Sentencia nº 05920 de Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, de 15 de Abril de 2008

Exp:08-004752-0007-CO

Res. Nº2008-005920

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. S.J., a las quince horas y cincuenta y siete minutos del quince de abril del dos mil ocho.

Recurso de amparo interpuesto por R.I.J.E., mayor, portadora de la cédula de identidad número 0-000-000, contra la Directora General de Personal del Ministerio de Educación Pública.

Resultando:

1. -

   Por memorial presentado ante la Secretaría de esta Sala a las trece horas veinticinco minutos del catorce de marzo del dos mil ocho la recurrente presenta recurso de amparo contra la Directora General de Personal del Ministerio de Educación Pública. Manifiesta que: a) Por resolución del Consejo de Educación Superior Universitaria Privada del año 2004, se le reconoce a la Universidad de San José, S.S.C. el cambio de nombre y currículum de la carrera de Ciencias, al nombre de Ciencias Naturales con Énfasis en Biología, motivo por el cual se le otorga la categoría profesional en Ciencias Naturales y Biología; b) En el mes de febrero del 2006, fue nombrada como Profesional en Ciencias y Biología, grupo profesional MT1 según la acción de personal número 3375411; c) En abril del 2007, presentó solicitud de cambio de categoría profesionales en razón de la obtención del diplomado en ambas especialidades; d) Sin previo aviso y sin otorgar audiencia se le otorgó un grupo profesional de aspirante y se inicia proceso de cobro por supuestas sumas pagadas de más; e) Contrario a lo dispuesto por las autoridades del Ministerio recurrido y según sus atestados le corresponde el grupo profesional MT3, por lo que resulta improcedente el actuar de la administración. Considera que lo actuado por las autoridades recurridas violenta sus derechos fundamentales por cuanto se le aplica el rebajo de categoría en forma retroactiva, así como, se dispone el cobro de sumas giradas de más, lo que le ocasiona un grave perjuicio y transgrede lo dispuesto en los artículos 34, 39, 56 y 57 de la Constitución Política. Solicita que se declare con lugar el recurso.

2. -

   Por resolución de las siete horas y cincuenta y tres minutos del veintisiete de marzo del dos mil ocho se le dio curso al presente amparo y se le solicito informe a la Directora General de Personal del Ministerio de Educación Pública. Así mismo se ordenó a la recurrida no ejecutar el rebajo salarial dispuesto en contra de la amparada, hasta tanto la Sala no resuelva en sentencia el recurso o disponga otra cosa (ver folio12 del expediente).

3. -

   Informa bajo juramento L.A.R., en su calidad de D. General de Personal del Ministerio de Educación Pública (ver folio 16 del expediente) que: a) A nombre de la recurrente se registran los siguientes grupos profesionales: MT- 1 en la especialidad de Biología, con un rige a partir del 07 de mayo del 2006 y MT-3 en la misma especialidad a partir del 09 de mayo del 2007; b) Los grupos profesionales otorgados, tienen como fundamento los documentos que constan dentro del expediente de la amparada, que son los siguientes: Bachillerato en Educación Media del Liceo de San Carlos del 19 de diciembre del 2001, Certificación de Autorización en Ciencias Naturales con concentración en Biología para el III Ciclo de la Enseñanza General Básica y el Ciclo Diversificado de la Universidad de San José, sede S.C., de fecha 08 de julio del 2005 y recibido en el Ministerio el 07 de julio del 2007, así como el Certificado de Aptitud Superior en Ciencias Naturales con concentración en Biología para el III Ciclo Diversificado de la Universidad de San José, sede S.C. de fecha 30 de enero del 2007, recibido en el Ministerio el 09 de mayo del 2007; c) El cambio de profesional de la categoría MT1 a la categoría MT3, en la especialidad de Biología, producto de los documentos aportados, fue debidamente tramitado mediante acción de personal número 4411826, con un rige a partir del 09 de mayo del 2007 al 31 de enero del 2008; d) Para el presente curso lectivo a la recurrente le fue tramitado correctamente su grupo profesional MT3 en la especialidad de Biología, en su nombramiento interino de Profesora de Enseñanza Media en el CINDEA de San Carlos, información registrada en acción de personal número 4941209, misma que tiene un rige del 01 de febrero del 2008 hasta el 31 de enero del 2009; e) En cuanto a las sumas giradas de más, que le están siendo cobradas por su representada, no se lleva ningún trámite preparatorio para la apertura de un proceso de cobro a nombre de la recurrente. Solicita que se declare sin lugar el recurso.

4. -

   En los procedimientos seguidos se ha observado las prescripciones legales.

   R. elM.C.C.; y,

   Considerando:

   I.-

   HECHOS PROBADOS. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos, sea porque así han sido acreditados o bien porque el recurrido haya omitido referirse a ellos según lo prevenido en el auto inicial:

   a.Mediante acción de personal número 3375411 se propone cambio de grupo profesional para la recurrente de Aspirante a MT1 con fecha rige del 01 de febrero del 2006 al 31 de enero del 2007 (ver folio 04 del expediente).

   b.Mediante acción de personal número 4329951 se propone cambio de grupo profesional para la recurrente de MT1 a Aspirante con fecha rige del 01 de febrero del 2006 al 30 de junio del 2006 (ver folio 05 del expediente).

   c.Mediante acción de personal número 4329952 se propone cambio de grupo profesional para la recurrente de MT1 a Aspirante con fecha rige del 01 de febrero del 2006 al 30 de junio del 2006 (ver folio 06 del expediente).

   d.Mediante acción de personal número 4329958 se propone cambio de grupo profesional para la recurrente de MT1 a Aspirante con fecha rige del 01 de julio del 2006 al 31 de diciembre del 2006 (ver folio 07 del expediente).

   e.Mediante acción de personal número 4329961 se propone cambio de grupo profesional para la recurrente de MT1 a Aspirante con fecha rige del 01 de enero del 2007 al 31 de enero del 2007 (ver folio 08 del expediente).

   f.Mediante acción de personal número 4329962 se propone cambio de grupo profesional para la recurrente de MT1 a Aspirante con fecha rige del 01 de julio del 2006 al 31 de diciembre del 2006 (ver folio 09 del expediente).

   g.Mediante acción de personal número 4329993 se propone cambio de grupo profesional para la recurrente de MT1 a Aspirante con fecha rige del 01 de febrero del 2007 al 31 de abril del 2008 (ver folio 10 del expediente).

   h.Que para el presente curso lectivo a la recurrente le fue tramitado correctamente su grupo profesional MT3 en la especialidad de Biología, en su nombramiento interino de Profesora de Enseñanza Media en el CINDEA de San Carlos, información registrada en acción de personal número 4941209, misma que tiene un rige del 01 de febrero del 2008 hasta el 31 de enero del 2009 (ver folio 24 del expediente).

   II.-

   OBJETO DEL RECURSO. El objeto de este amparo consiste en determinar si la modificación de la clasificación laboral de la recurrente viola sus derechos fundamentales, en particular, el principio de intangibilidad de los actos propios, el debido proceso y el derecho de defensa.

   III.-

   SOBRE EL FONDO. En reiteradas resoluciones este Tribunal se ha pronunciado sobre la intangibilidad de los actos propios de la Administración (Ver sentencias Nos. 2186-94 de las 17:03 hrs. del 4 de mayo de 1994 y 899-95 de las 17:18 hrs. del 15 de febrero de 1995)-. La regla general es que la Administración no puede anular un acto declaratorio de derechos para el administrado, siendo las excepciones la anulación o revisión de oficio y la revocación. Para ese efecto, la Administración, como principio general, debe acudir, en calidad de parte actora y previa declaratoria de lesividad del acto a los intereses públicos, económicos o de otra índole, al proceso de lesividad (artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa), el cual se ha entendido, tradicionalmente, como una garantía para los administrados. Sobre este particular, esta Sala, en el Voto No. 897-98 del 11 de febrero de 1998 señaló que:

   “... a la Administración le está vedado suprimir por su propia acción aquellos actos que haya emitido confiriendo derechos subjetivos a los particulares. Así, los derechos subjetivos constituyen un límite respecto de las potestades de revocación (o modificación) de los actos administrativos, con el fin de poder exigir mayores garantías procedimentales. La Administración, al emitir un acto y con posterioridad al emanar otro contrario al primero, en menoscabo de derechos subjetivos, está desconociendo estos derechos, que a través del primer acto había concedido, sea por error o por cualquier otro motivo. Ello implica que la única vía que el Estado tiene para eliminar un acto suyo del ordenamiento es el proceso de jurisdiccional de lesividad, pues este proceso está concebido como una garantía procesal a favor del administrado, o bien, en nuestro ordenamiento existe la posibilidad de ir contra los actos propios en la vía administrativa, en la hipótesis de nulidades absolutas, evidentes y manifiestas, previo dictamen de la Contraloría General de la República y de la Procuraduría General de la República (como una garantía más a favor del administrado) y de conformidad con el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública. En consecuencia, si la Administración ha inobservado las reglas de estos procedimientos, o bien, las ha omitido del todo o en parte... el principio de los actos propios determina como efecto de dicha irregularidad la invalidez del acto.”

   A tenor del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, un ente u órgano público bien puede anular en vía administrativa un acto declaratorio de derechos para el administrado pero lesivo para los intereses públicos o patrimoniales de la primera, sin necesidad de recurrir al proceso contencioso administrativo de lesividad normado en los artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (proceso en el cual la parte actora es una administración pública que impugna un acto propio favorable para el administrado pero lesivo para ella) cuando el mismo este viciado de una nulidad absoluta evidente y manifiesta. La nulidad absoluta evidente y manifiesta debe ser dictaminada, previa y favorablemente, por la Procuraduría o la Contraloría Generales de la República —acto preparatorio del acto anulatorio final—. Le corresponderá a la Contraloría cuando la nulidad verse sobre actos administrativos relacionados directamente con el proceso presupuestario o la contratación administrativa (Hacienda Pública). Ese dictamen es indispensable, a tal punto que esta S. en el Voto No. 1563-91 de las 15 hrs. del 14 de agosto de 1991 estimó que “... Es evidente, entonces, que a partir de la vigencia de la Ley General de la Administración Pública, la competencia de anular en sede administrativa solamente puede ser admitida si se cumple con el deber de allegar un criterio experto y externo al órgano que va a dictar el acto final.” Se trata de un dictamen de carácter vinculante —del que no puede apartarse el órgano o ente consultante—, puesto que, el ordinal 2° de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República establece que es de acatamiento obligatorio, a través del cual se ejerce una suerte de control previo o preventivo de legalidad, en cuanto debe anteceder el acto final del procedimiento ordinario incoado para decretar la anulación oficiosa, que no riñe con ninguno de los grados de autonomía administrativa, por ser manifestación específica de la potestad de control inherente a la dirección intersubjetiva o tutela administrativa. Resulta lógico que tal dictamen debe ser favorable a la pretensión anulatoria de la administración consultante, y sobre todo que constate, positivamente, la gravedad y entidad de los vicios que justifican el ejercicio de la potestad de revisión o anulación oficiosa. La Administración pública respectiva está inhibida por el ordenamiento infraconstitucional de determinar cuándo hay una nulidad evidente y manifiesta, puesto que, ese extremo le está reservado al órgano técnico-jurídico y consultivo denominado Procuraduría General de la República, como órgano desconcentrado del Ministerio de Justicia. En los supuestos en que el dictamen debe ser vertido por la Contraloría General de la República, también, tiene naturaleza vinculante en virtud de lo dispuesto en artículo 4°, párrafo in fine, de su Ley Orgánica No. 7428 del 7 de septiembre de 1994.

   IV.-

   Por otra parte, no es cualquier grado de invalidez o nulidad la que autoriza a un ente u órgano público para decretar la anulación oficiosa de un acto administrativo declaratorio de derechos para un administrado, dado que, el ordenamiento jurídico administrativo exige que concurran ciertas características o connotaciones específicas y agravadas que la califiquen. La nulidad que justifica la revisión de oficio debe tener tal trascendencia y magnitud que debe ser, a tenor de lo establecido en el numeral 173, párrafo 1°, de la Ley General de la Administración Pública, “evidente y manifiesta”. Lo evidente y manifiesto es lo que resulta patente, notorio, ostensible, palpable, claro, cierto y que no ofrece ningún margen de duda o que no requiere de un proceso o esfuerzo dialéctico o lógico de verificación para descubrirlo, precisamente, por su índole grosera y grave. En tal sentido, basta confrontar el acto administrativo con la norma legal o reglamentaria que le dan cobertura para arribar a tal conclusión, sin necesidad de hermenéutica o exégesis ninguna. Es menester agregar que el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública no crea una suerte de bipartición de las nulidades absolutas, siendo algunas de ellas simples y otras evidentes y manifiestas, sino lo que trata de propiciar es que en el supuesto de las segundas sea innecesario o prescindible el análisis profundo y experto del juez contencioso- administrativo para facilitar su revisión en vía administrativa.

   V.-

   La administración pública respectiva —autora del acto que se pretende anular o revisar—, de previo a la declaratoria de nulidad, debe abrir un procedimiento administrativo ordinario en el que se deben observar los principios y las garantías del debido proceso y de la defensa (artículo 173, párrafo 3°, de la Ley General de la Administración Pública), la justificación de observar ese procedimiento está en que el acto final puede suprimir un derecho subjetivo del administrado (artículo 308 ibidem). Durante la sustanciación del procedimiento ordinario, resulta indispensable recabar el dictamen de la Procuraduría o de la Contraloría siendo un acto de trámite del mismo. Tal y como se indicó supra, el dictamen debe pronunciarse, expresamente, sobre el carácter absoluto, manifiesto y evidente de la nulidad (artículo 173, párrafo 4°, de la Ley General de la Administración Pública). Si el dictamen de la Procuraduría o de la Contraloría Generales de la República es desfavorable, en el sentido que la nulidad absoluta del acto administrativo no es evidente y manifiesta, la respectiva administración pública se verá impedida, legalmente, para anular el acto en vía administrativa y tendrá que acudir, irremisiblemente, al proceso ordinario contencioso administrativo de lesividad. El dictamen de los dos órganos consultivos citados es vinculante para la administración respectiva en cuanto al carácter evidente y manifiesto de la nulidad. Sobre este punto, el artículo 183, párrafo 1°, de la Ley General de la Administración Pública preceptúa que“Fuera de los casos previstos en el artículo 173, la administración no podrá anular de oficio los actos declaratorios de derechos a favor del administrado y para obtener su eliminación deberá recurrir al contencioso de lesividad previsto en los artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa”.

   VI.-

   La revisión oficiosa o anulación con quebranto de los requisitos legales referidos en los considerandos precedentes “sea por omisión de las formalidades previstas o por no ser la nulidad absoluta evidente y manifiesta”(v. gr. que el dictamen sea desfavorable, que no se recabó el dictamen o que no se abrió un procedimiento administrativo ordinario) es absolutamente nula y hace responsable por los daños y perjuicios provocados tanto a la administración pública como al funcionario (artículo 173, párrafo 6°, ibidem) y la potestad de revisión o anulación de oficio de los actos favorables, le caduca a la administración pública interesada y respectiva en el plazo de cuatro años (artículo 173, párrafo 5°, LGAP). Se trata, de un plazo rígido y fatal de caducidad —aceleratorio y perentorio— que no admite interrupciones o suspensiones en aras de la seguridad y certeza jurídicas de los administrados que derivan derechos subjetivos del acto administrativo que se pretende revisar y anular. Bajo esta inteligencia, la apertura del procedimiento administrativo ordinario y la solicitud del dictamen a la Procuraduría o Contraloría Generales de la República no interrumpen o suspenden el plazo.

   VII.-

   SOBRE EL CASO CONCRETO: En este asunto, de los elementos probatorios y lo alegatos que constan en el expediente, se concluye que efectivamente existió una violación al debido proceso y a la doctrina de la intangibilidad de los actos propios, tal y como expresamente lo admite la autoridad recurrida en su informe rendido bajo fe de juramento, pues a través de las diferentes acciones de personal a la amparada se le cambio el grupo profesional de MT1 a Aspirante, decisión que se adoptó sin seguir procedimiento administrativo alguno. Igualmente debe tomarse en cuenta que para el presente curso lectivo a la recurrente le fue tramitado correctamente su grupo profesional MT3 en la especialidad de Biología, en su nombramiento interino de Profesora de Enseñanza Media en el CINDEA de San Carlos, información registrada en acción de personal número 4941209, misma que tiene un rige del 01 de febrero del 2008 hasta el 31 de enero del 2009, no obstante, esa acción se generó en razón de la resolución de la Sala de las siete horas y cincuenta y tres minutos del veintisiete de marzo del dos mil ocho, que le dio curso a este amparo. Tal situación hace que la Sala interprete que es lo correcto estimar el recurso de acuerdo con lo dispuesto en el numeral 52 párrafo 1º de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, tal y como al efecto se ordena.En cuanto a la supuesta deducción de las sumas giradas de más no observa este Tribunal prueba que acredite el alegato de la recurrente, por lo que procede a desestimar el recurso en cuanto a este extremo.

   Por tanto:

   Se declara CON LUGAR el recurso, con base en lo dispuesto en el artículo 52, párrafo 1° de la Ley de la Jurisdicción Constitucional únicamente a los efectos de condenar al Estado al pago de las costas, daños y perjuicios causados con los hechos que sirven de base a ésta declaratoria, los cuales se liquidarán en la vía de ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo. N..

   Ana Virginia Calzada M.

   Presidenta a.i.

   Gilbert Armijo S. Ernesto Jinesta L.

   Fernando Cruz C. Federico Sosto L.

   Horacio González Q. Jorge Araya G.

   FCC/40/car.-

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