato Riteve-Estado. V. en ese sentido, el folio 6 del documento CO-0253. Por otro lado, tampoco puede constituir precedente alguno para la decisión de los casos que actualmente se encuentran en discusión en la Sala Constitucional, o para los ya decididos, puesto que en este punto el Contralor General indica con toda claridad que la Sala Constitucional “sin discusión, tiene la última palabra en torno a las controversias de constitucionalidad” (folio 9).

   Por lo visto, tal opinión no tiene efectos materiales sobre el contrato, incluso porque ya de inicio se indica en el documento que no existe motivo para la resolución contractual o para la apertura de un proceso tendente a ello.

   Lo anterior, sin perjuicio de lo que en relación con el tema se pueda discutir y definir en esta Sala.

   En consecuencia de lo dicho, el recurso resulta inadmisible y así debe declararse.

   Por tanto:

   Se rechaza deplano el recurso.

   Luis Fernando Solano C.

   Presidente

   Luis Paulino Mora M.AdriánVargas B.

   Gilbert Armijo S.ErnestoJinesta L.

   Susana Castro A.FedericoSosto L.

   LFSC/pmc.-