Sentencia nº 07995 de Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, de 2 de Junio de 2006

Exp: 05-005327-0007-CO

Res: 2006-07995

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. S.J., a las ocho horas con cincuenta y ocho minutos del dos de junio del dos mil seis.-

Recurso de amparo interpuesto por B.V.Q. cédula de identidad Nº5-196-920, contra la Ministra de la Presidencia, el Ministro de Hacienda, el Ministro y el Director de Gestión Municipal del Ministerio de Obras Públicas y Transportes.

Resultando:

1. -

   Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 09:49 hrs. de 9 de mayo de 2005 (folio 1), el recurrente interpone recurso de amparo contra la Ministra de la Presidencia, el Ministro de Hacienda, el Ministro y el Director de Gestión Municipal del Ministerio de Obras Públicas y Transportes y manifiesta que en virtud de la orden dictada por este Tribunal Constitucional en un amparo anterior, las autoridades recurridas depositaron en la cuenta de la Municipalidad del Cantón de Nicoya una parte del dinero adeudado para la reparación de las carreteras, quedando un remanente de 114.000.000,00. Aunque se plantearon las gestiones pertinentes ante las autoridades accionadas para obtener la totalidad de los montos provenientes de la Ley Nº8114, a la fecha de interposición de este recurso jurisdiccional aún no han recibido los dineros aludidos, encontrándose más bien la certificación expedida por la Tesorería Nacional el 18 de enero de 2005, en el sentido que no existen saldos a favor de la Municipalidad. Pide que se estime el recurso y que se restituya a los vecinos de la Corporación amparada en el pleno goce de sus derechos fundamentales.

2. -

   El Ministro de Obras Públicas y Transportes, R.Q.B., y el Director de Gestión Municipal de esa dependencia, M.C.S., rinden a folio 33 su informe su bajo juramento, e indican que por medio de la Ley Nº8114, Ley de Simplificación y Eficiencia Tributaria, se fijó un impuesto único a los combustibles, del cual un 25% del porcentaje destinado al CONAVI se debe entregar a las Corporaciones Municipales para la atención de la red vial cantonal. Le corresponde a la Tesorería Nacional del Ministerio de Hacienda el giro de los recursos a las municipalidades. La competencia del Ministerio de Obras Públicas y Transportes se limita a solicitar a la Tesorería Nacional la transferencia de esos recursos. El reclamo del amparado se debe encausar contra el Ministerio de Hacienda. Los requisitos contemplados en el ordenamiento para plantear la solicitud se deben presentar ante la Dirección de Gestión Municipal del Ministerio accionado. La Contraloría General de la República fijó el 8 de diciembre de 2004 como fecha límite para recibir los documentos correspondientes a los saldos presupuestarios del ejercicio fiscal de 2004. La aprobación del presupuesto municipal por la Contraloría General de la República es un requisito indispensable para enviar los recursos, los cuales deben ser requeridos al MOPT para el trámite en la Tesorería Nacional, antes del 17 de diciembre de 2004. La Municipalidad de Nicoya no observó los términos aludidos, pues hasta el 25 de febrero de 2005 pidió la transferencia de los recursos a la Dirección de Gestión Municipal. Esta Dirección, en oficio NºGM–0559–05 de 28 de febrero de 2005, solicitó a la Oficialía Presupuestal del MOPT tramitar el requerimiento. La Dirección de Oficialía Presupuestal remitió la gestión al Director de Presupuesto Nacional del Ministerio de Hacienda, siendo contestada por medio del oficio NºAJ–142–2005-DGPN de 19 de mayo de 2005. Insisten en que la Corporación amparada incumplió los términos previstos en la Ley Nº8114 y soslayó las disposiciones de la Ley Nº8131. Alegan que el Ministerio recurrido tramitó la gestión formulada por la Municipalidad del Cantón de Nicoya, aunque se planteó en forma extemporánea. Piden que se desestime el amparo en lo que atañe a esa autoridad.

3. -

   El Ministro de Hacienda, F.C.Z., rinde a folio 51 su informe bajo juramento e indica que el 31 de marzo de 2004 los Alcaldes Municipales de los Cantones de Hojancha, Nandayure y Nicoya interpusieron un recurso de amparo contra las autoridades recurridas, por la omisión de girar los recursos contemplados en la Ley Nº8114. Este recurso fue estimado por medio de la sentencia Nº2004-11165 de las 09:56 hrs. de 8 de octubre de 2004. El Departamento de Ejecución Presupuestaria de la Oficialía Presupuestal del MOPT, en oficios EP No.2004-821, EP No.2004-1509 y EP No.2004-1692 de 25 de junio, 8 de octubre y 17 de noviembre de 2004 remitió a la Unidad de Transferencias de la DGNP las solicitudes de Planilla de Transferencia Nº2004-135 por un monto de ¢27.311.422,30, Nº2004-214 por ¢15.873.695,63 y Nº2004-314 por ¢115.228.382,07, todas a nombre de la Municipalidad del Cantón de Nicoya para el ejercicio económico de 2004. Estas cantidades suman un total de ¢158.413.500,00, siendo lo asignado a ese municipio. La Oficina Presupuestal del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, en oficio Nº0244, pidió a la Dirección General de Presupuesto Nacional valorar las solicitudes de transferencia de los recursos provenientes del impuesto contemplado en la Ley Nº8114, formuladas por las Municipalidades de Nicoya y Orotina, respecto a la aplicación del principio de anualidad; lo anterior por cuanto, los documentos fueron presentados de modo extemporáneo. La Dirección General de Presupuesto Nacional, en oficio NºAJ–142–2005–DGPN de 19 de mayo de 2005, puso de manifiesto la imposibilidad de girar esos recursos a la Corporación amparada, por haber tramitado la gestión fuera de los términos contemplados en la Ley. La Municipalidad del Cantón de Nicoya fue la única que no observó los plazos aludidos, los cuales fueron prorrogados por la Administración y la Contraloría General de la República. La Municipalidad amparada, al igual que cualquier otro sujeto de derecho privado o público que reciba transferencias del Presupuesto Nacional, tiene la obligación de cumplir los requisitos contemplados en el ordenamiento, y los plazos definidos por la Administración para implementar esas transferencias. Considera que el criterio vertido por la Sala Constitucional en la sentencia Nº2004-11165 –en relación con el principio de anualidad– en modo alguno exime a las municipalidades de su deber de observar las disposiciones de la Ley Nº8114 y su reglamento, para pedir el desembolso de los dineros dentro del ejercicio económico correspondiente. Considera que la actuación de la autoridad recurrida se adecua al Derecho de la Constitución. Pide que se declare sin lugar el recurso.

4. -

   El Ministro de la Presidencia a.i., L.A.M.P., rinde a folio 66 su informe bajo juramento en términos similares al que fuera suministrado por el Ministro de Hacienda. Solicita que se desestime el amparo.

5. -

   En los procedimientos seguidos se hanobservado las prescripciones legales.

   R. elM.A.; y,

   Considerando:

   I.-

   El recurrente, en su condición de Alcalde Municipal del Cantón de Nicoya, reclama la violación de los derechos fundamentales de los habitantes de ese sitio, por la negativa de las autoridades del Ministerio de Hacienda y del Ministerio de Obras Públicas y Transportes de girar la integridad de las sumas contempladas en el artículo 5º de la Ley Nº8114, para la reparación de las carreteras. En su criterio, lo anterior es injustificado y lesiona el Derecho de la Constitución.

   II.-

   De relevancia para la decisión de este asuntose tiene por acreditado que:

   1. la Dirección de Gestión Municipal del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, en oficio de 26 de noviembre de 2004, comunicó a los Alcaldes Municipales la fecha límite –8 de diciembre de 2004– para la recepción de los presupuestos extraordinarios con los recursos de la Ley Nº8114 (folio 47);

   2. el Gerente del Área de Servicios Municipales de la Contraloría General de la República, en oficio NºFOE-SM–2888 de 2 de diciembre de 2004, comunicó al Alcalde Municipal del Cantón de Nicoya la aprobación del presupuesto extraordinario Nº05-2004 de la Corporación amparada, relativo a los recursos provenientes de la Ley de Simplificación y Eficiencia Tributaria, Ley Nº8114 (folio 46);

   3. el Alcalde Municipal del Cantón de Nicoya, en oficio NºDAM–059–05 de 24 de febrero de 2005, solicitó al Director de Gestión Municipal del Ministerio de Obras Públicas y Transportes la transferencia de los recursos contemplados en la Ley Nº8114, según el presupuesto extraordinario Nº05-2004, aprobado por la Contraloría General de la República (folio 45);

   4. el Director de Gestión Municipal de la División de Obras Públicas y Transportes, en oficio NºGM–0559–05 de 28 de febrero de 2005, trasladó a la Oficina Presupuestal de ese Ministerio, la solicitud formulada por el Alcalde Municipal del Cantón de Nicoya (folio 44);

   5. el Subdirector de Presupuesto Nacional del Ministerio de Hacienda, en oficio NºAJ–142–2005–DGPN de 19 de mayo de 2005, puso de manifiesto la imposibilidad de los recurridos de girar a la Municipalidad del Cantón de Nicoya los recursos contemplados en la Ley Nº8114, por haber presentado su solicitud de modo extemporáneo (folios 41 y 42).

   III.-

   De la relación de hechos probados de esta sentencia, como de los informes rendidos por las autoridades del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, el Ministerio de Hacienda, y el Ministro de la Presidencia –que son dados bajo la solemnidad del juramento, con oportuno apercibimiento de las consecuencias, incluso penales, previstas en el artículo 44 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional– la Sala considera que la negativa de la autoridad accionada de entregar a la Municipalidad del Cantón de Nicoya la integridad de los recursos provenientes de la Ley Nº8114 –tal y como se dispuso en la sentencia Nº2004-11165 de las 09:56 hrs. de 8 de octubre de 2004– es injustificada y lesiona el Derecho de la Constitución, motivo por el cual lo procedente es declarar con lugar el recurso.

   IV.-

   En efecto, aunque las autoridades recurridas alegan en sus informes que la Corporación amparada no pidió la transferencia de esos recursos dentro del plazo fijado por la Dirección de Gestión Municipal del Ministerio de Obras Públicas y Transportes para la recepción de los presupuestos extraordinarios de las municipalidades, sea el 8 de diciembre de 2004– desde la sentencia Nº2004-11165 se dejó muy claro que “de ninguna manera se puede olvidar lo dicho en la sentencia transcrita en cuanto a que en tratándose de los “recursos captados por impuestos con destino específico, no se aplican los principios de universalidad y no afectación y demás principios presupuestarios que rigen los ingresos percibidos para la satisfacción de necesidades generales"; además, el principio de anualidad del presupuesto no puede servir de excusa al Ministerio de Hacienda para dejar de girar las cantidades que ha percibido con destino específico” –lo resaltado no es del original–, con lo que el Ministerio recurrido no puede soslayar su obligación de trasladar esos recursos a las corporaciones municipales –aún si concluye el ejercicio económico correspondiente– ni puede el órgano accionado utilizar esos dineros para un fin distinto del señalado por el legislador ordinario.

   V.-

   Queda de manifiesto que la negativa de las autoridades accionadas de suministrar a la Municipalidad del Cantón de Nicoya los recursos previstos en la Ley Nº8114 es injustificada y vulnera el Derecho de la Constitución, motivo por el cual se debe estimar el amparo, ordenándose al Ministerio de Hacienda que tome las medidas pertinentes para completar la entrega de esos montos con la mayor celeridad posible. La Magistrada Calzada Miranda salva el voto y declara sin lugar el recurso.

   Portanto:

   Se declara con lugar el recurso. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 50 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se previene al Ministerio de Hacienda no incurrir a futuro en los actos u omisiones que dieron mérito a la acogida del amparo. Se condena al Estado al pago de costas, daños y perjuicios, los que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo. La Magistrado Calzada Miranda salva el voto y declara sin lugar el recurso.-

   LuisFernando Solano C.

   Presidente

   Ana Virginia Calzada M. AdriánVargas B.

   Gilbert Armijo S. Ernesto JinestaL.

   H.G.Q.T. A. 05-5327-0007-CO VOTO SALVADO DE LA MAGISTRADA CALZADA MIRANDA:

   En primer término debo señalar que por una inadvertencia en el presente asunto consigné que declaro sin lugar el recurso, cuando en realidad lo que consignaba eran razones diferentes, ya que en casos como el de estudio mi voto ha sido estimatorio, pero por razones diferentes a las que consigna la mayoría. Por ello, reitero lo señalado en mi voto salvado en la sentencia 2006-11761, en los siguientes términos:

   “Coincido en el voto de la Sala que declara con lugar el recurso, porque a mi juicio la falta de transferencia de la totalidad de los recursos previstos en el artículo 5 de la ley de Simplificación Tributaria a la Municipalidad de Coto Brus, lesiona los derechos fundamentales e intereses de los habitantes de ese cantón, sin embargo debo consignar mis razones diferentes con respecto a las condiciones en que las leyes con destino específico son acordes con el Derecho de la Constitución, tal y como indiqué en la sentencia número 2002-04884 de las 14:59 horas del 22 de mayo del dos mil dos. Al igual que mis compañeros de Tribunal, considero que es constitucionalmente válido crear impuestos y asignarles un destino específico, preceptos que deben ser respetados por el legislador presupuestario, salvo en los casos regulados por el artículo 180 párrafo tercero de la Constitución Política. Este mecanismo constituye una herramienta válida para hacer efectivo el precepto contenido en el artículo 50 constitucional –que obliga al Estado a procurar un adecuado reparto de la riqueza-, y que permite la satisfacción de necesidades sociales importantes de sectores específicos, que de lo contrario quedarían en el desamparo económico. Sin embargo, a diferencia de la mayoría, considero que los tributos creados mediante leyes como la 8114, deben tener un plazo de vigencia determinado, el suficiente para que se satisfaga la necesidad que se pretende cubrir con el impuesto con destino específico. A mi juicio, no pueden tener vigencia indefinida, pues ello sí podría resultar inconstitucional, con fundamento precisamente en los principios constitucionales que rigen la materia presupuestaria. Al respecto, la Sala ha considerado que de los artículos 176, 177 y 180 de la Constitución, 178 y 179 del Reglamento de la Asamblea Legislativa y las Actas de la Asamblea Nacional Constituyente, que se desprende que, en el desarrollo del Estado Democrático de Derecho, la exclusividad de la autorización parlamentaria de los ingresos y de los gastos públicos, los tres grandes principios que gobiernan esta materia son los de "anualidad", "universalidad" y "equilibrio" del Presupuesto Nacional. Debe considerarse que el concepto de Presupuesto per se, se entiende no sólo como un documento unitario y contable, sino como un instrumento de desarrollo social y planificación de la economía del Estado, consolidándose así su naturaleza previsora, planificadora y de control efectivo, con el objeto de satisfacer dentro del marco de los principios constitucionales, los fines públicos para los cuales el Estado fue creado. Congruente con lo anterior, se tiene el hecho de que tanto la iniciativa en las leyes de presupuestos ordinarios y extraordinarios, como la preparación de sus proyectos, corresponde al Poder Ejecutivo (de conformidad con los artículos 140, inciso 15, 177 y 180 de la Constitución Política y 35 de la Ley de la Administración Financiera de la República); potestad que no se ve afectada por la facultad que el artículo 179 de la Constitución Política otorga a la Asamblea Legislativa para aumentar los gastos presupuestados por el Ejecutivo, siempre que señale los ingresos que han de cubrirlos, previo informe de la Contraloría General de la República sobre la efectividad fiscal de los mismos. En este sentido, el presupuesto resulta de la aprobación que el Poder Legislativo otorga a la propuesta que le formula el Ejecutivo, sobre la forma en que pretende administrar y distribuir los fondos públicos durante ese año. Desde esta perspectiva es propio del Poder Ejecutivo, como parte de las atribuciones que le competen, indicar en el Proyecto de Presupuesto, los medios de financiamiento de los gastos del Estado, dentro de los límites que la Constitución impone. Lo anterior me permite concluir, que la vigencia del impuesto con destino específico más allá de la anualidad del presupuesto, resulta abiertamente violatoria de este principio y por ende a la vez, del principio de equilibrio presupuestario, toda vez que la relación equivalente que debe existir en el presupuesto ordinario, entre todos los ingresos y los egresos existentes, se afectaría eventualmente si se mantienen indefinidamente dichos impuestos con porcentajes tales, que todos en conjunto llegaren a alterar el equilibrio presupuestario, pues los ingresos restantes serían insuficientes para cubrir todos los fines que debe cumplir el Estado, quebrantándose a la vez, la naturaleza misma del presupuesto, como instrumento de desarrollo social y planificación de la economía estatal. Una situación de tal naturaleza, puede incluso transgredir el principio constitucional de iniciativa del Poder Ejecutivo, toda vez que como ya fue indicado, un aumento excesivo y constante por parte de la Asamblea Legislativa en la creación de impuestos con destino específico, afecta seriamente el equilibrio financiero del presupuesto y la voluntad gubernamental de preparar dicho proyecto, pues es a través de éste que el Gobierno establece las prioridades económicas, políticas y sociales del Estado. Bajo esos términos, la Asamblea Legislativa, estaría atribuyéndose competencias que no le corresponden constitucionalmente, pues determina con ese proceder, la estructuración del Presupuesto de la República y lo que resulta a mi criterio más grave, es la imposición del Poder Legislativo, para que el Ejecutivo, financie gastos ordinarios del Estado con ingresos no ordinarios, lo que evidentemente sería violatorio del principio del equilibrio presupuestario ampliamente explicado. Por consiguiente, también en consideración del principio de igualdad ante el deber de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos, que implica que no es constitucionalmente válido que la satisfacción de estas necesidades pesen sobre los hombros de un sector específico de la sociedad, o de una determinada actividad económica, es que no podría admitir como constitucionales tales impuestos en los términos señalados, sino como ya lo indiqué, deberán estar sujetos a una temporalidad justificada que encuentra sus propios límites en el principio constitucional de la anualidad del presupuesto y por circunstancias excepcionales, de lo contrario, estos ingresos deberán presupuestarse como todos los demás, y su destino será satisfecho en la medida en que sea razonable, según su naturaleza.

   En el caso concreto, las consideraciones anteriores resultan aplicables, con las salvedades relativas a la autonomía de las Municipalidades, dispuestas en el Título XII de la Constitución Política, al impuesto a los combustibles establecido en la Ley No. 8114, parte de cuya recaudación se transfiere a las Municipalidades para el mantenimiento de la red vial cantonal, pues es un impuesto de vigencia indefinida.. Asimismo, el destino de los recursos recaudados con este impuesto, es el financiamiento de una obra que es competencia ordinaria municipal, lo que es improcedente, pues de conformidad con el artículo 169 de la Constitución Política “la administración de los intereses y servicios locales en cada cantón, estará a cargo del Gobierno Municipal” y la Constitución le otorga autonomía política, administrativa y financiera, que le permite aprobar tasas, precios y contribuciones municipales, y proponer los proyectos de tarifas de impuestos a fin de satisfacer estas necesidades.

   En el presente caso, a mi juicio las razones señaladas en esa oportunidad son aplicables al caso de estudio, en el que se acusa la falta de transferencia de recursos a la Municipalidad de Nicoya.

   A.V.C.M.